專家參與還是公眾參與？
——對政府購買社會服務(wù)評估主體的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究

顧江霞

當(dāng)前政府購買社會服務(wù)被視為革新政府公共管理，提高公共服務(wù)效率，供給優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的一種治理工具。但由于政府購買社會服務(wù)所使用的經(jīng)費(fèi)通常來源于國民稅收或彩票等，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式、公益慈善基金等形式撥付，故國民對政府所購買的社會服務(wù)服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)費(fèi)使用尤為關(guān)注。不少地方政府通常采用直接評估、第三方評估、由政府官員及第三方評估聯(lián)合評估等方式對所購買的社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估。相應(yīng)地，問責(zé)主體呈出多元化的特點(diǎn)，比較常見的是政府管理部門官員及其聘請的專家、第三方評估機(jī)構(gòu)組建的專家團(tuán)隊、獨(dú)立身份的專家、服務(wù)使用者，以及更廣泛意義上的一般公眾。那么，在評估過程中，不同的評估主體的權(quán)利及約束有無異同？是否會影響到評估結(jié)論？評估作為回應(yīng)政府購買社會服務(wù)問責(zé)的一種手段，是否能夠滿足問責(zé)要求？

本文聚焦于評估過程中專家參與與公眾參與兩種形式，采用案例分析法，分別選取政府購買服務(wù)立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)項(xiàng)三個階段的評估案例，對比評估過程中專家參與與公眾參與的動力、渠道及規(guī)則或相關(guān)約束、效用。而且，透過當(dāng)前社會服務(wù)發(fā)展階段評估主體的發(fā)展，進(jìn)一步反思政府自上而下和自下而上的社會治理網(wǎng)絡(luò)形成的可能性。

一、基本概念界定

（一）政府購買社會服務(wù)

本文所指的政府購買社會服務(wù)，又稱“服務(wù)外包”，是指各級政府獨(dú)立或聯(lián)合起來向社會力量購買社會福利服務(wù)（萊斯特·M·薩拉蒙，2016），包括社會工作專業(yè)服務(wù)團(tuán)體提供的服務(wù)和其他社會組織為弱勢群體提供的服務(wù)，特別是為老年人、兒童青少年、婦女、低收入者、殘疾人、家庭、社區(qū)等提供的福利服務(wù)，這些服務(wù)的經(jīng)費(fèi)由國家、地方政府或政府為主的注資方成立的基金會資助。

現(xiàn)時比較常見的政府買社會服務(wù)類型包括社會服務(wù)項(xiàng)目和社會服務(wù)崗位①此處界定是根據(jù)廣東省社會工作服務(wù)經(jīng)驗(yàn)概括出來的。比如，在深圳、東莞等地，政府在民政部門、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位，開發(fā)社會工作崗位，向社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)，由中標(biāo)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)派出崗位社工到特定服務(wù)單位開展服務(wù)；在廣州，比較典型的是各街道家庭綜合服務(wù)中心，由當(dāng)?shù)卣_發(fā)社會工作服務(wù)項(xiàng)目，由政府召集專家制定服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，向社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)，由中標(biāo)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)組建項(xiàng)目團(tuán)隊，實(shí)施為期三年或三年以上的服務(wù)。。社會服務(wù)項(xiàng)目，通常有明確的項(xiàng)目實(shí)施對象、實(shí)施團(tuán)隊、目標(biāo)定位、項(xiàng)目產(chǎn)出量和成效要求、結(jié)構(gòu)化的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有明顯的項(xiàng)目生命周期特點(diǎn)。社會服務(wù)崗位，一般有明確的崗位職責(zé)要求、薪酬待遇、任職考核標(biāo)準(zhǔn)等。專家參與較多的是社會服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和結(jié)項(xiàng)的評估工作，以專家身份在一定的規(guī)則內(nèi)行使自由裁量權(quán)進(jìn)行專業(yè)判斷，以此回應(yīng)社會問責(zé)；而公眾參與較多是被動參與，現(xiàn)時較多是服務(wù)對象評價，較多作為專家判斷的參考意見。

（二）評估與問責(zé)

問責(zé)是指在任何情境下，執(zhí)行權(quán)力的個人受到外部機(jī)制，以及某種程度的內(nèi)部規(guī)范的合理規(guī)制下，回應(yīng)外部或內(nèi)部提出的問題，以考察權(quán)力擁有者及實(shí)施者是否承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。問責(zé)主體可以是任何關(guān)注社會服務(wù)開展情況的個人或團(tuán)體。評估則是評估主體在專業(yè)價值觀指導(dǎo)下依據(jù)評估原則或評估標(biāo)準(zhǔn)，對社會服務(wù)的必要性、實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行判斷（陳錦棠等，2008）。

對于社會工作服務(wù)來說，常常通過評估來回應(yīng)政府購買社會服務(wù)的責(zé)任問題（即問責(zé)）。也就是說，通過專門的評估活動及評估報告，政府試圖回答一個問題，即在購買社會服務(wù)過程中，政府是否為公眾做了一筆“好”的交易。評估主體與問責(zé)對象有時是重合的（比如政府同時作為評估者和所評估項(xiàng)目的出資者），有時是交叉的（比如政府指定或委托政府官員參與評估，但評估人員不完全由政府官員組成），有時是相對分離的（比如政府出資委托獨(dú)立第三方開展評估）。

（三）公民參與途徑、層次

公民參與途徑可以涉及從某一端的單向信息傳遞到多元參與者之間共同對話的一個連續(xù)統(tǒng)一體。有學(xué)者將公眾參與的階梯分為：操縱，引導(dǎo)，告知，咨詢，勸解，合作，授權(quán)，公眾控制（Sherry Arnstein，1969，轉(zhuǎn)引自莫邦豪）。丹哈特夫婦認(rèn)為，真正的公民參與途徑可以促進(jìn)公民與公共官員之間的協(xié)商，以便不同規(guī)模的群眾可以在面對面的背景下和電子背景下培養(yǎng)與達(dá)成共識。公共官員可以包括并吸納公民參與決策過程并且可以在決策的各個階段與他們合作，其中包括在決策的執(zhí)行和評估階段與公民合作（羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·B·丹哈特，2016）。

公民參與，因“公民”指稱的泛指性、抽象性或籠統(tǒng)性，較多是在一定規(guī)框架下以不特定群眾的方式來參與政府社會服務(wù)問責(zé)，從與政府所購買服務(wù)的利益相關(guān)緊密程度來劃分公眾，依次為：（1）處于核心的直接受益或受損的服務(wù)對象個體或其團(tuán)體，比較常見的是服務(wù)對象投訴、參與服務(wù)滿意度調(diào)查；（2）服務(wù)對象所在的互助團(tuán)體及其他公益性團(tuán)體，這個是以公眾社會組織的形式對服務(wù)項(xiàng)目發(fā)表意見；（3）社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會，比如參加以征求服務(wù)管理及評估相關(guān)意見為目的的座談會、倡議行業(yè)發(fā)展自律的公開信、聯(lián)合簽名等；（4）其他更寬泛的民眾，通常是作為被宣傳的對象存在，比如政府主管部門或服務(wù)提供者為了提高社會服務(wù)認(rèn)知度和接受度、美譽(yù)度向其做不特定民眾做宣傳。

公眾參與的層次，見下圖所示：

圖1 公眾參與政府購買社會服務(wù)問責(zé)機(jī)制之公眾參與主體層次劃分

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

西方福利國家的發(fā)展經(jīng)過強(qiáng)調(diào)控制和管理的傳統(tǒng)公共管理階段、政府著力發(fā)展與第三部門的合作伙伴關(guān)系階段、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和合作的新治理階段，也越來越注重基于公民權(quán)的公民參與，并發(fā)展出具體的公民參與地方政府公共服務(wù)供給績效評估模式。在公共管理學(xué)中有研究關(guān)注公共決策過程專家參與，但對于政府購買服務(wù)問責(zé)中專家參與和公眾參與的研究，較少有文獻(xiàn)論及。然而，當(dāng)代新治理理論和新公共服務(wù)理論均強(qiáng)調(diào)公民參與的重要性。

（一）新治理理論中政府購買服務(wù)對政社關(guān)系的影響

新治理理論將政府購買服務(wù)作為一種新治理工具看待，以期改善政府治理的成效。19世紀(jì)70年代，不少國家及地區(qū)借鑒企業(yè)思維，通過民營化等各種手段提高政府公共管理效率，并提出建立“公私合作伙伴關(guān)系”。2001年Salamon提出“新治理”理論，將服務(wù)外包視為政府新治理的一種工具。新治理理論把公共政策分析和公共管理的分析單位從公共機(jī)制及單個公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檎脕韺?shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的工具，將關(guān)注重點(diǎn)從層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向組織網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)中保持各自獨(dú)立性的參與者之間的合作關(guān)系來解決公共問題；協(xié)商和說服務(wù)取代指揮和控制。由于新的公共行動工具將大量的自由裁量權(quán)下放給非政府機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)，因此帶來了問責(zé)挑戰(zhàn)（萊斯特·M·薩拉蒙，2016）。

有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，我國推行政府購買社會服務(wù)是一種公共服務(wù)供給創(chuàng)新，有利于革除既有體制的頑疾，以達(dá)成政府公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性、公共性和公平性。王浦劬認(rèn)為應(yīng)放在國家和社會關(guān)系的總體下認(rèn)識我國政府向社會力量購買公共服務(wù)，促進(jìn)了以人民為主體的社會治理發(fā)展。但也指出，政府購買服務(wù)的“責(zé)”與“信”有待進(jìn)一步落實(shí)、評估機(jī)制亟待建立（王浦劬、郝秋笛，2016）。黃麗華等（2014）認(rèn)為，社會協(xié)同治理既是政府與社會間的合作共治，也是社會內(nèi)部的自我聯(lián)結(jié)與充分互動，政府關(guān)注與社會自治力量之間的關(guān)系建構(gòu)，要重視社會資本的培育，而社會多元組織和公民個體是多元權(quán)力中心的組成部分，需要共同參與到社會管理過程中。

（二）新公共服務(wù)理論中公民參與和公民責(zé)任的學(xué)說

珍妮特·V·丹哈特和羅伯特·B·丹哈特夫婦（2016）提出新公共服務(wù)理論，強(qiáng)調(diào)要提高公民權(quán)的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負(fù)責(zé)任的公共行動的基礎(chǔ)；負(fù)責(zé)任的行為要求公共行政管理者與他們的公民互動并且傾聽他們的公民同伴互動，要把他們的公民同伴視為一個民主共同體的成員，而非顧客。在公民參與地方政府績效評估的研究中，有研究小組認(rèn)為，公民在政府績效評估中扮演6種角色，即顧客、所有者或股東、問題的提出者、聯(lián)合生產(chǎn)者、服務(wù)質(zhì)量評估者、獨(dú)立的結(jié)果跟蹤者（Citizens League Team,2003）。約翰·克萊頓·托馬斯（2012）認(rèn)為界定公民參與的適宜度取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。對政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對公民參與的需求程度就越?、偌s翰·克萊頓·托馬斯依據(jù)公民參與及影響力的程度不同，將管理者決策模型分為五種，分別是（1）自主式管理決策，即管理者在沒有公民參與的情況下獨(dú)立解決問題或者制定決策；（2）改良的自主管理決策，即管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨(dú)自決策，公民群眾的要求可能會也可能不會得到反映；（3）分散式的公眾協(xié)商，即管理者分別與不同的公眾團(tuán)體探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策；（4）整體式的公眾協(xié)商，即管理者與作為一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映公民團(tuán)體要求的決策；（5）公共決策，即管理者同整合起來的公眾探討問題，而且管理者和公眾試圖在問題解決方案上取得共識。。

不難看出，我國學(xué)者一般將政府購買社會服務(wù)視為我國政府革新的一種手段，并以此重整國家和社會之間的關(guān)系。在購買服務(wù)的政策運(yùn)行及成效監(jiān)督方面，國內(nèi)學(xué)界關(guān)注到評估機(jī)制，但缺乏對評估機(jī)制形成與發(fā)展的系統(tǒng)梳理，更不用說從公眾參與（包括直接利益相關(guān)者如購買服務(wù)的預(yù)期受益者、一般公民或納稅人或其他關(guān)注者）的角度來反思評估機(jī)制。那么，在政府購買社會服務(wù)的不同階段，評估重點(diǎn)是什么？評估主體構(gòu)成如何？

三、研究方法

本文采用案例研究法進(jìn)行研究，采用參與式觀察法了解情況。

筆者以社會服務(wù)評估專家的角色，于2011年至2012年參與H市早期社會工作人才建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目評估②社會工作人才建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目，每個項(xiàng)目政府出資20萬元/年，因在當(dāng)?shù)卣少徬揞~（30萬元）以下，故不需要招投標(biāo)，采用比對至少3家不同社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)方案，來選擇1家機(jī)構(gòu)承接相應(yīng)的社會工作服務(wù)項(xiàng)目。街道家庭級別的家庭綜合服務(wù)中心，每個中心政府出資200萬元/年，通過公開招投標(biāo)來選擇1家機(jī)構(gòu)承接；有的街道分為不同片區(qū)家庭綜合服務(wù)中心，不同片區(qū)由不同機(jī)構(gòu)承接服務(wù)。公益創(chuàng)投項(xiàng)目由當(dāng)?shù)孛裾指＠势被饡鲑Y，但需要創(chuàng)投主體自籌項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的50%來完成公益項(xiàng)目。、2012年至2013年參與街道級別家庭綜合服務(wù)中心評估、2016年至2017年參與民政部門福利彩票基金會開展的公益創(chuàng)投項(xiàng)目評估，以上服務(wù)項(xiàng)目均由政府或其出資成立的部門資助社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)。此外，2013年至2017年參與城市社區(qū)幸福社區(qū)創(chuàng)建評估、“三社聯(lián)動”試點(diǎn)社區(qū)建設(shè)評估，但這兩大評估項(xiàng)目是針對社區(qū)創(chuàng)建主體（通常包括多方社區(qū)行動者，不局限于社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)）開展評估，不同于政府直接購買社會服務(wù)項(xiàng)目，故只作為本文的參照案例，其目的在于加深筆者對當(dāng)前社會治理情境的理解。

四、政府購買服務(wù)之評估主體構(gòu)成：專家參與與公眾參與的引入

從縱向上來看，在社會服務(wù)發(fā)展不同階段，政府的問責(zé)意識和能力不同，相應(yīng)地評估的重點(diǎn)不同，評估主體構(gòu)成也有所差別。在不同階段，專家參與與公眾參與有所不同。從橫向上來看，評估相關(guān)政策基本要素構(gòu)成不同，評估制度本身的發(fā)展制約著專家參與與公眾參與程度及效用。

（一）評估機(jī)制發(fā)展不同階段評估主體構(gòu)成的變化

縱向上來看，評估機(jī)制是在政府購買服務(wù)過程中發(fā)展起來的，經(jīng)歷了探索期、形成期和發(fā)展期，如表1所示。在探索期，政府部門通常借鑒傳統(tǒng)行政管理中績效考核來觀察政府購買服務(wù)成效，從社會治理創(chuàng)新管理的角度來考慮是否繼續(xù)由政府購買社會服務(wù)，評估主體由政府官員及其委托的評估組織機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)。在形成期，政府部門逐漸形成問責(zé)制度，如服務(wù)監(jiān)察條例、政府購買服務(wù)項(xiàng)目評估辦法等，評估主體逐漸轉(zhuǎn)移至第三方評估，而第三方評估主要是由專家參與來實(shí)施。在發(fā)展期，評估成為政府購買社會服務(wù)的重要組成部分，公眾參與評估也逐漸成為常態(tài)。但公眾參與制度設(shè)計及參與效能感有待進(jìn)一步完善。最后，在未來的政策變遷方向上，希望通過倡導(dǎo)公眾參與評估，促進(jìn)以公眾需要為出發(fā)點(diǎn)的社會福利政策體系發(fā)展。

表1 政府購買社會服務(wù)不同發(fā)展時期評估主體構(gòu)成

（二）評估相關(guān)政策的成熟度制約專家參與和公眾參與水平

從社會政策要素來劃分政府購買社會服務(wù)評估機(jī)制的不同方面，分別是評估主體、評估對象、評估內(nèi)容及方法。無論是專家參與還是公眾參與評估，都有可能使評估面臨“形式化”。

一方面，由于評估實(shí)施過程中所采取的評估模式及評估工具①就評估的具體技術(shù)來說，也發(fā)展出不少評估模式和技術(shù)手段，如政府購買服務(wù)之顧客滿意度指數(shù)模型、平衡記分卡在項(xiàng)目評估的運(yùn)用、各種評估模式（如形成性評估CIPP、過程邏輯模式LMP、充權(quán)式評估）等。相關(guān)內(nèi)容見《第三部門評估與責(zé)信》，官有坦等主編，北京大學(xué)出版社，2008年專業(yè)化要求高，通常會引入專家參與。但是，如果問責(zé)是在封閉的行政環(huán)境下進(jìn)行，專家參與所發(fā)揮的作用極其有限。現(xiàn)實(shí)中評估實(shí)施主體的問責(zé)鏈條過長，“公民（泛指的社會問責(zé)對象）—政府（出資方、委托評估方）—社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（被評估方）—評估團(tuán)隊（評估組織方）—專家隊伍（評估直接實(shí)施者）”，信息在傳遞過程中極有可能損失或者不透明，這使得評估主體和問責(zé)對象具有信息不對稱性。而且，由于存在多重“委托-代理”關(guān)系，評估委托方及實(shí)施主體都不直接面對公眾，但都與社會問責(zé)相關(guān)聯(lián)。

另一方面，從公眾參與的角度來看，評估主體多元化，因公眾是由特定評估實(shí)施主體代替，如果公眾對評估主體沒有監(jiān)督或約束的話，評估主體空心化或虛化；評估對象同時包括政府與承接服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果雙方組織邊界不清晰和對彼此組織資源依賴程度不對等的話，將影響到組織合作關(guān)系受到影響，從而造成評估對象模糊化；評估內(nèi)容如果不貼切服務(wù)對象的需要的話，也有可能造成評估形式化，即無效評估。同時，需要考慮政府購買社會服務(wù)的不同地方情境。見下圖。

圖2 基于公眾參與的政府購買社會服務(wù)評估機(jī)制構(gòu)成要素

五、在政府購買服務(wù)評估中專家參與和公眾參與過程分析

從上表可以看到，在政府購買社會服務(wù)問責(zé)發(fā)展不同階段，專家參與和公眾參與問責(zé)的意識、渠道和規(guī)劃有所差異。那么，“專家”和“公眾”究竟是如何參與到問責(zé)過程中的？兩者共同參與問責(zé)的話，參與程度有哪些組合？相互之間有什么影響？

（一）專家參與過程：專家身份的建構(gòu)過程

個人的“專家”身份需要通過一定的程序來獲得合法性。政府或評估實(shí)施機(jī)構(gòu)往往依據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)選擇聘請?zhí)囟ǖ膫€人為“專家”。在個人成為“專家”過程中，“專家”來源、選擇標(biāo)準(zhǔn)和維持專家身份的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)顯得很重要。

1.“專家”身份的獲得過程

“專家”來源通常有三種渠道，分別是高校、政府公務(wù)員、實(shí)務(wù)界資深人才。

一是專家來源于高校具有較高職稱的教師，比如在社會服務(wù)界，高校行政管理學(xué)、社會學(xué)、社會工作、心理學(xué)等專業(yè)背景的教師。“專家”的角色表現(xiàn)為政府采購社會服務(wù)的評標(biāo)專家、政府采購的社會服務(wù)項(xiàng)目評估專家、政府發(fā)起的基金會或群團(tuán)組織發(fā)起的公益創(chuàng)投項(xiàng)目評估專家、特定社會福利政策咨詢專家或政府智慧團(tuán)成員等。政府或評估實(shí)施機(jī)構(gòu)可以直接通過高校院系系統(tǒng)、行業(yè)協(xié)會或非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)尋找“專家”候選人，并要求“專家”人選提供個人簡歷、資質(zhì)證明材料等，最終發(fā)放聘書，成為政府或政府委托的評估機(jī)構(gòu)特定事項(xiàng)的“專家”。高校教師通常是外聘專家。

二是專家來源于政府相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的公務(wù)員。熟悉相關(guān)政策及業(yè)務(wù)、政情和民情的公務(wù)員不可多得，常常被政府決策部門或社會服務(wù)監(jiān)督部門作為內(nèi)部專家看待，一般不會發(fā)聘書。但是如果政府或評估實(shí)施機(jī)構(gòu)聘用退休且退休時間達(dá)到一定年限的政府公務(wù)員，一般會發(fā)放專家聘書。

三是專家來源于實(shí)務(wù)界資深人才，比如持有中級及其以上職業(yè)資格證書，且其他條件也符合專家任職要求的人才。

2.對“專家”進(jìn)行選擇的隱性標(biāo)準(zhǔn)

對“專家”的選擇標(biāo)準(zhǔn)除了“專家”候選人的專業(yè)能力、所在領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)、社會影響力這些顯性標(biāo)準(zhǔn)以外，還有專家的稀缺性、專家價值觀及利益追求與聘請方的契合性、專家利益關(guān)聯(lián)性等隱性標(biāo)準(zhǔn)。

首先來看專家的稀缺性。當(dāng)“專家”候選人稀缺，不同的聘請方所聘請的“專家”有可能是重合的。但是，如這些聘請方所開展的評估特定事項(xiàng)在業(yè)務(wù)上有競爭關(guān)系時，“專家”不能重合時，專家隊伍構(gòu)成及維系是一個有意思的話題。社會服務(wù)發(fā)展初期，政府通常依賴“專家”開展專業(yè)服務(wù)質(zhì)量問責(zé)，但政府面臨的一個現(xiàn)實(shí)是，因?qū)I(yè)化的社會服務(wù)屬于新興領(lǐng)域，“專家”及其隊伍也需要培育和成長。在公眾對專業(yè)服務(wù)認(rèn)知度和信息獲取度非常有限的情況下，公眾甚至難以察覺服務(wù)異常，這實(shí)際上給專家評估及社會問責(zé)留下了很大的自由裁量權(quán)。

其次，專家個人價值觀、專業(yè)價值觀及利益追求與聘請方是否“合拍”對于專家身份存續(xù)很重要。就“專家”的利益關(guān)聯(lián)來說，專家立場中立性，并不代表專家從事評估及問責(zé)工作時利益是中立的。專家是否有機(jī)會被雇傭，被誰雇傭，勞動力價值（如勞務(wù)報酬）如何計算，這些直接影響到專家經(jīng)濟(jì)收入。不難理解，個人發(fā)展關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)營和維持自己的專家身份，是有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)理性和社會理性的。當(dāng)然，如果專家要對被評估及問責(zé)的對象做裁決的話，基本上都會要求“專家”與被評估方或被問責(zé)方利益無涉，但是，公眾往往容易忽視以下問題，即誰實(shí)際上擁有選擇專家的權(quán)力，以及誰來規(guī)定專家參與評估的規(guī)則。

由此可見，專家角色期望具有多重性，表現(xiàn)在：聘請方對“專家”的角色期待、“專家”自身的角色期望、社會公眾對“公眾”的角色期待三方并不天然就是一致的。當(dāng)專家身份承擔(dān)者“去專家化”后，專家與普通公眾并無二樣，因此一個人即使成為專家，也要承擔(dān)普通公民的責(zé)任，而不是利用專家身份誤導(dǎo)民眾。由此可見，“專家”可以是公眾的一個組成部分，但并不是天然就能夠代表公眾利益。這也是公眾參與為何重要的一個原因。

（二）公眾參與過程：公眾組織化程度及公眾參與力量

約翰·克萊頓·托馬斯（2010）將公民參與技術(shù)分為兩類，分別是僅僅以獲取信息為目的公民參與技術(shù)和以獲取公民對政策的認(rèn)可和接受為目的并賦予公民一定的影響權(quán)力。前者要求公民以個人身份參與，包括關(guān)鍵公眾接觸法、公民發(fā)起的接觸法、公民調(diào)查、新溝通技術(shù)；后者通常把分民作為群體看待，目的是使公民對公共決策的認(rèn)同形成集體意識或共識，主要技術(shù)有公民會議、咨詢委員會、斡旋調(diào)解。當(dāng)代公民參與還有五種新形式，申訴專員和行動中心、共同生產(chǎn)、志愿主義、決策中制度化的公民角色、保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)（約翰·克萊頓·托馬斯，2010）。

從我國當(dāng)前政府社會服務(wù)評估發(fā)展來看，公民參與較多是政府獲取服務(wù)反饋信息為目的，即政府單向獲取公民接觸服務(wù)的相關(guān)信息，如服務(wù)知曉度、參與度、滿意度等。但是，隨著政府采購社會服務(wù)的經(jīng)費(fèi)增大，有些公民意見領(lǐng)袖（如人大代表或政協(xié)代表等）在知曉政府購買服務(wù)相關(guān)信息后，質(zhì)疑經(jīng)費(fèi)使用合理性及服務(wù)成效。如前文所述，對于以個體形式接觸社會服務(wù)的公眾來說，按其與社會服務(wù)提供者之間的緊密關(guān)系來看，無論是處于核心的服務(wù)目標(biāo)人群，還是外圍未接觸過社會服務(wù)的一般公眾，較少有足夠的動力和精力主動參與問責(zé)活動。而且，對于無組織的公眾參與來說，公眾內(nèi)部意見的多元化，甚至有些意見是對立或矛盾。那么，誰能夠代表公眾意見？官方的公眾意見代表與民間意見領(lǐng)袖的聲音是否一致？會不會出現(xiàn)公眾意見代表的“專業(yè)戶化”，甚至“專家化”？

另一方面，隨著社會服務(wù)的普及及深入發(fā)展，以及公民意識的增強(qiáng)，公眾參與的范圍及深度將逐步擴(kuò)大，特別以公眾參與的團(tuán)體出現(xiàn)，公眾參與本身的力量及影響力將越來越突出。公眾參與團(tuán)體的組織身份獲得、立場、對外的價值宣稱與利益關(guān)聯(lián)越來越受到關(guān)注。但是，同一公眾團(tuán)體內(nèi)部意見以及不同公眾團(tuán)體意見可能存在差異性，這些差異如何溝通、協(xié)調(diào)、達(dá)成共識，很重要。如何能夠?qū)⒐妳⑴c導(dǎo)入到制度化參與過程來，即公民參與帶來的沖突如果能夠在一定的制度框架內(nèi)化解，促進(jìn)公民有序、有效、有力地參與評估，那么，公民參與評估將對促進(jìn)政策公眾認(rèn)可度和接受度有很大的幫助。事實(shí)上，就政府購買服務(wù)評估中公眾參與團(tuán)體來說，存在多個公眾利益相關(guān)團(tuán)體，如服務(wù)對象互助或自助團(tuán)體、社會服務(wù)提供者團(tuán)體及行業(yè)協(xié)會、公眾關(guān)注者團(tuán)體等。這些團(tuán)體的參與機(jī)會和參與力量有所不同，分別受到各自或?qū)Ψ降慕M織化程度、組織合法性、凝聚力、參與人數(shù)、與決策者距離、經(jīng)費(fèi)來源及限制等方面的影響，參與的機(jī)會及力量有所差異。由此可見，我國公民參與理論知識、政策供給與實(shí)踐技術(shù)亟待發(fā)展。

（三）評估過程中專家和公眾同時參與的類型劃分

政府購買服務(wù)評估中，專家參與和公眾參與往往同時會發(fā)生，但參與程度、參與技術(shù)有所不同。下圖是根據(jù)參與程度高低來劃分的類型。

圖3 專家和公眾同時參與評估的類型劃分

上圖對專家和公眾同時參與問責(zé)的類型劃分顯示，專家參與的案例常見于政府需要專家專業(yè)知識對所購買的服務(wù)項(xiàng)目好壞進(jìn)行判斷，而公眾參與的案例往往是通過制造社會輿論壓力出現(xiàn)。當(dāng)前政府購買社會服務(wù)問責(zé)比較常見的是，專家有限參與（低到中度參與）與公眾象征性的參與（低度參與）。

從前述專家參與過程與公民參與過程來看，二者參與的渠道、機(jī)會和影響力顯然有區(qū)別。對于專家參與來說，按照“專家”身份在特定的問責(zé)規(guī)則下作出符合專家角色期待的判斷即可。專家參與往往需要公眾信息作為判斷的依據(jù)，這時公眾參與對于政府和專家參與來說，僅僅是為了獲取公眾信息，公眾參與是被動的。另一方面，對于公民參與來說，如果政府是為了增加公眾對政策認(rèn)可度和接受度，通常會采取信息公開、通過座談會或網(wǎng)絡(luò)征求意見、公開聽證等方式，來擴(kuò)大公眾參與程度。但是，如果公眾參與是源于公眾希望改變政府的決策結(jié)果，那么，公眾參與有一個主動動員的過程。當(dāng)公眾意識到自身利益（如經(jīng)濟(jì)利益、健康影響、道德感召等）受到影響時，公眾為了增強(qiáng)行動力量，往往會動員其他公眾參與，以通過集體行動的力量改變政府決策或優(yōu)化社會服務(wù)供給體系。在這個過程中，專家參與很有可能卷入公眾參與中來。也就是說，公眾、專家內(nèi)部有不同的立場、利益關(guān)聯(lián)、傾向，且公眾、專家的意見也有可能根據(jù)形勢的變化發(fā)生變化。這些增加了公民參與的復(fù)雜性。

六、超越政府購買社會服務(wù)問責(zé)：專家參與和公眾參與的目標(biāo)是什么？

政府購買社會服務(wù)，一方面使得社會福利產(chǎn)品供給主體出現(xiàn)多元化的格局，另一方面使得專家參與和公眾參與評估有了可能性。相對于政府主管部門來說，專家參與和公眾參與都是外部參與的形式。盡管專家參與和公眾參與問責(zé)，都有各自的優(yōu)勢和局限性。但是，這些外部參與擴(kuò)展了政府決策參與范圍和提高了公眾問責(zé)意識水平。我國社會服務(wù)發(fā)展處于初級階段，需要思考在關(guān)注社會服務(wù)責(zé)信問題上，如果將專家參與和公眾參與都作為公民參與的形式來看的話，公民參與評估的追求目標(biāo)是什么？

新治理理論將政府購買服務(wù)作為一種新治理工具，希望能夠發(fā)揮其優(yōu)勢。新公共服務(wù)理論提出“服務(wù)，而不是掌舵”，公民參與治理兼有規(guī)范性和工具性原因。從規(guī)范性角度來說，公民參與治理是“根據(jù)民主理想以及我們培養(yǎng)社區(qū)認(rèn)同感和責(zé)任感的愿望。......與其說參與是達(dá)到目的的手段，倒不如說它本身就是目的?！惫駞⑴c“成功與否的評估根據(jù)就在于公民參與活動是否提高了對異議的接納程度、增強(qiáng)了協(xié)同合作的力度和共同承擔(dān)責(zé)任的意識?！睆墓ぞ咝越嵌葋碚f，“有效的治理越來越需要公民積極持續(xù)地參與到規(guī)劃、政策制定、執(zhí)行和服務(wù)供給之中（羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·B·丹哈特，2016）?！边@些對于我國公民參與政府購買服務(wù)問責(zé)最終目的的思考極有啟發(fā)性。

時至今日，面對社會服務(wù)需求日益多樣化，社會問題及其所處的社會環(huán)境日趨復(fù)雜化的現(xiàn)狀，社會服務(wù)供給主體越來越多元化，社會服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)化水平不斷提高，公眾接觸的機(jī)會也越來越多，那么，專家參與和公民參與到社會服務(wù)政策運(yùn)行中來，勢必越來越普遍。多元化的社會治理網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，積極的專家參與和公民參與所發(fā)揮的作用不可小覷。在政府不斷提高治理能力的情況下，如果要超越政府購買服務(wù)評估的現(xiàn)有限制的話，那么，政府在搭建公民參與平臺和提高公民參與制度供給水平方面，依然任重道遠(yuǎn)。

[1] [美]萊斯特·M·薩拉蒙主編，2016《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年。

[2] [美]約翰·克萊頓·托馬斯著，2016,《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社。

[3] 官有坦等主編，2008，《第三部門評估與責(zé)信》，北京：北京大學(xué)出版社。

[4] 黃麗華等著，2014，《創(chuàng)新社會治理體制——基于廣州的經(jīng)驗(yàn)研究》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社

[5] 蘆剛，2014，《地方政府績效評估中的公民參與：制度、方法和戰(zhàn)略》，北京：中國社會科學(xué)出版社。

[6] 羅伯特·B·丹哈特、珍妮特·B·丹哈特著，2016，《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社。

[7] 王浦劬、[英]郝秋笛等著，2016，《政府向社會力量購買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》，北京：北京大學(xué)出版社。