論國際援助功能的變化和全球發(fā)展

王 微 周 弘

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；中國社會科學(xué)院 歐洲研究所，北京 100732)

一、導(dǎo)言：國際援助與全球發(fā)展

作為一項(xiàng)國際事業(yè)，國際援助的發(fā)展已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)了。它采取財(cái)政援助、技術(shù)援助、促貿(mào)援助和債務(wù)減免等方式來緩解全球貧困，幫助發(fā)展中國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對全球問題和挑戰(zhàn)。由于在新世紀(jì)中各國的社會發(fā)展基礎(chǔ)和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化，國際援助這一社會事業(yè)的發(fā)展也會面臨著新的條件。這些條件包括發(fā)展中國家的成長和新興援助國的興起對舊有的國際援助秩序形成了沖擊，援助生態(tài)從兩級化向多極化發(fā)展，以及在全球化的背景中民族國家治理的難度在增加。此外，當(dāng)代通訊和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也為實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展目標(biāo)提供了新的技術(shù)條件，但同時(shí)它也會形成了新的社會風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在這些新的條件下討論全球發(fā)展援助事務(wù)時(shí)，我們要在國家層面和全球?qū)用嫔贤瑫r(shí)考慮相關(guān)的問題，在國際援助中把基于民族國家利益的需要與全球發(fā)展目標(biāo)相契合。在事實(shí)上，在新世紀(jì)以來，國際援助的驅(qū)動力已從冷戰(zhàn)時(shí)期的跨國競爭到實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)和2030年可持續(xù)發(fā)展議程(SDGs)，國際援助的機(jī)制也從以往OECD/DAC國家的官方援助占絕對主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變到援助私有化趨勢不斷增強(qiáng)。各種國際組織、多國公共基金、新興經(jīng)濟(jì)體的多元發(fā)展的態(tài)勢引起了國際援助功能的因應(yīng)改變，使國際援助從一種單純的發(fā)展手段發(fā)展成為全球治理新機(jī)制。討論這些變化對于我們認(rèn)識國際援助的實(shí)然和應(yīng)然，理解全球發(fā)展和我們所處的時(shí)代具有重要意義，也有助于推進(jìn)全球治理和全球發(fā)展政策的研究。

在展開對于研究議題的討論前，我們首先需要對于國際援助的幾個(gè)基本概念進(jìn)行界定。從概念上說，國際發(fā)展援助(International Development Assistance，IDA)是一國或國家集團(tuán)以及國際組織向他國或國家集團(tuán)無償或優(yōu)惠的提供貨物或資金，以便幫助這些國家應(yīng)對其所面臨的困境和挑戰(zhàn)的手段*黃梅波、王璐、李菲瑜:《當(dāng)前國際援助體系的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第4期。。這些援助包括財(cái)政援助、技術(shù)援助、糧食援助和債務(wù)減免等多種形式*劉貞曄: 《國際多邊組織與非政府組織:合法性的缺陷與補(bǔ)充》，《教學(xué)與研究》2007年第8期。，采取官方或非官方的手段。官方國際發(fā)展援助(Official Development Assistance，ODA)指發(fā)達(dá)國家及其所屬機(jī)構(gòu)(或國際組織)以資金、物資、設(shè)備、技術(shù)等各種形式對于發(fā)展中國家提供的援助*李小云等: 《國際發(fā)展援助概論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2009年版，第2頁。；而非官方援助則指國際非政府組織(INGOs)基于人道主義的義務(wù)所進(jìn)行的發(fā)展援助。

在對于國際援助項(xiàng)目執(zhí)行主體的界定中，我們需要辨析官方和非官方的援助主體的不同屬性，因?yàn)樗鼈冊谠顒又芯哂胁煌男袨樘攸c(diǎn)和價(jià)值導(dǎo)向。在以往的(和現(xiàn)有的)國際援助體系中，官方援助通常居于主導(dǎo)地位。許多國際援助是通過各國政府采取雙邊援助項(xiàng)目的形式運(yùn)作的。這些雙邊援助項(xiàng)目主要來自發(fā)展援助委員會(DAC，Development Assistance Committee)的23個(gè)OECD國家，據(jù)2015年4月8日發(fā)表的經(jīng)合組織報(bào)告，2014年DAC成員國提供了高達(dá)1352億美元的官方發(fā)展援助*經(jīng)合組織網(wǎng)站，2015年4月8日。。這些由各國政府提供的官方發(fā)展援助不可避免的會具有一定的功利目的(如提升國家影響力、輸出意識形態(tài)、獲取戰(zhàn)略資源等)。與此相比較，另一類官方援助主體——國際組織提供的援助則具有較強(qiáng)的人道主義或?yàn)閮r(jià)值導(dǎo)向所驅(qū)動的含義。譬如聯(lián)合國系統(tǒng)大多采取無償贈款援助的形式提供食品和衛(wèi)生醫(yī)療救助服務(wù)，而世界銀行集團(tuán)和區(qū)域性開發(fā)銀行則常常采取低息貸款的形式提供援助。

當(dāng)然，我們也不能忽視非政府組織和非官方組織的作用。一些具有特殊援助目的的專項(xiàng)基金和各種全球性基金在扶貧、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、技術(shù)合作、人道主義援助方面起到了積極作用。這些國際非政府組織包括英國樂施會、蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯(lián)盟和全球環(huán)境基金等。到20世紀(jì)末，國際NGO已接近4.5萬家*高飏、付濤: 《發(fā)展援助, NGO和公民社會: 矛盾中的探尋》，《中國發(fā)展簡報(bào)》2011年11月30日。。2008年其向發(fā)展中國家提供的無償援助資金高達(dá)236.55億美元，并以其專業(yè)性和深入基層使援助項(xiàng)目取得顯著成效*楊文兵、王曉雙: 《全球治理語境下非政府組織角色定位新探》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第4期。。隨著對外援助的私有化趨勢不斷增強(qiáng)，近年來越來越多的非政府部門參與國際援助活動。這些國際NGO常常以自己的專業(yè)知識影響著外援的分配和走向，在對外援助中主要扮演項(xiàng)目執(zhí)行者、服務(wù)提供者的角色，同時(shí)近年來也在日益強(qiáng)化其政策倡導(dǎo)、項(xiàng)目決策和評估監(jiān)督等方面的作用。

在本世紀(jì)頭十年，國際發(fā)展援助的數(shù)額保持在相對穩(wěn)定的狀態(tài)。根據(jù)相關(guān)資料，從凈官方發(fā)展援助額來看，主要受援地區(qū)是非洲(特別是撒哈拉以南非洲地區(qū))，其次是亞洲，而最少的是美洲、歐洲和大洋洲*王妍蕾、劉晴:《OECD十年發(fā)展援助情況演變》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第4期。。在資金流向上，由于發(fā)展伴隨的地區(qū)差異持續(xù)增大，國際援助的減貧功能被進(jìn)一步強(qiáng)化，因而援助資金流向中高收入國家(如東歐)的比例相應(yīng)下降，流向其他低收入國家和中低收入國家的比例持續(xù)增長*http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance,登錄時(shí)間：2017年4月9日14:58.。當(dāng)然，在分析國際援助狀況表現(xiàn)出來的這些變化的同時(shí)，我們也要看到在這些援助項(xiàng)目的活動之后援助的機(jī)制和驅(qū)動力的變化，這些方面的變化引起了國際援助功能的因應(yīng)改變。

本文將探索在這些變化中援助國與受援國在國際援助事務(wù)方面的利益和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，揭示在此過程中國際發(fā)展援助功能的演變與拓展，展開對提升國際援助功能的政策討論，說明國際發(fā)展框架如何在現(xiàn)在框架基礎(chǔ)上作出調(diào)整和改變，從而檢驗(yàn)國際援助作為全球發(fā)展工具所具有的成效。我們將首先介紹國際援助從國家利益功能到社會發(fā)展和人道主義功能的演變與拓展，剖析國際援助功能變化的原因，然后就提升國際援助功能的政策展開討論，論證國際發(fā)展框架如何在現(xiàn)在框架基礎(chǔ)上作出調(diào)整和改變，以發(fā)揮新時(shí)期的國際援助“超越援助”的功能。

二、國際援助的國家利益功能

對國際援助所具有的作用和各方面的功能，人們從不同的角度進(jìn)行了闡釋。國家利益理論強(qiáng)調(diào)對外援助的本質(zhì)是政治性的，即援助國為了保護(hù)其國家自身利益而對他國提供援助*鄧紅英: 《國外對外援助理論研究述評》，《國外社會科學(xué)》2009年第9期。。例如漢斯·摩根索( Hans Morgenthau)指出對外援助本質(zhì)上都是政治性的，是為了促進(jìn)和維護(hù)包括塑造民族形象、提高國家聲望、宣揚(yáng)社會價(jià)值以及傳播生活方式等國家利益*Hans Morgenthau, A Political Theory of Foreign Aid, The American Political Science Review,Vol.56,No.2,1962, p.301.；肯尼思·華爾茲(Kenneth Waltz)強(qiáng)調(diào)對外援助是為了爭取盟友，與行賄沒有本質(zhì)差異*Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Addison-Wasley Publisher Corporation, 1979, p.200.。他們認(rèn)為對外援助是外交的組成部分，而外交是內(nèi)政的延伸。在此意義上，國際援助行動可以被看成是國家內(nèi)部因素的外化，是援助國內(nèi)部的社會經(jīng)濟(jì)政治變化的反映。因而各國所特定的歷史經(jīng)驗(yàn)、政治文化背景和社會發(fā)展模式都會影響他們的外援行動。

也有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)國際援助的意識形態(tài)功能。斯多克提出“條件論”來解釋跨國援助的這種功能*Olav Stokke, Aid and Political Conditionality,EADI Book Series 16,1995, p.12.。斯多克強(qiáng)調(diào)，盡管我們在分析中不能排除援助國的“利他主義”和“人道主義”動機(jī)，但援助國進(jìn)行援助的直接目的大都是通過援助促使受援國進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的改革，并以這種方式輸出本國價(jià)值觀和治理理念*Olav Stokke, Western Middle Powers and Global Poverty, The Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala, 1989.。在援助國輸出“硬資源”進(jìn)行援助的同時(shí)，受援國“軟力量”會受到援助國的影響，這種影響在受援國觀念、方法和制度等環(huán)境建設(shè)方面都會發(fā)生作用。因此，他認(rèn)為國際援助的動機(jī)大致可分為三類，即人道主義的動機(jī)、現(xiàn)實(shí)的國際主義(為本國現(xiàn)實(shí)利益)和激進(jìn)的國際主義(輸出意識形態(tài))*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality. Routledge, May 19th 2014.。

在20世紀(jì)發(fā)展起來的國際援助活動中，我們看到早期的國際援助主要是基于現(xiàn)實(shí)利益的各國官方援助。發(fā)達(dá)國家通過國際援助來爭取盟友、培育各自的勢力范圍。例如1945年英國議會通過的《殖民地發(fā)展與福利法案》、1946年法國設(shè)立的“法蘭西戰(zhàn)后殖民地開發(fā)計(jì)劃”項(xiàng)目，都是殖民地宗主國在這些殖民地獨(dú)立后力圖通過發(fā)展援助來展示其道義上的責(zé)任，并繼續(xù)維持其對于這些地區(qū)的影響力。這些發(fā)展援助具有很強(qiáng)的功利導(dǎo)向，主要服務(wù)于主權(quán)國家的安全戰(zhàn)略，從《馬歇爾計(jì)劃》到《東南歐穩(wěn)定公約》都體現(xiàn)了以國家安全為出發(fā)點(diǎn)而提供的援助*周弘: 《對外援助與現(xiàn)代國際關(guān)系》，《歐洲》2002年第6期。。即使在本世紀(jì)，我們也常常看到這種基于國家利益所提供的援助項(xiàng)目，特別是科索沃戰(zhàn)爭，阿富汗戰(zhàn)爭和9·11事件都刺激了世紀(jì)之交國際援助項(xiàng)目的增長。

這種基于現(xiàn)實(shí)的國家利益的考量與發(fā)展援助意識形態(tài)的考慮相結(jié)合，催生了國際援助的社會交換論。社會交換論從援助國與受援國雙方互動關(guān)系出發(fā)闡釋對外援助，例如鮑德溫(David .A. Baldwin)認(rèn)為，國際政治中所有的關(guān)系都是圍繞國家權(quán)力進(jìn)行的交換關(guān)系*David .A.Baldwin, “Power and Social Exchange”, p.1229.，拉爾遜(DeborahW. Larson)也強(qiáng)調(diào)國際關(guān)系是一系列資源和利益的交換活動*DeborahW. Larson, “Exchange and Reciprocity in International Negotiations”, International Negotiation, Vol.3, No.2, Feb.1998, p.134.。例如在東歐，西方發(fā)達(dá)國家對于轉(zhuǎn)型國家提供的國際援助常常就伴隨著市場化，民主化和私有化等社會政治要求。這充分體現(xiàn)了斯多克的分析所指出的援助國通過內(nèi)部整合來達(dá)成對于受援國的整體戰(zhàn)略并改變與受援國間的關(guān)系*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality.Routledge, May 19th 2014.。

當(dāng)然，這種國際援助所導(dǎo)致的效應(yīng)會在援助國和受援國之間造成矛盾和沖突，使如何接受國際援助并保持國家主權(quán)的獨(dú)立性成為爭論中的焦點(diǎn)問題。援助國對于受援國附加援助的條件(包括進(jìn)行市場化改革和多黨制政體)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體系的建設(shè)。不過一些學(xué)者也指出，這些干預(yù)對于受援國的發(fā)展來說，既是進(jìn)行現(xiàn)代化和社會改造的驅(qū)動力，也在社會穩(wěn)定和民族自立等多方面承受著壓力和挑戰(zhàn)。這使許多受援國強(qiáng)調(diào)國際援助的“國家所有權(quán)”原則的確立。人們批評一些國際援助行動所附帶的政治經(jīng)濟(jì)條件是基于援助國自身的利益，是援助國對于受援國的內(nèi)政的干預(yù)。這種“激進(jìn)的國際主義(通過外援輸出意識形態(tài))”促使許多研究者強(qiáng)調(diào)國際援助應(yīng)削弱意識形態(tài)的功能而增進(jìn)社會發(fā)展和人道主義的功能，加強(qiáng)援助協(xié)調(diào)和受援方的項(xiàng)目運(yùn)作自主性。

三、國際援助的社會發(fā)展和人道主義功能

隨著國際援助的發(fā)展，一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)國際發(fā)展援助是為了社會發(fā)展和人道主義的目的和宗旨而進(jìn)行的，利益超越國家界限。例如當(dāng)世界各地發(fā)生人道主義災(zāi)難后，各國政府和國際組織以及民間團(tuán)體都有責(zé)任進(jìn)行國際援助。這種國際援助的人道主義功能在九十年代以來被不斷的強(qiáng)化，并逐漸替代國際政治利益而成為國際援助的價(jià)值基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)。特別是在進(jìn)入21世紀(jì)之后，聯(lián)合國倡導(dǎo)的“千年目標(biāo)”進(jìn)一步強(qiáng)化了國際發(fā)展援助的基礎(chǔ)，促使國際援助的主體增多、規(guī)模增大、領(lǐng)域擴(kuò)展、形式更加多樣化。這導(dǎo)致國際援助項(xiàng)目從強(qiáng)調(diào)“援助”走向“發(fā)展”的目標(biāo)，從關(guān)注援助“過程”走向更注重援助“結(jié)果”，從而催生了國際援助合法性基礎(chǔ)的演化。

國際援助的社會和人道主義功能的強(qiáng)化，造成國際援助的重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)生變化。在以下表格中，表1反映了主要援助國家(或組織)的援助聚焦在社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域，使受援國的社會福利和生活條件的改善成為國際援助的關(guān)注重點(diǎn)。表2則反映了DAC國家在不同部門的官方發(fā)展援助占全部雙邊援助的比例的變化。根據(jù)這個(gè)表格，從1984年2013年近三十年中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)、物資和項(xiàng)目援助的比例都有較大幅度的下降，而在社會公共設(shè)施和人道主義援助方面的投入在不斷增加。

導(dǎo)致這種變化的原因是多方面的。半個(gè)多世紀(jì)以來，國際援助采取了多種方式促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)成長，例如注入資本、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等，但援助成效并不明顯。以前集中于經(jīng)濟(jì)部門的援助并沒有帶來預(yù)期的發(fā)展效果，南北差距進(jìn)一步擴(kuò)大，發(fā)展不平衡日益凸顯*See Wolfgang Fengler and Homi Kharads.，Delivering Aid Differently:Lessons from the Field，The Brookings Institution，Washington.DC，2010，p.1.。這是因?yàn)檫@些途徑對于經(jīng)濟(jì)增長的積極成效也要通過社會改造和社會轉(zhuǎn)型的努力才能夠達(dá)成。但國際援助在有效帶動當(dāng)?shù)貎?nèi)生力量增長方面一直收效甚微，導(dǎo)致其在改善人們生活和社會進(jìn)步方面的成效十分有限。援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使發(fā)達(dá)國家意識到，國際援助要取得長久的發(fā)展效應(yīng)，主要在于這些援助項(xiàng)目的運(yùn)行需要能夠強(qiáng)化當(dāng)?shù)厣鐣哂械陌l(fā)展功能，改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量并提高社會質(zhì)量。

另一方面，正如表3所示，從2010年至2015年，DAC國家的官方發(fā)展援助中的人道主義援助穩(wěn)步增長，援助總額從2010年的100.33億美元上升到2015年的132.62億美元，已經(jīng)成為繼社會和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施之后的第三大援助領(lǐng)域*Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat.。當(dāng)前包括恐怖襲擊、自然災(zāi)害、地區(qū)沖突和統(tǒng)治暴政等常常會引發(fā)嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，人道主義救援與減貧、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等議題相互交織，就成為國際發(fā)展援助的重要領(lǐng)域。這種情況表明，在當(dāng)前人道主義危機(jī)頻發(fā)、全球減貧壓力持續(xù)增大、環(huán)境氣候問題日益嚴(yán)重的背景下，人道主義救援和長期發(fā)展援助之間需要更大的一致性和互補(bǔ)性，需要加強(qiáng)人道主義需求與長期發(fā)展援助優(yōu)先舉措如扶貧、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等之間的平衡。

表1 主要援助國家或組織援助重點(diǎn)領(lǐng)域(2010)

資料來源：劉方平：《中國援外的歷史進(jìn)程與現(xiàn)時(shí)拓展》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲社版)2016年第2期。

表2 DAC國家在不同部門的官方發(fā)展援助占全部雙邊援助的比例(%)

資料來源：黃梅波、王璐、李菲瑜：《當(dāng)前國際援助體系的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第4期。

表3 DAC國家官方發(fā)展援助中的人道主義援助概況(2010—2015) 貨幣：美元；單位：百萬

資料來源：Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat

四、國際援助功能變化的原因分析

基于國際援助所具有的社會基礎(chǔ)和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我們看到當(dāng)前全球發(fā)展呈現(xiàn)出復(fù)雜的狀況。一方面，以經(jīng)濟(jì)成長為中心的發(fā)展導(dǎo)向已經(jīng)走向多元發(fā)展的狀態(tài)，使環(huán)境/可持續(xù)發(fā)展、社會質(zhì)量和全人類福祉這些理念逐漸地被納入發(fā)展維度中；另一方面，巨大的減貧壓力、弱勢群體的社會融入，國際移民和歐洲難民問題，新興工業(yè)化國家嚴(yán)重的氣候和環(huán)境問題等，構(gòu)成各國發(fā)展可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。社會控制和民族國家的治理更加艱巨，社會風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的代價(jià)在不斷增大。發(fā)展援助可以通過項(xiàng)目運(yùn)作的途徑對這些挑戰(zhàn)進(jìn)行回應(yīng)，并且把跨國援助的功能從傳統(tǒng)的服務(wù)國家安全、輸出意識形態(tài)、建立地區(qū)霸權(quán)轉(zhuǎn)向促進(jìn)社會發(fā)展、增進(jìn)受援國福利、人道主義救援、促進(jìn)貿(mào)易和投資、環(huán)境保護(hù)和氣候治理等變化拓展。這些變化的原因是國際援助的價(jià)值基礎(chǔ)和行動邏輯的改變。從目前的國際援助變化情況看，我們可以把這些變化歸納如下。

一是國際援助的政治功能的弱化。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，以往基于兩大陣營抗?fàn)幍恼文康亩鴱?qiáng)化的國際援助在下降。在柏林墻倒塌之后，曾經(jīng)有大量的援助資金從西方國家涌入東歐，但很快西方國家看到這些援助資金并沒有通過民主化和私有化的改革給他們帶來所期待的利益。同時(shí)，其通過援助條件促進(jìn)東歐受援國實(shí)施政治經(jīng)濟(jì)改革并得到紅利的意圖也未真正實(shí)現(xiàn)。因此在1990年代后期，由于國際援助意識形態(tài)功能的弱化，國際發(fā)展援助總額在短期內(nèi)急劇下降。到1997年，全球官方發(fā)展援助(ODA)的數(shù)額降到了約600億美元，OECD23個(gè)援助國官方援助占其國民總收入的比重也從1990年的0.33%下降到了2000年的0.22%*賀光輝: 《第三世界發(fā)展理論與援助功能的演進(jìn)(1950-2000)》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2003年第1期。。與此相反，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，國際援助在改善社會福利水平方面起到更為積極的作用。尤其是在公共衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，國際援助對福利指數(shù)的影響很大，這種效應(yīng)在福利水平較低的國家表現(xiàn)得最為顯著*ensen, T.M.(2008), “(How)does aid work? literaturere-view of aid effectiveness and welfare studies”, DIISWorking Paper, No.2008/29.。因此，作為政治競爭手段的國際援助正日益失去其價(jià)值基礎(chǔ)，而作為福利增進(jìn)提供的援助則具有廣泛而持久的發(fā)展動力。

二是逐漸形成新的國際援助理念。隨著國際援助的基礎(chǔ)正由國家利益轉(zhuǎn)向促進(jìn)全球福祉，社會進(jìn)步逐步成為被廣泛認(rèn)可的國際援助的普世價(jià)值。隨著千年計(jì)劃綱領(lǐng)的形成，國際援助的目標(biāo)已經(jīng)超越了民族國家的局限，與人類發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，人道主義功能逐步強(qiáng)化。人類安全理論和人類發(fā)展理論的成長以及埃斯蒂斯(Richared J Esters)的社會進(jìn)步指數(shù)(ISP)和開發(fā)計(jì)劃署提出的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)的影響，都強(qiáng)化了社會進(jìn)步的意識。《千年計(jì)劃》強(qiáng)化了可持續(xù)發(fā)展理念，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》還關(guān)注發(fā)展自主性、參與性、包容與共享等，議程提出了建設(shè)更具包容性的全球伙伴關(guān)系的動議，不僅指援助國與受援國之間，也指DAC援助國和新興援助國之間。參與各方在援助領(lǐng)域可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢和長處，形成國別、地區(qū)、行業(yè)、援助方式上的良好分工和布局，共同提高國際發(fā)展援助的整體效率和效果*王國慶：《國際官方發(fā)展援助分配及協(xié)調(diào)趨勢》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2012年第8期。。在此，三方合作是一種把二者聯(lián)系起來并發(fā)揮各自優(yōu)勢的有效機(jī)制。2014年發(fā)布的《聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署戰(zhàn)略規(guī)劃(2014—2017年)》正式將三方合作形式作為南南合作的核心模式。在未來十五年中，國際發(fā)展援助將要在議程指導(dǎo)下通過項(xiàng)目運(yùn)作大力推進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使跨國援助成為實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展的政策工具。

三是對于受援國自主性的肯定。新世紀(jì)以來，國際援助的受援國自主性受到了廣泛關(guān)注。2005年《巴黎宣言》正式提出了受援國的“國家所有權(quán)”原則；2008年的《阿克拉行動議程》再次肯定“國家所有權(quán)是關(guān)鍵”，強(qiáng)調(diào)新時(shí)期的援助雙方應(yīng)是更具包容性的伙伴關(guān)系；2011年《釜山宣言》提出要加強(qiáng)和擴(kuò)大南南合作和三方合作，提出了“全球伙伴關(guān)系”的概念，確立了評估發(fā)展有效性的框架*曹黎:《從千年發(fā)展目標(biāo)到釜山合作宣言》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2013年第9期。；2015年“可持續(xù)發(fā)展議程”要求將來自國內(nèi)和國際層次上的公共部門和私有部門資金整合進(jìn)國際發(fā)展框架*聯(lián)合國文件：《秘書長的說明：可持續(xù)發(fā)展籌資和 2015年后發(fā)展議程方面的一致性、協(xié)調(diào)與合作》，E/2015/52，2015年3月25日，第6頁。，強(qiáng)調(diào)國際援助社會應(yīng)該努力支持各國政府提高國內(nèi)資源利用效率，提高國際合作和集體行動的能力。這些協(xié)議都匯聚成一種共識：強(qiáng)調(diào)受援國自主性，要求援助國避免過度干涉受援國的國內(nèi)政策，要充分保護(hù)受援國對于其發(fā)展過程的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，使受援國有充分的政策空間來發(fā)展適合國情的援助機(jī)制并滿足自身需求。

四是在不斷加深的全球化進(jìn)程中增強(qiáng)國際組織的作用。目前聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國兒童基金會、世界糧食計(jì)劃劃署等國際組織已成為國際援助的中堅(jiān)力量。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會的成員國(DAC)也通過三方合作方式在援助國與受援助國之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，各種非官方的國際援助組織也在積極的發(fā)揮作用。此外，不同于傳統(tǒng)的雙邊和多邊援助，新世紀(jì)以來出現(xiàn)了一種多國公共基金的援助方式，如美國、英國、澳大利亞、荷蘭、丹麥等九個(gè)國家共同出資成立的“多方援助信托基金”(Livelihoods and Food Security Trust Fund，LIFT)，以及英國國際發(fā)展署、澳大利亞國際發(fā)展署、歐盟等成立的“三種疾病基金”(Three Diseases Fund，3DF)，通過國際援助機(jī)構(gòu)之間的合作，減少了援助過程中的交易成本和資源浪費(fèi)，提高援助的一致性和協(xié)調(diào)性*楊義鳳、鄧國勝: 《國際NGO參與對外援助的變遷及對中國的啟示》，《中國行政管理》2014年第3期。。

第五，我們也要看到東亞地區(qū)和新興工業(yè)化地區(qū)的影響。在2008年全球金融危機(jī)以后，中國等新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起，成為國際發(fā)展援助的突出力量。中國、韓國、巴西、印度等傳統(tǒng)的受援國開始成為援助國，其援助額在2009年為170億美元，其在全部發(fā)展合作中的份額從2006年的6.7%增至2011年的10%，增加了近50%*黃超: 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，《國際展望》2016第3期。。與傳統(tǒng)DAC國家援助通常附加各種政治條件，重視受援國的政治進(jìn)步、民主進(jìn)程和社會發(fā)展不同，這些新興援助國(NODDs)提供的援助不附加任何政治條件，尊重伙伴國自主權(quán)，重視經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步和減貧，援助促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯。傳統(tǒng)DAC國家面臨援助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)挑戰(zhàn)，新興援助國(NODDs)不僅以南南合作的方式為國際發(fā)展援助提供了新的源泉，也促使國際援助的理念發(fā)生了變化。如中國在2005年世界銀行年會上就提出“重視國家能力建設(shè)”(building state capacity)的主張，并被寫進(jìn)了會議公報(bào)。這些發(fā)展都對世界外援的走向帶來重要影響*周弘、張浚、張敏: 《外援與發(fā)展:以中國的受援經(jīng)驗(yàn)為例》，《歐洲研究》2007年第4期。，使2015后議程增添了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能力建設(shè)的目標(biāo)。

五、提升國際援助功能的政策討論

在全球化的今天，民族國家的發(fā)展問題也是全體人類社會的問題。國際援助項(xiàng)目可以做為推進(jìn)全球發(fā)展的手段和催化劑，同時(shí)也能夠幫助受援國提升國家治理能力、保障人權(quán)和支持民族事業(yè)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這些功能，我們需要強(qiáng)化國際援助項(xiàng)目的社會發(fā)展和人道主義功用，弱化其政治利益和提升經(jīng)濟(jì)效益手段的功用。因此，我們需要辯證看待國際援助項(xiàng)目的多重目標(biāo)定位，合理確定援助的中心目標(biāo)。我們不能忽視國家安全，國際貿(mào)易，戰(zhàn)略資源、地區(qū)影響等國家利益目標(biāo)，也要關(guān)注減少貧困、民生增進(jìn)，環(huán)境改造，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會發(fā)展目標(biāo)。在這些目標(biāo)中，我們要以反貧困，緩解社會不平等和社會排斥、增進(jìn)包容性作為援助的中心目標(biāo)，全面評估國際援助對于社會發(fā)展的積極效應(yīng)，通過各種政策途徑(進(jìn)行社會投資，重視扶貧開發(fā)，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍，建立監(jiān)測評價(jià)體系、創(chuàng)新援助機(jī)制等等)來促進(jìn)全球集體行動，提高生活質(zhì)量并增加社會質(zhì)量。在此，發(fā)展和增能賦權(quán)是各種國際援助項(xiàng)目的關(guān)鍵理念。按照這些理念，我們的國際援助要關(guān)注邊緣群體和社會排斥現(xiàn)象，推進(jìn)技術(shù)成長和增進(jìn)國民教育，兼顧可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境改善，進(jìn)而推進(jìn)全球發(fā)展。

同時(shí)，我們也要強(qiáng)化對援助項(xiàng)目的監(jiān)管。強(qiáng)化監(jiān)管，防止項(xiàng)目失控和貪腐現(xiàn)象，是使項(xiàng)目能夠落實(shí)到幫助目標(biāo)群體的基本保障。一些評估專家批評說，國際援助項(xiàng)目的運(yùn)作可能創(chuàng)造更多的權(quán)力尋租和腐敗的機(jī)會*Dalgaard, Hansen& Tarp(2004), “ On the emprics of foreign aid and growth”, Economic Journal114:F191-216.；Doucouliagos&Paldam(2008), “Aid effectiveness on growth:Ametastudy”, European Journal of Political Economy24:1-24.；也有人強(qiáng)調(diào)，在缺乏有效監(jiān)管的條件下，國際援助項(xiàng)目的運(yùn)作常常面臨政府問責(zé)的缺失、導(dǎo)致援助依賴并破壞稅收刺激等，這使援助項(xiàng)目導(dǎo)致更多的是損害而不是獲益*Dambisa Moyo，Dead Aid: Why Aid is Nos et Working and How There Is a Better Way for Afri-ca，F(xiàn)arrar，Straus and Giroux，NewYork，2009，p.48.。所以，如果缺乏制約和監(jiān)督，貪腐現(xiàn)象將使人們對于項(xiàng)目運(yùn)作的公共性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。為此，有關(guān)各國需要建立暢通有效的信息通報(bào)機(jī)制，增加援助項(xiàng)目的透明度；要進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理?xiàng)l例并有效的執(zhí)行，加強(qiáng)項(xiàng)目評估，加強(qiáng)問責(zé)制度建設(shè)，形成國家水平上的獨(dú)立監(jiān)控機(jī)構(gòu)。UNDP、DAC、EU、WB等國際援助主要組織要通過同行評估及相關(guān)會議機(jī)制加強(qiáng)對成員國的督促等*毛小菁：《DAC發(fā)展援助改革最新動向及對我國影響》,商務(wù)部網(wǎng)站，2015年11月4日。。不過，由于缺乏政治互信或與當(dāng)?shù)氐闹贫任幕鄾_突(或與當(dāng)?shù)氐睦婕瘓F(tuán)發(fā)生沖突)，這種監(jiān)管的要求也常常會被認(rèn)為是外來的干預(yù)，是援助方力圖對于項(xiàng)目運(yùn)作附加政治和意識形態(tài)的條款，從而導(dǎo)致援助雙方的矛盾和沖突。因此，如何淡化項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)管過程的政治色彩，強(qiáng)化項(xiàng)目管理的透明性和專業(yè)性，改善對項(xiàng)目的管理成效，就成為一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的問題。

此外，評估各國社會制度的異同對于援助項(xiàng)目運(yùn)作造成的影響。完善項(xiàng)目評估，設(shè)立科學(xué)的評估指標(biāo)體系是進(jìn)行有效監(jiān)管的必要條件。在進(jìn)行國際援助項(xiàng)目評估中，不僅要考察經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)，也要考察生態(tài)效益指標(biāo)、生活福利指標(biāo)以構(gòu)建全方位的發(fā)展評估體系。這一指標(biāo)體系要能夠反映出發(fā)展援助是否有效的達(dá)成了目的，是否公平和透明，是否有公眾參與。比如美國的對外援助評估就包括了績效監(jiān)測、績效評估和影響評估等*王新影: 《美國對外援助評估機(jī)制及啟示研究》，《亞非縱橫》2014年第6期。?；谶@些原則，援助機(jī)構(gòu)必須超越項(xiàng)目評估本身，更廣泛地考慮到受援國的總體發(fā)展模式，發(fā)散的、主題的、國家層面的評估都應(yīng)該被越來越多地用到*Taylor & Francis. Foreign aid and political conditionality: Issues of effectiveness and consistency.Democratization,1997,4(3):69-108.，這些指標(biāo)既要包括生活水平、健康以及教育和人的發(fā)展等生活質(zhì)量方面的指標(biāo)，也要包括社會保障、社會包容、社會賦權(quán)、社會凝聚等社會質(zhì)量方面的指標(biāo)。要測量國際發(fā)展援助項(xiàng)目的成效，我們不僅要確立項(xiàng)目運(yùn)作的多邊機(jī)構(gòu)之間建立起可持續(xù)運(yùn)作的機(jī)制，更要注重這些計(jì)劃對于受援國社區(qū)發(fā)展和全球倡導(dǎo)行動兩方面的影響。從社會發(fā)展、環(huán)境發(fā)展、人的發(fā)展的角度出發(fā)測量國際發(fā)展援助項(xiàng)目的社會成效、環(huán)境成效和人文成效。同時(shí)，評估結(jié)果必須做好信息傳播，以便所有想獲得評估信息的潛在用戶都能根據(jù)各自的需要獲得信息。決策人員必須能獲得一個(gè)綜合性的結(jié)果而不僅僅是詳細(xì)的項(xiàng)目評估結(jié)果本身*R.Rameezdeen & YuzoAkatsuka ，A Policy Oriented Approach for Evaluating overall Performance of Official Development Assistance. Journal of Regional Development Studies(1999)。強(qiáng)化這些工作對于提升發(fā)展項(xiàng)目的有效性至關(guān)重要。

另外，民眾的參與。在此，僅僅關(guān)注援助項(xiàng)目的評估指標(biāo)建設(shè)和項(xiàng)目監(jiān)管技術(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國際援助計(jì)劃要真正有效就要發(fā)動群眾參與，尋求各類社會主體的合作機(jī)制，使國際援助項(xiàng)目能夠帶來受援國長久的社會進(jìn)步。受援國的市民社會組織需要積極參與到發(fā)展援助中并與援助國進(jìn)行多維度對話，國際組織也要通過共同推進(jìn)項(xiàng)目、舉辦援助論壇、開辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)班等方式與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇橛行Ш献骱凸餐袆?高飏: 《發(fā)展援助，NGO和公民社會: 矛盾中的探尋》，《中國發(fā)展簡報(bào)》(輯刊)，2011年11月。，這樣才能推進(jìn)受援國的社會改造和社會進(jìn)步進(jìn)程，更好地支持受援國本土內(nèi)生力量的發(fā)展。新時(shí)期需要強(qiáng)化援助方和受援方的政治信任和文化寬容，不發(fā)達(dá)國家要消除貧窮就必須進(jìn)行社會體制的改革，學(xué)習(xí)先進(jìn)的的發(fā)展理念和管理方法，培養(yǎng)公眾的發(fā)展意識，增進(jìn)社會包容和賦權(quán)，否則所有的援助都會無濟(jì)于事。

再者，社會體系的改革。 就工具性意義而言，一些DAC國家在提供經(jīng)濟(jì)援助的過程中，往往要求受援國進(jìn)行民主改革、實(shí)行多黨制，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，企業(yè)私有化等，把國際援助作為影響受援國政治和經(jīng)濟(jì)改革的工具。這些援助條件要么不適應(yīng)受援國的實(shí)際情況，要么遭遇受援國的各種抵制，影響援助功能的正常發(fā)揮，也極大的影響援助效率和效果。當(dāng)然，國際援助的目標(biāo)旨在促進(jìn)受援國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民福利增進(jìn)，而這一目標(biāo)是否能夠達(dá)成與援助計(jì)劃的設(shè)立與當(dāng)?shù)貒榈倪m應(yīng)程度相關(guān)。這就要求項(xiàng)目設(shè)立時(shí)要對受援國社會背景進(jìn)行深入的制度分析，使國際援助項(xiàng)目能夠適合當(dāng)?shù)氐膰楹兔癖姷男枰?。把?dāng)?shù)氐奈幕椭贫鹊奶攸c(diǎn)與援助項(xiàng)目所帶有的人道主義價(jià)值進(jìn)行融合，減少援助實(shí)施過程中因受援國當(dāng)?shù)氐恼巫诮讨贫群蜕鐣?xí)俗差異而產(chǎn)生的排斥和抵制*蔣華杰: 《中國援非醫(yī)療隊(duì)歷史的再考察(1963—1983)——兼議國際援助的效果與可持續(xù)性問題》，《外交評論》2015年第4期。。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家必須遵守受援國的勞動分工制度，認(rèn)識到發(fā)展的實(shí)質(zhì)是發(fā)展中國家加強(qiáng)發(fā)展能力，達(dá)到自己的治理目的，不是通過削弱所有權(quán)的方式實(shí)施援助。如果單向度的基于西方援助國的價(jià)值觀來提出要求，其項(xiàng)目運(yùn)作所具有的許多目標(biāo)可能并不現(xiàn)實(shí)，從而無疑會影響援助的效益。

最后，強(qiáng)化國際援助的發(fā)展導(dǎo)向。國際援助項(xiàng)目不僅僅要關(guān)注自主權(quán)問題，更要關(guān)注全球發(fā)展問題。在國際援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，要兼顧受援國項(xiàng)目運(yùn)作的自主性和全球發(fā)展的總體需要。要把國際援助計(jì)劃納入當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的整體規(guī)劃中，充分發(fā)揮在地方層面和全球?qū)用嫔细黝惏l(fā)展主體的能動性。要遵循聯(lián)合國發(fā)展委員會于1991年制定的《發(fā)展援助評估原則》要求，即發(fā)展援助評估要重視在整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行的過程中各方所起的作用、責(zé)任和地位，并確保項(xiàng)目評估的公平性，透明性，民眾的可獲得性，以及項(xiàng)目的有效性和可持續(xù)性*Stokke O. Evaluating development assistance : policies and performance. Frank Cass, 1991.?；谶@些原則，我們需要從社會發(fā)展的角度出發(fā)來測量國際發(fā)展援助項(xiàng)目的成效，確立項(xiàng)目運(yùn)作的多邊機(jī)構(gòu)之間建立起可持續(xù)運(yùn)作的機(jī)制，提升項(xiàng)目的可持續(xù)性并有效的回應(yīng)實(shí)踐的需要。為此，我們需要處理好援助項(xiàng)目的人道主義和社會發(fā)展的功能與項(xiàng)目所含有的政治經(jīng)濟(jì)利益方面功能之間的關(guān)系，處理好項(xiàng)目所內(nèi)含的普世價(jià)值與項(xiàng)目執(zhí)行雙方所具有的特定的歷史社會文化追求的關(guān)系，倡導(dǎo)援助的有效性、協(xié)調(diào)性、發(fā)展性、新型伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)人類社會進(jìn)步和實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展議程。

六、小結(jié)

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的努力，國際援助已經(jīng)成為全球治理的一種基本制度。它在推進(jìn)全球發(fā)展和緩解地區(qū)沖突和緊張方面獲得了很大的成果。從服務(wù)于冷戰(zhàn)的援助競爭到冷戰(zhàn)之后促成發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)改革和政治改革，再到新世紀(jì)之后追求全球福祉的“發(fā)展有效性”，國際援助正從國家間競爭工具轉(zhuǎn)為全球治理的新機(jī)制。特別是隨著聯(lián)合國千年計(jì)劃的實(shí)施、《巴黎宣言》的簽署和2030可持續(xù)發(fā)展議程的設(shè)立，人們對國際援助的功能和有效性標(biāo)準(zhǔn)的反思也在不斷深入。隨著規(guī)范化和制度化進(jìn)程的推進(jìn)，國際援助工作環(huán)境得到優(yōu)化，國際減貧、包容性增長成為援助項(xiàng)目的核心目標(biāo)。

當(dāng)然，在目前國際援助項(xiàng)目的運(yùn)作中也存在著種種矛盾和問題。受到援助國政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及對外發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素的影響，援助金額的提供具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。援助資金的巨大缺口，給援助依賴程度較高的國家?guī)順O具破壞性的影響。因此2002年蒙特雷國際發(fā)展籌資會議提出要尋找創(chuàng)新籌資渠道，之后出現(xiàn)了機(jī)票統(tǒng)一稅、綠色債券、疫苗債券、三角貸款、貨幣交易稅和碳交易稅等一系列新籌資機(jī)制*黃超：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，《國際展望》2016年第3期。。這些新型融資渠道，開辟了新的資金來源，可以對發(fā)展援助起到支持補(bǔ)充作用。對于不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是對于重債窮國(如安哥拉、中非、科特迪瓦、剛果、馬拉維、尼日利亞等國)，債務(wù)減免是消除這些國家沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要手段。在新時(shí)期，啟動重債窮國計(jì)劃和多邊減債動議以提升籌資機(jī)制的可持續(xù)性；協(xié)調(diào)這些新型融資與ODA的一致性等，都是國際援助新框架的重大議題。

在操作層面上，國際援助項(xiàng)目的運(yùn)作可以作為平臺促使援助國和受援國之間的經(jīng)濟(jì)互動、知識交流和技術(shù)合作，從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、權(quán)利、能力等多方面推進(jìn)區(qū)域發(fā)展。在此，政治互信和文化寬容是影響項(xiàng)目運(yùn)行成效的價(jià)值基礎(chǔ)。這種政治互信可以減緩在項(xiàng)目管理中援助國之間的摩擦和沖突，也避免形成一種把國際援助項(xiàng)目僅僅看成是帝國主義控制不發(fā)達(dá)國家的工具的偏見，然而，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，援助方會要求加強(qiáng)監(jiān)管和評估以化解由腐敗和經(jīng)費(fèi)濫用帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)，受援方則會要求具有更大的國家所有權(quán)和自主空間。要處理好這些矛盾，需要援助項(xiàng)目的各方在文化寬容的基礎(chǔ)上誠信合作。同時(shí)，援助項(xiàng)目也要重視地方治理和社區(qū)建設(shè)，把國際援助作為地區(qū)發(fā)展的重要手段來促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣倪M(jìn)步。

在國際援助領(lǐng)域，各種發(fā)展主體(包括非傳統(tǒng)援助國、全球基金、私營部門、民間社會組織)貢獻(xiàn)他們的寶貴經(jīng)驗(yàn)和資源，同時(shí)在管理和協(xié)調(diào)方面也形成了一定的挑戰(zhàn)。半個(gè)多世紀(jì)的援助實(shí)踐證明，發(fā)展項(xiàng)目的成效主要取決于社會建設(shè)的成果。國際援助從兩極化態(tài)勢向多極化態(tài)勢的改變，將使發(fā)展中國家有更多的選擇和自主性，通過國際援助項(xiàng)目的執(zhí)行來達(dá)成社會改革成效的可能性大大增強(qiáng)，以項(xiàng)目執(zhí)行為契機(jī)增進(jìn)社會的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展日益成為現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，傳統(tǒng)DAC國家如何面對援助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)受到的沖擊、新興援助國如何克服西方國家“權(quán)力邏輯”制造的障礙，國際援助新框架開辟什么渠道提供什么平臺讓新興國家適當(dāng)而有效地發(fā)出自己的聲音，如何面對援助一致性協(xié)調(diào)性難度加大的現(xiàn)實(shí)，都是新時(shí)期的國際援助框架需要考慮的問題。因此，強(qiáng)化社會援助機(jī)制的建設(shè)、加強(qiáng)援助協(xié)調(diào)和構(gòu)建援助治理新秩序，是確保援助效果長期持續(xù)性的關(guān)鍵。

最后，實(shí)施“廣泛參與”的原則。長期以來，人們一直倡導(dǎo)國際援助體系的改革，要求擴(kuò)大國際援助計(jì)劃的公眾參與基礎(chǔ)。然而，過去許多援助項(xiàng)目的運(yùn)作是通過“自上而下”的路徑執(zhí)行的，缺乏“自下而上”的通道，這種狀況常使項(xiàng)目執(zhí)行產(chǎn)生“精英捕獲”而很少能夠惠及窮人。特別是在一些發(fā)展中國家，社會分化和社會不平等現(xiàn)象嚴(yán)重，大眾對于全球發(fā)展過程的參與往往會遭遇體制性障礙。各種國際援助項(xiàng)目可以在降低生活風(fēng)險(xiǎn)(如疾病、衰老、自然災(zāi)害等)、強(qiáng)化社會保護(hù)和緩解社會不平等狀況方面起到一些作用，但如果缺乏廣泛的民眾參與，這些項(xiàng)目的運(yùn)作在社會改造方面將難以取得實(shí)質(zhì)性的效果。只有推行援助體制的改革，使國際援助項(xiàng)目能夠影響更為廣泛的群體，才能使這些項(xiàng)目的運(yùn)作在引導(dǎo)社會變化方面發(fā)揮更為積極的作用。新時(shí)期，發(fā)展中國家需要深化地方政府，公民社會組織和議會各方的能力建設(shè)，確保發(fā)展中它們的所有權(quán)以及需求，因?yàn)槲磥砀嗟脑鷮⑼ㄟ^受援國的體制和機(jī)構(gòu)來開展，因而受援國完善的政治、經(jīng)濟(jì)體制以及良好的政策和公共治理能力將受到更多重視，并可能成為一個(gè)至關(guān)重要的影響援助決策特別是援助分配的因素。