推進(jìn)受案立案制度改革強(qiáng)化執(zhí)法源頭質(zhì)量管控

文 /李文勝 曾斌 姚會(huì)

圖/何嘯

改革完善受案立案制度，解決群眾反映強(qiáng)烈的受案立案突出問(wèn)題，是中央全面深化公安改革的重要內(nèi)容，是強(qiáng)化執(zhí)法源頭質(zhì)量管控的重大舉措，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)公平正義，事關(guān)公安執(zhí)法形象，具有重要意義。2015年11月4日，公安部制定下發(fā)了《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”），對(duì)推進(jìn)受案立案制度改革作出了安排部署?！耙庖?jiàn)”下發(fā)后，各地公安機(jī)關(guān)高度重視，結(jié)合本地實(shí)際，迅速研究制訂實(shí)施方案，大力推進(jìn)受案立案制度改革，取得了階段性成效。截至目前，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市公安廳局和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局均已制定出臺(tái)了受立案改革實(shí)施意見(jiàn)、規(guī)定或工作方案。

規(guī)范受案立案程序完善刑事立案標(biāo)準(zhǔn)

接報(bào)案、受立案相關(guān)工作流程規(guī)定不健全、不完備，刑事立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，是造成受案立案執(zhí)法問(wèn)題多發(fā)的重要原因。為健全完善受案立案工作規(guī)范、細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序指引，各地公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)從接報(bào)案登記、受案立案審查辦理、緊急情況處置三個(gè)方面進(jìn)行了流程規(guī)范。

一是針對(duì)有案不接、接報(bào)案后不依法受案立案的不作為問(wèn)題，進(jìn)一步健全完善接報(bào)案登記制。對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍的接報(bào)案，一律先行接受。對(duì)除涉及國(guó)家秘密之外的案件，一律進(jìn)行網(wǎng)上登記。特別是老百姓上門到公安機(jī)關(guān)或者公安派出所報(bào)案，多數(shù)是自身權(quán)益受到了不法侵害，訴求往往比較迫切和強(qiáng)烈。針對(duì)此類上門報(bào)案，各地公安機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)當(dāng)場(chǎng)”的硬性要求，即負(fù)責(zé)接待的民警當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行報(bào)案登記，當(dāng)場(chǎng)接受證據(jù)材料，當(dāng)場(chǎng)出具報(bào)案回執(zhí)并告知查詢案件進(jìn)展情況的方式和途徑。

二是針對(duì)接案后不及時(shí)受案立案的慢作為問(wèn)題，明確限定受案立案審查期限。對(duì)違法犯罪事實(shí)清楚的案件，即受、即立、即辦。對(duì)需要查證線索才能確定是否受案立案的，行政案件受案審查一般不超過(guò)24小時(shí)，最長(zhǎng)不超過(guò)三日；刑事案件立案審查一般不超過(guò)三日，最長(zhǎng)不超過(guò)30日。法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)受案立案審查期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。如經(jīng)濟(jì)犯罪案件情況往往較為復(fù)雜，涉及的法律關(guān)系多，立案審查有時(shí)需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此,《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的立案審查期限就區(qū)分情況作了特別規(guī)定。

三是針對(duì)違法受案立案的亂作為問(wèn)題，各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪案件以及其他易出問(wèn)題、有爭(zhēng)議的案件是否受案立案的審核監(jiān)督。如浙江省公安廳出臺(tái)受案立案工作規(guī)定，要求經(jīng)濟(jì)犯罪案件、法院已經(jīng)受理或者作出民事判決的案件以及定性、事實(shí)證據(jù)、法律適用存有爭(zhēng)議的重大復(fù)雜案件的立案或者不予立案，均應(yīng)提交法制部門審核。

四是進(jìn)一步做好接報(bào)案過(guò)程中緊急情況處置工作。對(duì)違法犯罪行為正在發(fā)生等情況緊急的案件，公安機(jī)關(guān)接報(bào)案后第一時(shí)間做好制止現(xiàn)行違法犯罪、緝捕嫌疑人、救治傷員、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)、固定證據(jù)等緊急處置工作，待處置完畢后24小時(shí)內(nèi)完成接報(bào)案登記。如重慶市公安局修訂出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)常見(jiàn)警情處置規(guī)范》，對(duì)常見(jiàn)多發(fā)的治安類、刑事類、交通類案件緊急處置工作作出了分類具體規(guī)范。

五是有效剔除無(wú)效報(bào)案、重復(fù)報(bào)案，減少虛假報(bào)案、惡意報(bào)案，保障有限警力資源得到合理高效使用。對(duì)明顯不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的報(bào)案事項(xiàng)，告知報(bào)案人向其他有關(guān)主管機(jī)關(guān)報(bào)案；對(duì)重復(fù)報(bào)案、案件正在辦理或者已經(jīng)辦結(jié)的，向報(bào)案人作出解釋，不再重復(fù)接報(bào)案登記；對(duì)故意報(bào)假案等擾亂公安機(jī)關(guān)工作秩序或者捏造事實(shí)誣告陷害他人等違法行為，依據(jù)相關(guān)法律有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

同時(shí)，按照刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)與人民檢察院、人民法院的追訴、定罪標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)原則，各級(jí)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行和不斷完善最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。依法可由省級(jí)公安機(jī)關(guān)制定、細(xì)化的刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)公安機(jī)關(guān)主動(dòng)與同級(jí)人民檢察院、人民法院溝通協(xié)調(diào)，協(xié)商一致后明確立案追訴相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如天津市公安局與市檢察院、法院協(xié)商，先后會(huì)簽、轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于辦理敲詐勒索刑事案件數(shù)額與情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》《關(guān)于盜竊罪、搶劫罪數(shù)額執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》等文件，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)；遼寧省公安廳與省檢察院會(huì)簽了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事立案和立案監(jiān)督工作的有關(guān)規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范了刑事立案監(jiān)督工作；上海市公安局與市檢察院、法院協(xié)商，制定下發(fā)了該市《公安機(jī)關(guān)管轄部分刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一規(guī)定了270個(gè)罪名的立案數(shù)額和情節(jié)；安徽省公安廳和省檢察院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督工作中加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)作的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于刑事案件適用另案處理的規(guī)定（試行）》等文件，并圍繞立案和偵查監(jiān)督工作共同開(kāi)展調(diào)研。

完善執(zhí)法辦案系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)受案立案網(wǎng)上運(yùn)行

公安機(jī)關(guān)管轄的案件數(shù)量大、類型雜、來(lái)源形式多樣，且不少案件辦理難度很大。有的情況緊急，時(shí)效要求高；有的情況復(fù)雜，需要跨地域、跨警種協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。這就要求公安機(jī)關(guān)受案立案既要規(guī)范流程、明確標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高受案立案質(zhì)量，也要積極推進(jìn)執(zhí)法信息化建設(shè)，依托執(zhí)法辦案系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，加強(qiáng)信息共享和協(xié)作配合，大力提升受案立案工作效率和監(jiān)督管理水平。

為此，各省級(jí)公安機(jī)關(guān)依托警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)，建立完善全省區(qū)市統(tǒng)一的接報(bào)案、受案立案功能模塊，實(shí)現(xiàn)接報(bào)案、受案立案工作信息全要素網(wǎng)上記載、全流程網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)，并與接處警、辦案等上下游流程信息整合貫通，滿足辦案部門網(wǎng)上接報(bào)案登記、受案立案審查和法制部門實(shí)行受案立案網(wǎng)上監(jiān)督管理的工作需求。目前，全國(guó)大部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)進(jìn)行了功能升級(jí)改造，建立了統(tǒng)一的接報(bào)案、受立案功能模塊，基本上能夠滿足網(wǎng)上接報(bào)案登記、受立案審查和網(wǎng)上監(jiān)督管理工作需要。許多地方公安機(jī)關(guān)將110接報(bào)警電話、現(xiàn)場(chǎng)處置執(zhí)法記錄儀、接受群眾上門報(bào)案監(jiān)控等視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)自動(dòng)導(dǎo)入警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)，并與警情登記、接報(bào)案登記、受案立案審查、案件辦理等信息智能關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)接報(bào)案和受案立案辦案結(jié)案全過(guò)程可溯式管理。北京市公安局結(jié)合警務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)，進(jìn)一步升級(jí)完善執(zhí)法辦案平臺(tái)，健全完善了以全程管理、分權(quán)控制、網(wǎng)上監(jiān)督和同步預(yù)警為重點(diǎn)的網(wǎng)上受立案監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法辦案系統(tǒng)與110接報(bào)警系統(tǒng)的智能關(guān)聯(lián)和無(wú)縫對(duì)接，所有接報(bào)案、受立案、人員處理、法律文書(shū)和相關(guān)證據(jù)材料全要素網(wǎng)上記載，重要期限自動(dòng)預(yù)警、實(shí)時(shí)提示，受立案、辦案、結(jié)案全流程網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)；江蘇、山東、重慶等省區(qū)市在重點(diǎn)警情監(jiān)控模塊中，設(shè)置了“被搶”“被盜”等關(guān)鍵詞，法制部門可以通過(guò)關(guān)鍵詞對(duì)相關(guān)警情進(jìn)行重點(diǎn)篩查，監(jiān)督是否存在應(yīng)當(dāng)受立案而未受立案的情形；云南、甘肅等省份把處警結(jié)果登記為“其他”、處警反饋為“與報(bào)警內(nèi)容不符、聯(lián)系不到報(bào)警人、報(bào)警人不配合、不屬公安管轄、須進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)”的警情作為監(jiān)督重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)該受不受、該立不立的問(wèn)題。

同時(shí)，各地公安機(jī)關(guān)充分應(yīng)用信息化手段深化受案立案公開(kāi)，對(duì)案件當(dāng)事人提供互聯(lián)網(wǎng)查詢受案立案及案件辦理情況服務(wù)，在公安機(jī)關(guān)及派出所提供群眾自助查詢案件信息服務(wù)，并逐步探索建立案件警情信息公開(kāi)制度，定期公布公安機(jī)關(guān)受案立案數(shù)據(jù)和分析研判情況，發(fā)揮治安預(yù)警作用，提高公眾防范意識(shí)。如江蘇省公安廳研發(fā)了全省統(tǒng)一的執(zhí)法公示平臺(tái)，設(shè)置報(bào)案人在線投訴功能，建立了投訴辦理機(jī)制，執(zhí)法監(jiān)督部門可以實(shí)時(shí)掌控各地群眾投訴辦理情況，并有針對(duì)性地加強(qiáng)指導(dǎo)、整改問(wèn)題；四川省公安廳建立了查詢平臺(tái)、短信平臺(tái)、評(píng)價(jià)平臺(tái)“三個(gè)平臺(tái)”，方便群眾查詢、告知當(dāng)事人受立案情況、接受當(dāng)事人評(píng)議；天津、甘肅等省市公安廳（局）開(kāi)通了民生服務(wù)平臺(tái)，當(dāng)事人可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)終端直接查詢案件信息。

推動(dòng)設(shè)立案管機(jī)構(gòu)落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任

長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)一直由派出所和各個(gè)部門警種分頭受案立案。這種分散受案立案的模式有利于群眾及時(shí)就近報(bào)案，也有利于公安機(jī)關(guān)迅速派警，及時(shí)制止、懲治違法犯罪。但由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理，導(dǎo)致接報(bào)案、受案立案底數(shù)不清，受案立案中存在的執(zhí)法問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，群眾投訴得不到及時(shí)處理。

針對(duì)這些問(wèn)題，此次改革將強(qiáng)化受案立案環(huán)節(jié)執(zhí)法監(jiān)督管理作為一項(xiàng)重點(diǎn)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督主管部門，對(duì)受案立案實(shí)行“歸口管理”，增設(shè)受案立案管理機(jī)構(gòu)，選派責(zé)任心強(qiáng)、熟悉執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)、熟練使用執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的民警從事受案立案監(jiān)督管理工作。目前，北京等18個(gè)省區(qū)市公安廳（局）在法制部門增設(shè)了案管機(jī)構(gòu)；天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、廣東、陜西、青海、寧夏等地在全省區(qū)市公安機(jī)關(guān)推進(jìn)組建案管中心、案管室；陜西所有地市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)全部設(shè)立了案管中心，江蘇所有縣級(jí)公安機(jī)關(guān)全部設(shè)立了案管中心，80%以上派出所設(shè)立了案管室；河北全省各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門都成立了案管中心，新增案管民警257人；吉林、廣東等省公安廳制定下發(fā)案管中心、案管室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保全省公安機(jī)關(guān)案管中心、案管室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。案管機(jī)構(gòu)主要履行全面掌握受案立案情況、監(jiān)督受案立案流程、解決受案立案環(huán)節(jié)執(zhí)法問(wèn)題等職責(zé)。工作中，綜合運(yùn)用事前審核、事中監(jiān)控、事后糾錯(cuò)、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)等監(jiān)督管理手段，通過(guò)網(wǎng)上統(tǒng)一管理，全面加強(qiáng)對(duì)受案立案工作的流程管控和問(wèn)題整治。

在強(qiáng)化法制部門受立案監(jiān)督管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)各辦案警種、部門也結(jié)合各自辦理案件的特點(diǎn)和規(guī)律，健全完善本警種、部門受案立案的具體操作規(guī)程。上級(jí)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，督促下級(jí)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主管部門依法如實(shí)受案立案，在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決與受案立案有關(guān)的跨區(qū)域執(zhí)法爭(zhēng)議。公安機(jī)關(guān)指揮中心、紀(jì)檢監(jiān)察、督察、信訪等部門結(jié)合自身職能，積極發(fā)揮作用，共同做好受案立案監(jiān)督管理工作。對(duì)受案立案工作中發(fā)生的違法違紀(jì)行為，各監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門按照職責(zé)分工依法依紀(jì)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員責(zé)任。

加強(qiáng)督導(dǎo)檢查改革成效初顯

為推動(dòng)落實(shí)“意見(jiàn)”，公安部部署開(kāi)展了受立案制度改革專項(xiàng)調(diào)研檢查工作。各省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）按照公安部要求組織開(kāi)展了自查，公安部法制局對(duì)河北、上海、江蘇、安徽、江西、山東、重慶、云南、甘肅、寧夏等十個(gè)省區(qū)市公安機(jī)關(guān)受立案改革情況進(jìn)行了調(diào)研抽查。通過(guò)督導(dǎo)檢查，有力地推動(dòng)了受立案改革各項(xiàng)要求的貫徹落實(shí)。許多地方公安機(jī)關(guān)通過(guò)召開(kāi)專題會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、推進(jìn)會(huì)等形式對(duì)受立案改革進(jìn)行部署推動(dòng)。天津、遼寧、山東、江西、海南、新疆等省區(qū)市公安廳（局）和兵團(tuán)公安局組織開(kāi)展了受立案改革專項(xiàng)督導(dǎo)檢查，推動(dòng)改革舉措在地方的貫徹落實(shí)。

民警引導(dǎo)群眾自助查詢案件（圖/何嘯）

從改革成效看，公安部部署受案立案制度改革以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)受立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理明顯加強(qiáng)，工作流程不斷規(guī)范，受立案不實(shí)等問(wèn)題有所改觀，群眾滿意度不斷提升。一是受立案數(shù)量有較大幅度增長(zhǎng)。如河北省公安機(jī)關(guān)推行受立案改革以來(lái)，行政案件受案、刑事案件立案同比分別增長(zhǎng)了47%、60%。二是檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案數(shù)量明顯下降。如在調(diào)研檢查中，各地檢察機(jī)關(guān)普遍反映受立案改革后，檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案數(shù)同比大幅下降。三是反映受立案問(wèn)題的信訪數(shù)量明顯減少、群眾滿意度上升。如改革以來(lái)，北京市公安局受立案環(huán)節(jié)信訪同比下降22%，上海陽(yáng)光警務(wù)平臺(tái)累計(jì)接受受立案查詢10萬(wàn)人次，執(zhí)法好評(píng)率接近80%。（作者李文勝系公安部法制局副局長(zhǎng)，曾斌、姚會(huì)系公安部法制局執(zhí)法監(jiān)督處處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)）