慶陽(yáng)市種子管理機(jī)構(gòu)的弊病分析及改革構(gòu)想

鄧明瑞

（甘肅省慶陽(yáng)市種子管理站，745000）

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新要求，當(dāng)前的慶陽(yáng)市種子管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置已不能完全適應(yīng)，為使種子管理系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效，促進(jìn)種業(yè)健康、快速發(fā)展，深化種子管理機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。

1 機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置 慶陽(yáng)市種子管理機(jī)構(gòu)按市、縣（區(qū)）2級(jí)設(shè)置，包括市種子管理站及西峰、慶城、環(huán)縣、華池、鎮(zhèn)原、合水、寧縣、正寧8個(gè)縣（區(qū)）種子管理站，分別于1996年前后成立，核定編制共91人，全部為財(cái)政全額撥款科級(jí)事業(yè)單位，行政上隸屬市、縣（區(qū)）農(nóng)牧部門，加掛種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站牌子，其中市級(jí)種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在2013年經(jīng)省農(nóng)牧廳評(píng)審考核合格。

1.2 基本職能 《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）于2015年11月4日修訂通過(guò)，2016年1月1日起施行，截至目前，市、縣（區(qū)）機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)對(duì)種子管理機(jī)構(gòu)規(guī)格、職責(zé)任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、人員編制職能未做出相應(yīng)調(diào)整。全市種子管理機(jī)構(gòu)仍依照市、縣（區(qū)）于2005年出臺(tái)的相關(guān)文件，履行六方面的職責(zé)：貫徹執(zhí)行有關(guān)農(nóng)作物種子的法律、法規(guī)和規(guī)章；編制農(nóng)作物種子發(fā)展規(guī)劃，組織實(shí)施農(nóng)作物品種引進(jìn)、區(qū)域試驗(yàn)、示范、繁育、推廣計(jì)劃，發(fā)布信息；負(fù)責(zé)農(nóng)作物品種管理；審核、核發(fā)、管理農(nóng)作物種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證，監(jiān)督農(nóng)作物種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和種子質(zhì)量；培訓(xùn)農(nóng)作物種子專業(yè)技術(shù)人員和管理人員；依法查處種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為。

2 機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及弊病分析

2.1 機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀 20世紀(jì)90年代中期，隨著國(guó)家《種子管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，市、縣種子管理站成立，與種子公司合署辦公；2000年《種子法》頒布實(shí)施后，市、縣種子管理機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行了調(diào)整，種子管理站與種子公司職能逐步脫鉤；2006年后，依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)〔2006〕40號(hào)文件精神，市、縣種子管理機(jī)構(gòu)再次調(diào)整，原種子公司撤銷，部分人員分流到種子管理站，其中帶編7人，其他無(wú)編。近年，市、縣機(jī)構(gòu)編制機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)牧部門其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)調(diào)整，帶編從種子管理機(jī)構(gòu)調(diào)出人員8人。當(dāng)前，全市種子管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)為事業(yè)，現(xiàn)有編制90人，實(shí)際在崗人員123人，其中高級(jí)職稱人員7人、中級(jí)職稱人員29人、初級(jí)職稱及以下人員32人、管理人員28人、工勤人員27人。

2.2 弊病分析 面對(duì)國(guó)家新時(shí)代提出的新任務(wù)新要求，面對(duì)國(guó)內(nèi)種業(yè)發(fā)展新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，慶陽(yáng)市種子管理機(jī)構(gòu)的管理及服務(wù)模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上種業(yè)發(fā)展節(jié)拍，甚至?xí)璧K現(xiàn)代種業(yè)成長(zhǎng)壯大?，F(xiàn)行機(jī)構(gòu)弊病重重，并作以分析。

2.2.1 機(jī)構(gòu)性質(zhì)設(shè)置欠合理 全市范圍的事業(yè)單位改革工作搞過(guò)不止一次，是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)且嚴(yán)肅的工作，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)整體性和統(tǒng)一性，但在行政類事業(yè)單位的劃分上以及人員參照公務(wù)員管理方式上，還有失統(tǒng)一性、權(quán)威性。因?yàn)橛写罅康姆煞ㄒ?guī)和部門、地方條例規(guī)章授權(quán)或委托的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，本應(yīng)該在行政類事業(yè)單位的范疇里一并進(jìn)行改革，卻簡(jiǎn)單地劃入公益類敷衍了事。從根本上來(lái)講，種子管理機(jī)構(gòu)仍然是專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而且是按照《種子法》《甘肅省農(nóng)作物種子條例》正在行使行政職能，但目前慶陽(yáng)市種子管理站仍為公益性事業(yè)單位，人員為事業(yè)編制。

2.2.2 機(jī)構(gòu)執(zhí)法關(guān)系不統(tǒng)一 新修訂的《種子法》于2016年起正式施行，市農(nóng)牧部門委托市種子管理機(jī)構(gòu)開展種子執(zhí)法，從行業(yè)管理角度講，縣（區(qū)）種子管理機(jī)構(gòu)本也應(yīng)受所在農(nóng)牧部門委托，履行相應(yīng)的種子管理職能。但實(shí)際上，只有西峰、環(huán)縣、華池、寧縣、正寧5個(gè)農(nóng)牧部門向所屬種子管理機(jī)構(gòu)委托了種子執(zhí)法，其他3個(gè)縣仍因未知原因未受委托。因此，在行業(yè)工作安排上，市種子管理機(jī)構(gòu)安排的執(zhí)法工作到未經(jīng)委托執(zhí)法縣種子管理機(jī)構(gòu)，只能是戛然而止；同時(shí)從機(jī)構(gòu)職能賦予上看，未受委托機(jī)構(gòu)仍需按當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)編制文件確定的工作內(nèi)容開展日常工作，卻出現(xiàn)“只能開展名義上的執(zhí)法檢查，不能立案查處”的局面，違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的企業(yè)、門店對(duì)種子管理機(jī)構(gòu)的此類執(zhí)法“不屑一顧”。

2.2.3 機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清楚 全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在2012年成立后，由省農(nóng)牧廳和市政府確立了由其開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的地位，涵蓋種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、漁機(jī)漁具等內(nèi)容的農(nóng)資管理，但實(shí)際面對(duì)涉及農(nóng)牧部門內(nèi)設(shè)的種子管理、漁政管理、畜牧管理、動(dòng)物衛(wèi)生管理、農(nóng)機(jī)管理等多個(gè)職能機(jī)構(gòu)的管理內(nèi)容，而且這些職能機(jī)構(gòu)也是在按照法律法規(guī)以法定授權(quán)或行政委托方式開展專一執(zhí)法，截至目前，還沒(méi)有任何一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)將其中的管理職能單獨(dú)剝離，歸并到農(nóng)牧部門新設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能之中。由于執(zhí)法職責(zé)劃分不清，在農(nóng)牧部門內(nèi)部出現(xiàn)多個(gè)管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時(shí)開展專一和綜合執(zhí)法的交叉、混亂現(xiàn)象。尤其遇到“建功績(jī)、樹形象”的執(zhí)法事項(xiàng)時(shí)，不但農(nóng)牧部門內(nèi)部，甚至還要與工商、質(zhì)檢等部門搶執(zhí)法，遇到敏感糾紛事件、硬骨頭案件發(fā)生后，卻又出現(xiàn)誰(shuí)都不管的推諉扯皮現(xiàn)象[1]。

2.2.4 機(jī)構(gòu)中管理與檢驗(yàn)集于一體 《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20 號(hào)）《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕8號(hào)）文件均提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持管辦分離，推進(jìn)部門和系統(tǒng)內(nèi)整合，創(chuàng)新體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。截至目前，慶陽(yáng)市農(nóng)產(chǎn)品檢、糧食檢、計(jì)量檢、纖維檢、車輛檢等檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)已初步整合或與政府脫鉤。而種子管理機(jī)構(gòu)成立之初，同時(shí)加掛了種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，目前仍是管理與檢驗(yàn)于一體。就市種子管理機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)法中，尤其是立案查處須鑒定的時(shí)候，實(shí)際上只有6名持證執(zhí)法的人員，同時(shí)也是檢驗(yàn)技術(shù)骨干力量，身份重疊，成為“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的事實(shí)。

2.2.5 機(jī)構(gòu)運(yùn)行受經(jīng)費(fèi)困難牽制 全市種子管理機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源基本上為各級(jí)財(cái)政撥款，人員基本工資得到保障，但除市級(jí)外，多數(shù)縣（區(qū)）無(wú)工作經(jīng)費(fèi)列支。本應(yīng)是“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，卻不同程度存在著“有錢養(yǎng)兵，無(wú)錢打仗”情形，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)管理、質(zhì)量管理、品種管理、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等職能工作。大部分縣（區(qū)）在種子管理工作上只能是走過(guò)場(chǎng)，管理職能不斷弱化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全存在隱患；個(gè)別縣還因經(jīng)費(fèi)不足，出現(xiàn)過(guò)“以收代管、以罰代管”事件。這些都嚴(yán)重影響了種子管理工作的正常開展，與種子管理所處的特殊法律地位及種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位極不相稱。

2.2.6 機(jī)構(gòu)隊(duì)伍素質(zhì)普遍偏低 全市種子管理人員編制確定于20世紀(jì)，多年來(lái)只減不增，老人手“占著位子混日子”，“新鮮血液得不到及時(shí)輸入”，怎談得上要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展完成新任務(wù)新要求。機(jī)構(gòu)管理者在管理理念上，要么重技術(shù)，輕管理，習(xí)慣于技術(shù)推廣，執(zhí)法高度嚴(yán)重缺乏，要么重管理，輕服務(wù)，重市場(chǎng)管理，輕品種和質(zhì)量管理，忽視信息管理工作；干部隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)也極不合理，業(yè)務(wù)型多，法律型基本沒(méi)有，與依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求差距較大[1]；在業(yè)務(wù)上重點(diǎn)培養(yǎng)的干部，“小荷才露尖尖角”便被行政崗位嚴(yán)重匱缺的農(nóng)牧機(jī)關(guān)以各種理由抽調(diào)、借調(diào)，整體隊(duì)伍極不穩(wěn)定；尤其是還存在著龐大的非專業(yè)技術(shù)人員，全市種子管理機(jī)構(gòu)中都有從種子公司過(guò)度而來(lái)的職工，僅在崗工勤人員就有27人，占總數(shù)123人的22%，與種子管理創(chuàng)新發(fā)展極不適應(yīng)。

2.2.7 機(jī)構(gòu)推動(dòng)種業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足 2012-2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》和工作意見，要求不斷深化種業(yè)體制改革中，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，優(yōu)化育種資源配置，推動(dòng)種業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。面臨艱巨的工作任務(wù)，2015年初，市、縣農(nóng)牧部門先后組織種子管理機(jī)構(gòu)擬定了工作方案與意見，經(jīng)市、縣（區(qū)）政府工作會(huì)議討論同意也印發(fā)到各相關(guān)部門，但作為種業(yè)非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域，規(guī)劃與意見中也缺乏獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究制，加之種子管理機(jī)構(gòu)缺乏與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)能力，此項(xiàng)工作明顯沒(méi)有受到各界重視，創(chuàng)新體制口號(hào)喊了幾年，在行動(dòng)上沒(méi)有得到真正落實(shí)，嚴(yán)重制約了全市種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3 今后改革構(gòu)想

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，具有科技含量高、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)影響范圍大等特征。因此，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律及原則，應(yīng)該是本市現(xiàn)行種子管理機(jī)構(gòu)改革的制度基礎(chǔ)，也只有科學(xué)合理分配管理、服務(wù)、檢定三者職能，對(duì)種業(yè)進(jìn)行依法管理、提供技術(shù)保障、做好協(xié)調(diào)服務(wù)，才能真正推進(jìn)種業(yè)全面創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

3.1 政事分開 黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，對(duì)加快推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)一步作出全面部署，全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開。要全力解決好全市種子管理機(jī)構(gòu)的定位不明、職責(zé)交叉、效能不高等問(wèn)題，建議政府將其管理與服務(wù)職能分開。首先，把本來(lái)是行政管理的種子管理職能，讓其名正言順地回歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；其次，把具有公益性服務(wù)的職責(zé)，讓其名副其實(shí)地劃分到科研技術(shù)機(jī)構(gòu)；再次，把種子檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)事項(xiàng)從中剝離。也就是將種子執(zhí)法職能歸并到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，公益服務(wù)性職能統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)科研技術(shù)機(jī)構(gòu)，不再單獨(dú)設(shè)立種子管理機(jī)構(gòu)。

3.2 管檢分離 依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20 號(hào)）《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕8號(hào)）文件要求，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。建議市、縣政府要強(qiáng)化制訂政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)職責(zé)，把本來(lái)是市場(chǎng)可以做的事情，就應(yīng)徹底走向市場(chǎng)。逐步與種子檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤，推進(jìn)種子檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企改制，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。

3.3 優(yōu)化隊(duì)伍 按政事分開的論述，分兩步走。其一是將種子管理職能歸并到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，科學(xué)核定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制，明確專一執(zhí)法在綜合執(zhí)法事項(xiàng)中的編制比例，在保證專一性職能的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法水平，切實(shí)推行“雙隨機(jī)一公開”信息化技術(shù)應(yīng)用等執(zhí)法工作新技能，全面扎實(shí)開展隨機(jī)抽查，規(guī)范事中事后監(jiān)管工作；其二是將公益職能劃分到農(nóng)業(yè)科研技術(shù)機(jī)構(gòu)，注重農(nóng)學(xué)類、生化類專業(yè)技能人員崗位分配比例，鼓勵(lì)科研單位人員向企業(yè)流動(dòng)（《人社部關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（人社部規(guī)〔2017〕4號(hào)）文件中有鼓勵(lì)政策與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制），參與到企業(yè)科研、中小農(nóng)場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工與貿(mào)易等方面的建設(shè)，使其成為未來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織者、參與者和技術(shù)支撐力量。同時(shí)，更為重要的是堅(jiān)持當(dāng)前改革中的用人機(jī)制，實(shí)行人員聘用制度，采取公開招聘、競(jìng)聘上崗、擇優(yōu)聘用的方式，優(yōu)化內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，選拔高校優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入農(nóng)業(yè)隊(duì)伍。

3.4 培育協(xié)會(huì) 2016年起正式施行新修訂的《種子法》，第五十一條對(duì)依法自愿成立種子行業(yè)協(xié)會(huì)作出了明確規(guī)定，這是我國(guó)種業(yè)發(fā)展史上首次把協(xié)會(huì)工作以法律條文加以規(guī)范化，充分體現(xiàn)了政府改革和轉(zhuǎn)變職能的決心。全市農(nóng)牧部門應(yīng)結(jié)合建設(shè)現(xiàn)代種業(yè)實(shí)際，扶持以種子行業(yè)協(xié)會(huì)為主體的行業(yè)管理體系建設(shè)，培育種子質(zhì)量鑒定服務(wù)協(xié)會(huì)、種子貿(mào)易協(xié)會(huì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)協(xié)會(huì)、種子管理監(jiān)督協(xié)會(huì)、育種家協(xié)會(huì)、作物改良協(xié)會(huì)等，充分發(fā)揮“第三只手”作用，使其廣泛參與到種子管理和種業(yè)創(chuàng)新工作上，建立管理機(jī)構(gòu)、研究推廣機(jī)構(gòu)、企業(yè)與群眾共同參與決策的機(jī)制，開創(chuàng)行業(yè)自律信用評(píng)價(jià)模式，開設(shè)多方位信息咨詢服務(wù)與交流平臺(tái)，組織參與行業(yè)技術(shù)交流、培訓(xùn)，及時(shí)解決種子質(zhì)量、貿(mào)易、產(chǎn)權(quán)糾紛，承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目[2]，為促進(jìn)現(xiàn)代種子管理與種業(yè)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。