政策法規(guī)
——海洋生態(tài)文明的“高壓線”

■ 文｜《海洋與漁業(yè)》綜合報道

近年來 ，廣東省通過編制海岸帶規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線等相關(guān)規(guī)劃強化海洋生態(tài)相關(guān)的法治建設(shè)，為海洋生態(tài)文明樹起一道道“高壓線”，讓沿海資源在保護中得到開發(fā)，為海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展墊定了堅實的法治基礎(chǔ)。

《廣東省海洋生態(tài)紅線》——海洋生態(tài)環(huán)境的守護線

全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度是貫徹落實黨中央和國務(wù)院決策部署，加快推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。按照“嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、限開發(fā)、護生態(tài)、抓修復(fù)、減排放、控總量、提能力、強監(jiān)管”的總體思路，嚴(yán)格管理和執(zhí)法，保障廣東省海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在這一基礎(chǔ)上，廣東省人民政府批復(fù)了《廣東省海洋生態(tài)紅線》。

據(jù)了解，廣東省海洋生態(tài)紅線劃定按照生態(tài)保護與整治修復(fù)并舉的原則，有效銜接了國家和省級海洋功能區(qū)劃、省級海洋環(huán)境保護規(guī)劃、國家級戰(zhàn)略規(guī)劃、廣東省海島保護規(guī)劃以及其他沿海區(qū)域或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等涉海區(qū)劃、規(guī)劃，并充分考慮了廣東省重點項目發(fā)展和建設(shè)用海保障。

《廣東省海洋生態(tài)紅線》立足廣東省海洋資源環(huán)境條件、開發(fā)利用狀況和未來發(fā)展需要，劃定了 13類、268個海洋生態(tài)紅線區(qū)，確定了廣東省大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例等控制指標(biāo)，是廣東省海洋生態(tài)安全的基本保障和底線。《廣東省海洋生態(tài)紅線》出臺后，通過嚴(yán)格執(zhí)行海洋生態(tài)紅線管理制度和管控措施，將有效保護全省海洋生態(tài)環(huán)境、維護海洋生態(tài)健康、優(yōu)化海洋生態(tài)安全格局、增強海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力，推進海洋生態(tài)文明建設(shè)。

《廣東省海洋生態(tài)文明建設(shè)行動計劃（2016－2020年）》——海洋生態(tài)建設(shè)的指南針

《廣東省海洋生態(tài)文明建設(shè)行動計劃（2016-2020年）》（以下簡稱《計劃》）是為了貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《水污染防治行動計劃》，大力推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，促進人海和諧，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗幸福廣東，按照國家海洋局《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案（2015-2020年）》及有關(guān)要求，并結(jié)合廣東實際，制定的行動計劃。

《計劃》堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，大力推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，落實海洋生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任。緊緊圍繞建設(shè)廣東海洋強省和美麗海洋的總目標(biāo)，堅持問題導(dǎo)向、需求牽引，堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動，堅持創(chuàng)新驅(qū)動、重點突破。以海洋生態(tài)環(huán)境保護和資源節(jié)約利用為主線，以海洋生態(tài)文明制度體系和能力建設(shè)為重點，以重大項目和工程為抓手，將海洋生態(tài)文明建設(shè)貫穿于廣東省海洋事業(yè)發(fā)展的全過程和各方面，實行基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，推動海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步改善、海洋資源高效利用、開發(fā)保護空間合理布局、開發(fā)方式切實轉(zhuǎn)變，為廣東省實現(xiàn)“三個定位、兩個率先”的戰(zhàn)略目標(biāo)做出積極貢獻。

《計劃》制定了強化規(guī)劃引導(dǎo)和約束、實施總量控制和紅線管控、深化海洋資源科學(xué)配置和管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治、加強海洋生態(tài)保護與修復(fù)、強化海洋監(jiān)督執(zhí)法、實行績效考核和責(zé)任追究、提升海洋科技創(chuàng)新與支撐能力、推進海洋生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域人才隊伍建設(shè)、強化宣傳教育與公眾參與等十個重點任務(wù)群。確定了治理修復(fù)類、能力建設(shè)類、專項調(diào)查類、示范創(chuàng)建類四個大類的重點工程項目。提出了切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化項目管理機制、創(chuàng)新資金籌集方式、嚴(yán)格督促考核落實主體責(zé)任、加強輿論引導(dǎo)和公眾參與等五項措施。

《計劃》發(fā)布后，廣東省海洋與漁業(yè)廳牢記任務(wù)要求，嚴(yán)格海洋空間開發(fā)保護和用途管制、科學(xué)編制“十三五”規(guī)劃、完善海島保護規(guī)劃和實施保障體系建設(shè)的強化規(guī)劃引導(dǎo)和約束機制；強化自然岸線保有率和岸線整治修復(fù)目標(biāo)控制、實施重點海域污染物入海總量控制、劃定并嚴(yán)守海洋生態(tài)紅線；嚴(yán)格管理圍填?；顒?、促進沿海產(chǎn)業(yè)合理布局、推進海域海島有償使用制度、規(guī)范無居民海島使用管理；完善海洋環(huán)境監(jiān)測評價制度體系和業(yè)務(wù)體系、推進海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測觀測布局優(yōu)化和能力升、強化陸源污染排海的聯(lián)防聯(lián)控、健全海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系、探索建立海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制；加強海洋生物多樣性保護、推進美麗海洋生態(tài)整治修復(fù)、探索海洋生態(tài)補償機制；建立實施海洋督察制度、建立實施區(qū)域限批制、嚴(yán)格海洋資源環(huán)境檢查執(zhí)法；建立海洋生態(tài)文明建設(shè)績效考核機制、完善海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和賠償制度；提升海洋科技創(chuàng)新能力、培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、健全海洋科技開放合作交流機制；加強監(jiān)測觀測專業(yè)人才隊伍建設(shè)、加強海洋生態(tài)文明建設(shè)人才培養(yǎng)引進；強化海洋生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育、增強海洋生態(tài)文明建設(shè)公眾參與等。

《計劃》設(shè)定，到 2020年，廣東全省海洋生態(tài)文明制度體系基本完善，海洋管理保障能力顯著提升，生態(tài)環(huán)境保護和資源節(jié)約利用取得重大進展。展望2030年，基本實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和”的美麗海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》——統(tǒng)籌好一對“矛盾”

《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）由國家海洋局與廣東省人民政府于2017年11月聯(lián)合印發(fā)，這是國內(nèi)首個將“保護”與“利用”這對矛盾綜合體同時列入規(guī)劃的政策性文件。

《規(guī)劃》的出臺表明：海岸帶功能管控具有重要的意義，海岸帶和海岸線是發(fā)展海洋經(jīng)濟，實施功能管控的重要區(qū)域，編制海岸帶功能規(guī)劃可以為實施岸線管控和功能管控提供重要依據(jù)；《規(guī)劃》編制的過程中實現(xiàn)了“一線管控、兩域?qū)?、三生協(xié)調(diào)、生態(tài)優(yōu)先、灣區(qū)發(fā)展”的規(guī)劃目標(biāo)；建議海洋與漁業(yè)主管部門踐行新發(fā)展理念，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，職能從審批用海為主向研究、支持、發(fā)展海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌好保護與利用這對矛盾；通過加大宣傳力度，增加了公眾的海洋意識及對海岸帶的認(rèn)識。

《規(guī)劃》的制定遵循“以海定陸，陸海統(tǒng)籌；生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展；因地制宜，有序利用；以人為本，人海和諧”的原則，探索海岸帶利用的新模式、新路徑，是當(dāng)前和今后一段時期管控廣東省海岸帶資源保護與利用的總體性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，為全國開展海岸帶保護與利用規(guī)劃編制探索了路徑、積累了經(jīng)驗。

《廣東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》——陸海生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展的催化劑

2017年 12月，根據(jù)廣東省人民政府批復(fù)（粵府函〔2017〕359號），廣東省海洋與漁業(yè)廳、廣東省發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《廣東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）編制實施《規(guī)劃》，是全面貫徹落實黨的十九大精神，深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措，對于促進形成陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展質(zhì)量和效益具有重大意義。

根據(jù)粵府函〔2017〕359號批復(fù)，《規(guī)劃》是廣東省海洋空間開發(fā)的基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，是廣東省海洋主體功能區(qū)總體布局的基本依據(jù)，是落實全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的具體成果。根據(jù)《規(guī)劃》，廣東省海洋主體功能區(qū)包括優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)域，各類區(qū)域的范圍和面積已在《規(guī)劃》中列明，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自調(diào)整或變更。

廣東省政府要求沿海各地級以上市政府要按照《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)，切實履行主體責(zé)任，細化本地區(qū)海洋空間的功能分區(qū)，明確各功能分區(qū)的定位、邊界、發(fā)展方向、管制措施等，調(diào)整完善海洋管理的體制機制，認(rèn)真做好《規(guī)劃》的組織實施工作。

廣東省政府同時要求，廣東省海洋與漁業(yè)廳、廣東省發(fā)展改革委要牽頭會同有關(guān)部門，根據(jù)《規(guī)劃》的分工和要求，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查，統(tǒng)籌銜接各類涉海規(guī)劃，在投資、產(chǎn)業(yè)、海域、環(huán)保等方面實施差別化政策，建立健全績效評價體系，確?！兑?guī)劃》落實到位。

《廣東省圍填海案件行政執(zhí)法工作規(guī)定（試行）》修訂——聽證罰款下限提升至5000元

對非法圍海案件的行政處罰一直是打擊違規(guī)用海、保護海洋生態(tài)的重要手段之一。為規(guī)范海洋行政處罰聽證程序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于廢止和修改部分省政府規(guī)章的決定》（2018年粵府令第251號）對《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》的修改，以及《海洋行政處罰實施辦法》的規(guī)定，廣東省海洋與漁業(yè)廳決定對《廣東省圍填海案件行政執(zhí)法工作規(guī)定（試行）》第十條進行修訂。

修訂后的內(nèi)容為：“重大圍填海案件作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定組織聽證。其中，對公民的違法行為處以5000元以上罰款，對法人或者其他組織的違法行為處以 5萬元以上罰款，當(dāng)事人依法申請聽證的，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?/p>

而在修訂之前的第十條是：“重大圍填海案件作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定組織聽證。其中，對公民處以 1000元以上罰款，對法人或者其他組織處以5萬元以上罰款，當(dāng)事人依法申請聽證的，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。”也就是說，經(jīng)過修訂，對個人違法的可組織聽證罰款下限由1000元升至5000元。

《廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》——明確海洋生物資源損失賠償

為保障廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓公開、公平、公正、有序開展，廣東省海洋與漁業(yè)廳草擬了《廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》，并已于2018年3月21日至4月4日向社會公開征求意見。

據(jù)了解，《廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》（草擬稿）根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國拍賣法》《廣東省海域使用管理條例》和國家海洋局《關(guān)于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權(quán)的通知》（國海管字〔2012〕895號）等有關(guān)法律法規(guī)及文件，結(jié)合廣東本省實際情況制定而成，共由六章三十四條組成。凡在廣東省轄區(qū)內(nèi)進行海砂開采用海選址、海域使用權(quán)掛牌出讓及相關(guān)工作，都適用這一規(guī)范。

《廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》（草擬稿）分別對其適用范圍、海域選址和論證評估、出讓方案編制和報批、掛牌出讓和費用繳納、不動產(chǎn)登記等內(nèi)容進行了規(guī)定。

根據(jù)《廣東省海砂開采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》（草擬稿），為了保護海洋生態(tài)，地級以上市海洋行政主管部門負(fù)責(zé)對擬出讓海砂開采海域開展海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價工作，并委托有資質(zhì)的單位對擬掛牌出讓海域進行海域使用權(quán)價值評估，為確定掛牌出讓底價提供參考。海洋環(huán)評報告仍然是掛牌出讓方案獲得審批的必要條件。

值得一提的是，這份草擬稿中對于因海砂開采帶來的海洋生物損失補償方面進行了具體的規(guī)定：“簽訂《海域使用權(quán)出讓合同》后，地級以上市海洋行政主管部門向省級海洋行政主管部門報告，由省級海洋行政主管部門與競得人簽訂海洋生物資源損失補償協(xié)議，競得人按照約定期限將海洋生物資源損失補償款一次性繳納至指定賬戶。競得人交納的保證金在足額繳納競得對價和海洋生物資源損失補償款后 5個工作日內(nèi)原額退還原交納賬戶，不計利息。”海洋漁業(yè)