長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作的困境及思考

（常州海事局，江蘇 常州 213022）

長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁在20世紀(jì)80年代應(yīng)勢(shì)而生，據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江江蘇段共有作業(yè)浮吊700艘，其中，從事黃砂過(guò)駁的浮吊649艘，為海輪過(guò)駁的浮吊51艘；水上過(guò)駁（區(qū)）點(diǎn)22處，其中黃砂過(guò)駁區(qū)7處，黃砂過(guò)駁點(diǎn)7處，海輪過(guò)駁點(diǎn)7處，危險(xiǎn)品過(guò)駁點(diǎn)1處；2016年黃砂周轉(zhuǎn)量（進(jìn)港貨物）2.1億噸，礦石、煤炭周轉(zhuǎn)量（進(jìn)港貨物）3000多萬(wàn)噸，原油周轉(zhuǎn)量（進(jìn)港貨物）300多萬(wàn)噸。在一定時(shí)期內(nèi)，緩解了沿江砂石裝卸碼頭不足和沿江城市建設(shè)發(fā)展對(duì)砂石等原料旺盛需求的矛盾，但隨之而衍生的通航安全和船舶污染等問(wèn)題日益凸顯。為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于以“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，2017年5月，江蘇省政府、交通運(yùn)輸部聯(lián)合集中開展了長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作?，F(xiàn)就長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作的困境進(jìn)行探討。

1 有關(guān)水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作的法律法規(guī)規(guī)定

1.1 行政許可

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條明確了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。同時(shí)，第14條明確，本法第12條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。第15條又規(guī)定，本法第12條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

1.2 過(guò)駁管理

港口經(jīng)營(yíng)實(shí)施行政許可制度，在港口區(qū)域內(nèi)從事特種活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得港口經(jīng)營(yíng)許可。《中華人民共和國(guó)港口法》第22條規(guī)定，從事港口經(jīng)營(yíng)（港口經(jīng)營(yíng)包括碼頭和其他港口設(shè)施的經(jīng)營(yíng)，港口旅客運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營(yíng)，在港區(qū)內(nèi)從事貨物的裝卸、駁運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)的經(jīng)營(yíng)和港口拖輪經(jīng)營(yíng)等。），應(yīng)當(dāng)向港口行政管理部門書面申請(qǐng)取得港口經(jīng)營(yíng)許可，并依法辦理工商登記。

《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》第3條又明確，港口經(jīng)營(yíng)，是指港口經(jīng)營(yíng)人在港口區(qū)域內(nèi)為船舶、旅客和貨物提供港口設(shè)施或者服務(wù)的活動(dòng)，包括“從事貨物裝卸（含過(guò)駁）、倉(cāng)儲(chǔ)、港區(qū)內(nèi)駁運(yùn)”。

1.3 交通安全管理

《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)內(nèi)河通航水域從事航行、停泊和作業(yè)以及與內(nèi)河交通安全有關(guān)的活動(dòng)，必須遵守本條例；第24條規(guī)定，船舶應(yīng)當(dāng)在碼頭、泊位或者依法公布的錨地、停泊區(qū)、作業(yè)區(qū)停泊；遇有緊急情況，需要在其他水域停泊的，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告；第25條第（五）項(xiàng)規(guī)定，在內(nèi)河通航水域或者岸線上進(jìn)行設(shè)置系船浮筒、浮躉、纜樁等設(shè)施，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行作業(yè)或者活動(dòng)前報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

1.4 經(jīng)營(yíng)管理

任何單位或者個(gè)人不得違反法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)?！稛o(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第5條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；

第6條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由履行工商行政管理職責(zé)的部門予以查處；

第7條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可且未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。

2 長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治情況

2017年5月，在江蘇省政府和交通運(yùn)輸部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，按照“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”的原則，在滿足市場(chǎng)需求的前提下，堅(jiān)守水上交通安全和船舶防污染的紅線，開展長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作。通過(guò)采取自然淘汰、自愿整合、公司管理等市場(chǎng)化方式，鼓勵(lì)浮吊業(yè)主自行轉(zhuǎn)型；省市兩級(jí)財(cái)政還拿出近1億財(cái)政資金對(duì)自愿駛離江蘇水域或進(jìn)廠拆解的浮吊給予30～60萬(wàn)元不等的財(cái)政補(bǔ)貼。運(yùn)用市場(chǎng)化和法治化手段，最大程度地保障被清退浮吊業(yè)主的利益。同時(shí)，全面停止長(zhǎng)江江蘇段新造浮吊設(shè)施的檢驗(yàn)發(fā)證工作，并在安徽江蘇兩省交界長(zhǎng)江水域、通江河口設(shè)立檢查攔截線，嚴(yán)禁現(xiàn)有浮吊設(shè)施進(jìn)入長(zhǎng)江江蘇段。努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。最終全省共有344艘符合“安全、環(huán)保”準(zhǔn)入資質(zhì)的浮吊進(jìn)入省整治辦統(tǒng)一劃定的鎮(zhèn)江、泰州、無(wú)錫、蘇州、南通等7個(gè)水上臨時(shí)過(guò)駁區(qū)從事水上砂石過(guò)駁臨時(shí)港口經(jīng)營(yíng)，并在2018年7月25日出版的《新華日?qǐng)?bào)》上進(jìn)行了全文公告。

為鞏固專項(xiàng)整治工作成果，2018年3月14日，長(zhǎng)江航務(wù)管理局與江蘇省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合印發(fā)了《長(zhǎng)江江蘇段水上臨時(shí)過(guò)駁作業(yè)規(guī)范管理實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，厘清地方政府、交通（港口）、海事、公安等主管部門在水上過(guò)駁管理中的職責(zé)邊界，明確經(jīng)營(yíng)管理單位安全和環(huán)保的職責(zé)要求，確保三年過(guò)渡期內(nèi)水上臨時(shí)過(guò)駁管理“公正、公平、有序”。

3 長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作的困境

在港口區(qū)域內(nèi)從事的特種活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得港口經(jīng)營(yíng)許可，而如何對(duì)不在港口水域內(nèi)的過(guò)駁活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，是此次長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作面臨的一大困境。

港口經(jīng)營(yíng)許可具有較強(qiáng)的地域性和適用范圍，對(duì)不在港口水域內(nèi)的水上臨時(shí)過(guò)駁作業(yè)區(qū)的特種活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，有兩個(gè)解決途徑：一是調(diào)整港口總體規(guī)劃。各地政府應(yīng)盡快出臺(tái)通告或調(diào)整港口總體規(guī)劃，將選劃的水上臨時(shí)過(guò)駁作業(yè)區(qū)納入港口范圍。二是設(shè)定臨時(shí)港口經(jīng)營(yíng)許可。江蘇省政府盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)章，明確在長(zhǎng)江江蘇段限定區(qū)域（港口區(qū)域外水域）過(guò)駁實(shí)施臨時(shí)性的行政許可（一年）；臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，省政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

但是，為了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，黨中央、國(guó)務(wù)院為全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，近年來(lái)已開展了多輪取消行政審批項(xiàng)目的改革舉措。此時(shí)提出設(shè)定臨時(shí)港口經(jīng)營(yíng)許可，難度較大也是不合適的。

為了解決長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作的這一困境，作為權(quán)宜之策，交通運(yùn)輸部于2017年4月召開專題會(huì)議，并出臺(tái)了《研究降低長(zhǎng)江引航費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁整治相關(guān)工作》（交通運(yùn)輸部專題會(huì)議紀(jì)要2017年第123號(hào)），明確要求長(zhǎng)江航務(wù)管理局與江蘇省交通運(yùn)輸廳做好過(guò)渡期黃砂臨時(shí)過(guò)駁區(qū)的規(guī)劃選址工作，將臨時(shí)過(guò)駁經(jīng)營(yíng)納入港口經(jīng)營(yíng)范圍，發(fā)放臨時(shí)經(jīng)營(yíng)許可。

4 鞏固專項(xiàng)整治工作成果的建議

根據(jù)行政許可法的相關(guān)規(guī)定，在上位法沒(méi)有設(shè)定行政許可的情況下，下位法（行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)規(guī)章）才可以設(shè)定行政許可；上位法已經(jīng)設(shè)定了行政許可的，下位法只能對(duì)實(shí)施行政許可作具體規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章只能設(shè)定為期一年的臨時(shí)性行政許可。為鞏固專項(xiàng)整治工作成果，確保整治工作慎終如始，現(xiàn)提出幾點(diǎn)建議：

4.1 建議調(diào)整江蘇港口布局規(guī)劃，進(jìn)行沿江港口一體化改革

沿江港口一體化改革是《省政府關(guān)于深化沿江沿海港口一體化改革的意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔2017〕80號(hào)）提出的明確要求，更是江蘇省十三屆黨代會(huì)確定“揚(yáng)子江城市群”的重大戰(zhàn)略部署，可順應(yīng)長(zhǎng)江江蘇段沿江八市港口已聯(lián)片建成的實(shí)際，將沿江八市港口一體化融入到“揚(yáng)子江城市群”發(fā)展規(guī)劃，完善港口規(guī)劃體系，調(diào)整全省港口布局規(guī)劃。

4.2 依法公布港口的水域和陸域范圍，維護(hù)港口的安全與經(jīng)營(yíng)秩序

《中華人民共和國(guó)港口法》第8條明確，港口總體規(guī)劃，是指一個(gè)港口在一定時(shí)期的具體規(guī)劃，包括港口的水域和陸域范圍、港區(qū)劃分、吞吐量和到港船型、港口的性質(zhì)和功能、水域和陸域使用、港口設(shè)施建設(shè)岸線使用、建設(shè)用地配置以及分期建設(shè)序列等內(nèi)容。

港口總體規(guī)劃，在完成相關(guān)審批后應(yīng)依法予以公布。依法公布港口的水域和陸域范圍，進(jìn)一步厘清當(dāng)?shù)厝嗣裾?、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、港口行政管理機(jī)構(gòu)、海事管理機(jī)構(gòu)、長(zhǎng)江航務(wù)管理局等部門單位的安全監(jiān)管職責(zé)，更好地維護(hù)港口的安全與經(jīng)營(yíng)秩序。

江蘇沿江城市建設(shè)的高速發(fā)展需求大量砂石，而建設(shè)工程大都在腹地，而砂石主要來(lái)源為長(zhǎng)江上游，運(yùn)輸船舶大型化的發(fā)展趨勢(shì)，一程運(yùn)輸船舶難以直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)腹地，需要通過(guò)小型船舶中轉(zhuǎn)，水上砂石過(guò)駁需求旺盛。水上過(guò)駁作為一種作業(yè)方式，有其存在的現(xiàn)實(shí)性，可考慮將水上臨時(shí)過(guò)駁作業(yè)區(qū)納入港外作業(yè)點(diǎn)管理范疇。

4.3 建立聯(lián)席會(huì)議制度，開展綜合治理

根據(jù)《江蘇省行政程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，建立由主要部門牽頭、其他相關(guān)部門參加的部門聯(lián)控聯(lián)管機(jī)制（聯(lián)席會(huì)議制度），并明確牽頭部門、參加部門、工作職責(zé)、工作規(guī)則等事項(xiàng)，開展長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁規(guī)范管理和查處，各部門“各就各位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同”，開展綜合治理,鞏固專項(xiàng)整治工作取得的成效。

4.4 有序推進(jìn)砂石運(yùn)輸組織“棄水上岸”，綜合利用碼頭設(shè)施

去產(chǎn)能的同時(shí)，加快補(bǔ)短板。各市人民政府統(tǒng)籌港口總體規(guī)劃和物流園區(qū)規(guī)劃，有序推進(jìn)砂石運(yùn)輸組織“棄水上岸”。新建、綜合利用和改造現(xiàn)有碼頭設(shè)施，突出散貨裝卸中轉(zhuǎn)功能，逐步取締水上過(guò)駁，確保順利完成2020年底全面取締長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁作業(yè)的整治目標(biāo)。

對(duì)長(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁作業(yè)管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)是貫徹落實(shí)以“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是全面依法治國(guó)的必然要求，是長(zhǎng)江水運(yùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

“法宜其時(shí)則治，事適其務(wù)有功?！遍L(zhǎng)江江蘇段水上過(guò)駁專項(xiàng)整治工作要把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來(lái),共同推進(jìn)長(zhǎng)江水運(yùn)綠色發(fā)展、規(guī)范港口經(jīng)營(yíng)行為、維護(hù)港口經(jīng)營(yíng)秩序，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平。