農村土地“三權分置”改革的難點在哪

崔騰飛

【摘要】當前農村土地“三權分置”改革面臨諸如“三權分置”的法律保障還不完善、“三權分置”改革進展還不均衡、“三權分置”的土地流轉監(jiān)管還不健全等問題。應建立健全“三權分置”改革相關法律法規(guī)、加強相關部門合作、強化“三權分置”改革后的監(jiān)管工作，以加快農村土地“三權分置”改革步伐。

【關鍵詞】農村土地 “三權分置” 土地流轉

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

加快農村土地“三權分置”改革是全面建成小康社會目標的重要保障。在“三權分置”下，農村土地的所有權、承包權和經營權可以發(fā)揮各自的功能，從而進一步完善農村的經營制度，發(fā)揮生產關系對生產力的促進作用，實現(xiàn)更加靈活高效的農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式。但是現(xiàn)階段，在加快推進“三權分置”改革進程中，仍然有許多問題需要認真研究與解決。

農村土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創(chuàng)新

改革開放之初，我國實行的家庭聯(lián)產承包責任制，在集體所有制屬性下，由農戶承包經營，調動了農民的積極性，提高了農業(yè)的生產效率。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的推進，以農戶為單位的生產經營模式已經不能適應農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，限制了農業(yè)生產效率。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》文件中，中央政府首次提出了農村土地權能的“三權分置”，即將土地權能分為土地所有權、土地承包權和土地經營權?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，完善農村承包地“三權分置”制度。至此，加快農村土地“三權分置”改革，成為各級地方政府和農業(yè)部門的重中之重。

農村土地“三權分置”改革的核心是所有權、承包權和經營權分置并行，在土地集體所有的大前提下，確保農戶的承包權長期穩(wěn)定，并通過經營權土地流轉實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，其主要目的是要解決所有權、承包權和經營權的關系，鞏固并完善現(xiàn)行的農村經營制度，維護好集體、農戶和經營者的權益，達到土地資源優(yōu)化配置、生產要素市場化流動、加快農業(yè)供給側結構性改革的目的。

農村土地“三權分置”改革，一方面，豐富和完善了新時代農村基本經營制度，在保障集體和農戶利益的前提下，為農業(yè)規(guī)?；a經營提供了制度支撐，使農業(yè)發(fā)展煥發(fā)出了更加持久的生機和活力。另一方面，為農業(yè)現(xiàn)代化開辟了具有中國特色的發(fā)展道路，能夠吸引更多的經營主體進入到農業(yè)生產領域，使土地這個基本生產要素達到了最優(yōu)配置，提高了農業(yè)的生產效率，從而促進農業(yè)發(fā)展方式的轉型升級，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境提升、農戶致富的新型農業(yè)現(xiàn)代化。同時，農村土地“三權分置”還創(chuàng)新發(fā)展了社會主義“三農”理論。農村土地集體所有，農戶承包權保持長期穩(wěn)定和土地經營權市場化流轉，既可以增加農戶的收入，又發(fā)揮了市場對生產力的促進作用，不僅體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，還為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展、全面建成小康社會提供了具有中國特色的社會主義“三農”理論支撐。

正確認識農村土地“三權分置”改革中遇到的困難

“三權分置”的法律保障還不完善。雖然“三權分置”改革已經全面展開，但是與之相配套和適用的法律法規(guī)尚未完善，立法和司法解釋的滯后導致了個別法律法規(guī)條款阻礙了“三權分置”的改革。許多現(xiàn)行法律法規(guī)，最初形成于上個世紀八十年代，與現(xiàn)今的法律環(huán)境有很大差異。近年來，我國雖然十分重視相關法律法規(guī)的不斷修改和完善，發(fā)布了一系列的司法解釋，但還未能及時滿足農業(yè)的快速發(fā)展需要。這類法律法規(guī)上的沖突和不完善，在一定程度上制約了農村土地“三權分置”改革的推進和發(fā)展。

“三權分置”改革進展還不均衡。農村土地“三權分置”改革成功的前提是承包經營權確權登記。而早在2009年，我國就確定了承包經營權確權登記試點，于2015年又新增了9個整省推進的試點，并計劃于2020年完成全國的土地承包經營權確權登記，實現(xiàn)“三權分置”改革的整體推進。但是，全國各地進展并不均衡，個別地區(qū)的確權登記和改革較為滯后。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，各地區(qū)在確權登記的經費投入上差異較大。承包經營權確權登記工作涉及到的耕地面積大，農戶數量多、時間跨度長，無論是工作量還是工作難度原因，都需要加大成本投入，而這部分投入是中央給予部分補貼，缺口由地方政府逐級承擔。這給一些經濟欠發(fā)達省份的財政支出帶來了較大壓力，經費投入不足直接影響了土地確權登記工作的進度。另一方面，承包經營權確權登記的宣傳動力不夠。由于我國農村地區(qū)面積廣闊，村民的文化程度普遍不高，對于確權登記工作很難形成統(tǒng)一認識。而一些基層政府，僅采取簡單的政策宣傳，缺少同農民深入的溝通交流。這就導致在具體工作中經常會遇到不理解、不支持的村民，影響了確權工作的進度和質量，也在一定程度上拖慢了“三權分置”改革進度。

“三權分置”的土地流轉監(jiān)管還不健全。農村土地“三權分置”改革，確保了土地經營權的流轉，但同時也創(chuàng)設了監(jiān)管任務。一些地方政府為了保障種植和擴大規(guī)模經營，采取行政手段推動土地流轉，導致部分流轉土地的利用率不高。一些經營者由于盲目進入農業(yè)生產領域，缺乏相應的知識和技能，甚至出現(xiàn)虧損。更有部分土地，在流轉后被用于非糧食和非農領域，影響了我國的農業(yè)產業(yè)結構，這些都迫切需要進一步健全和加強土地流轉后的監(jiān)管。

加快農村土地“三權分置”改革的治理對策

健全“三權分置”改革的法律和制度。新的歷史時期，各相關部門要圍繞“三權分置”改革加強理論研究，形成統(tǒng)一的理念認識，厘清“三權”的關系和邊界，做好《農村土地承包法》及相關法律的修訂和完善工作;要繼續(xù)加強“三權分置”改革的制度建設，及時做好政策解讀，提高政策的剛性和權威;要規(guī)范土地流轉程序，堅持土地集體所有制不變，農戶穩(wěn)定承包權，市場化土地經營權的原則，最大限度地保障三方的合法權益;要盡快建立健全促進經營主體發(fā)展的政策體系，通過投入、補貼、保險等政策扶持，提高農業(yè)發(fā)展質量，使“三權分置”改革取得理想的效果。

相關部門加強合作，統(tǒng)籌推進“三權分置”改革。各級地方政府和相關部門要在加快農村土地“三權分置”改革中形成合力。首先，相關部門要加強政策宣傳和解釋工作，正確處理農民和土地的關系，通過深入農戶進行耐心細致解答，使廣大農民了解“三權分置”改革，增強產權意識，打消思想上的顧慮。其次，政府部門要強化經費保障，加大資金的支持力度，強化資金管理，確保?？顚Ｓ?。再次，相關部門要開展合作建立規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉平臺，健全管理服務體系，規(guī)范土地流轉程序，建立合同檔案管理，提供履約保證服務，整合零散資源，發(fā)揮土地的最大效益。最后，要加強對“三權分置”改革的指導，及時總結、復制、推廣試點地區(qū)的成功經驗，及時發(fā)現(xiàn)和解決“三權分置”改革中出現(xiàn)的問題。

強化“三權分置”改革后的監(jiān)管工作。在農村土地“三權分置”改革中，要始終堅持土地的集體所有權原則，保障集體成員對土地的承包、監(jiān)督等權利，這是我國農村的基本經營制度;要切實保障農戶的承包權，讓農戶放心參與土地經營權流轉;要加強對非農企業(yè)參與土地流轉的監(jiān)管，在簽訂土地流轉合同時，明確土地用途的限制;要加強對新型農業(yè)經營主體參與土地流轉的監(jiān)管，根據不同的土地用途限制流轉面積，防止出現(xiàn)大規(guī)模的土地非糧化;要調動農民集體對土地經營用途監(jiān)管的積極性，通過建立健全民主議事制度，確保土地在允許的范圍內使用。另外，為了提高監(jiān)管的有效性，相關部門要構建科學系統(tǒng)的“三權分置”改革評價體系，加強對各地區(qū)、各部門的考核評價，充分調動其積極性，發(fā)揮整體合力。

（作者為山西農業(yè)大學公共管理學院講師）

【注：本文系2017年度山西省軟科學研究計劃一般項目“山西省鄉(xiāng)村治理視閡下農地流轉制度創(chuàng)新研究”（項目編號：2017041031-1）的階段性成果】

【參考文獻】

①呂文燕：《農村土地權能的三權分置》，《中北大學學報（社會科學版）》，2018年第1期。

責編/賈娜 美編/宋揚