借助競爭中性原則深化國企改革

胡左浩

【摘要】借助競爭中性原則.一方面在國內(nèi)可以促進(jìn)國有企業(yè)和民營企業(yè)間的平等市場競爭地位形成，逐步消除因?yàn)槠髽I(yè)所有制不同而事實(shí)上存在的差別對待，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系;另一方面在國際上可以反對因?yàn)樗兄圃O(shè)置不同的規(guī)則和歧視性待遇，為我國國有企業(yè)在國際市場平等參與市場競爭創(chuàng)造公平環(huán)境。競爭中性原則對加快推進(jìn)和有效深化國企改革、實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè) 民營企業(yè) 競爭中性原則 所有制中立

【中國分類號】F271 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2018年10月14日，中國央行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會(huì)上提出“考慮以競爭中性原則對待國有企業(yè)”。次日，我國國資委副秘書長彭華崗在2018年前三季度央企經(jīng)濟(jì)運(yùn)營情況發(fā)布會(huì)上也正面回應(yīng)了記者有關(guān)競爭中性原則的相關(guān)提問，并提出“我們也提倡所有制中立（OwnershipNeutrality）”。競爭中性原則與所有制中立原則是一個(gè)硬幣的兩面，本質(zhì)上涉及的是同一個(gè)問題。以這兩位官員的公開表態(tài)為開端，有關(guān)競爭中性原則及其相關(guān)議題受到廣泛關(guān)注并引發(fā)深度討論。

我國政府官員公開提出競爭中性原則的背景

從國內(nèi)背景看，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對我國企業(yè)（無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)）的經(jīng)營能力提升和管理轉(zhuǎn)型提出了新的更高的要求，導(dǎo)致一些難以適應(yīng)的民營企業(yè)感到來自市場的壓力陡增。同時(shí)，“去杠桿”“營改增”與“社保繳費(fèi)”等多項(xiàng)政策調(diào)整在執(zhí)行過程中落實(shí)不到位，又進(jìn)一步加劇了民營企業(yè)對經(jīng)營壓力的感知。加上不同企業(yè)在平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、平等參與市場競爭、平等使用生產(chǎn)要素等方面還存在一定差距，一段時(shí)間以來社會(huì)上有關(guān)民營企業(yè)與國有企業(yè)關(guān)系的討論又成為熱點(diǎn)。

從國際背景看，以2011年美國時(shí)任副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert Hormats）提出競爭中性原則為開端，美國政府有意將競爭中性原則納入國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并在雙邊、區(qū)域、多邊和全球組織等多個(gè)層面積極推行競爭中性原則。例如，2018年10月5日落幕的二十國集團(tuán)工商界活動(dòng)（B20）阿根廷峰會(huì)上就涉及“國企扭曲競爭”議題。由于中國國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大、發(fā)展快且積極參與國際市場競爭，因此，一旦競爭中性原則變?yōu)閲H經(jīng)貿(mào)的通用規(guī)則，將對我國廣大國有企業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，我們也需要在國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中利用競爭中性原則來主張“所有制中立”，反對“所有制歧視”，為我國國有企業(yè)開展國際經(jīng)營創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。

借助競爭中性原則加快和深化國企改革的意義

借助競爭中性原則，一方面在國內(nèi)可以促進(jìn)國有企業(yè)和民營企業(yè)間的平等市場競爭地位形成，逐步消除因?yàn)槠髽I(yè)所有制不同而事實(shí)上存在的差別對待，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系;另一方面在國際上反對因?yàn)樗兄圃O(shè)置不同的規(guī)則和歧視性待遇，為我國國有企業(yè)在國際市場平等參與市場競爭創(chuàng)造公平環(huán)境。競爭中性原則對加快推進(jìn)和有效深化國企改革、實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

競爭中性原則的基本取向與國有企業(yè)的總體改革方向相一致。競爭中性原則主張維護(hù)處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的公平競爭，強(qiáng)調(diào)不同市場主體間的平等市場地位。而國有企業(yè)改革的思路和目標(biāo)是“促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體”。而改革之后真正作為獨(dú)立市場主體的國有企業(yè)當(dāng)然也需要公平競爭的市場環(huán)境，需要不同類型的獨(dú)立市場主體都得到平等對待、使市場在資源配置中起決定性作用的市場環(huán)境。因此，競爭中性原則的基本取向與國有企業(yè)的總體改革方向相一致。

競爭中性原則的引入將有助于深化國有企業(yè)改革。以競爭中性原則對待國有企業(yè)，就不僅需要逐漸從國有企業(yè)中剝離由于國有性質(zhì)所形成的額外競爭優(yōu)勢，也需要?jiǎng)冸x由于國有性質(zhì)所造成的額外競爭劣勢。例如，特定行業(yè)的準(zhǔn)入門檻、政策性行業(yè)壟斷、投融資的傾斜、債務(wù)的減免優(yōu)惠和補(bǔ)貼優(yōu)惠等額外競爭優(yōu)勢，以及國有資產(chǎn)難以流轉(zhuǎn)、承擔(dān)政策性社會(huì)負(fù)擔(dān)、行政干預(yù)、治理機(jī)制待完善等額外競爭劣勢。因此，以競爭中性原則對待國有企業(yè)將有助于深化國有企業(yè)的改革，有利于推動(dòng)國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力。

競爭中性原則有助于國有企業(yè)與民營企業(yè)的相互促進(jìn)、共同發(fā)展。最近一段時(shí)間，由于內(nèi)外部市場的不確定性，一些民營企業(yè)經(jīng)營遇到困難，國家和地方出臺了一系列政策來扶持、幫助有市場前景的困難企業(yè)。然而，政策具有短期性，持續(xù)性不足。激發(fā)民營企業(yè)的活力和推動(dòng)民營企業(yè)的發(fā)展還是需要在制度層面給出長期可預(yù)期的保證。競爭中性原則要求各類所有制的市場主體依法平等使用和處置生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。因此，競爭中性原則既有利于激發(fā)國有企業(yè)活力，也有利于激發(fā)民營企業(yè)活力，促進(jìn)國有企業(yè)和民營企業(yè)共同發(fā)展。

競爭中性原則有助于國有企業(yè)平等參與國際市場競爭。當(dāng)前，美國等一些發(fā)達(dá)國家正在推動(dòng)將競爭中性原則引入多邊國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，甚至推動(dòng)弱化競爭中性原則，并制定某些“歧視”國有企業(yè)的規(guī)則。因此，在國內(nèi)市場落實(shí)以競爭中性原則對待國有企業(yè)，構(gòu)建國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)依法公平參與市場競爭的國內(nèi)市場環(huán)境，將有利于在國際經(jīng)貿(mào)談判中利用競爭中性原則來主張構(gòu)建公平開放的國際經(jīng)貿(mào)秩序，反對“所有制歧視”。同時(shí)，先行在國內(nèi)借助競爭中性原則促進(jìn)國有企業(yè)改革，提前做好萬全準(zhǔn)備以應(yīng)對未來可能到來的挑戰(zhàn)，也有利于國有企業(yè)積極參與國際市場競爭，提升全球競爭力。

借助競爭中性原則加快推進(jìn)和有效深化國企改革的新思路

這些年，中央政府和各級地方政府高度重視國有企業(yè)的改革，以提高國有資本效率和增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心，相應(yīng)出臺了許多政策和措施來推動(dòng)國有企業(yè)改革，也取得了很大的成效。但是，由于過去這些年國有企業(yè)的經(jīng)營狀況比較好，發(fā)展比較快，也讓一些相關(guān)部門和地方對國有企業(yè)改革的緊迫感不強(qiáng)烈。在當(dāng)前背景下，借助競爭中性原則，從平等競爭的視角出發(fā)推動(dòng)國有企業(yè)改革，無疑會(huì)加快推進(jìn)和有效深化國有企業(yè)的改革進(jìn)程，有利于中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)。

借助競爭中性原則可以從四個(gè)方面加快推進(jìn)和有效深化國有企業(yè)改革：一是引入競爭中性效果評價(jià)體系，從平等競爭角度來評價(jià)國有企業(yè)混合所有制改革的效果。混合所有制改革是深化國有企業(yè)改革的突破口。判斷混合所有制改革成效的核心標(biāo)準(zhǔn)就是是否能切實(shí)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，改善企業(yè)治理機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部約束和激勵(lì)，推動(dòng)資本要素市場化以及提高國有資本配置效率。通過混合所有制改革，可以使國有資本與民營資本有機(jī)混合，依據(jù)相關(guān)法規(guī)、市場規(guī)律以及出資人意愿確定股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成混合所有制企業(yè)。具有混合所有制特征的企業(yè)自然就會(huì)淡化所有制色彩，理所當(dāng)然應(yīng)該與其他類型企業(yè)一道在平等競爭的市場環(huán)境下開展自主經(jīng)營活動(dòng)。因此，可以考慮基于競爭中性效果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（如消費(fèi)者利益、市場競爭性、可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)福利與公平、行業(yè)關(guān)系、就業(yè)的健康程度和安全J生、行業(yè)進(jìn)入門檻與公平性、經(jīng)濟(jì)增長與地區(qū)發(fā)展以及資源有效配置），結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)情況，建立具有中國特色的競爭中性效果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為輔助標(biāo)準(zhǔn)，從平等競爭角度來評價(jià)國有企業(yè)混合所有制改革的效果。

二是通過推動(dòng)國有企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的透明化來加快和深化國有企業(yè)改革。如何認(rèn)定是否存在額外的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢，不僅需要清晰明了、系統(tǒng)規(guī)范的評價(jià)體系，更需要全面準(zhǔn)確及時(shí)的相關(guān)信息來進(jìn)行識別和認(rèn)定，避免由于信息不對稱導(dǎo)致的判斷偏差。因此，競爭中性原則要求國有企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)透明化，并且把國有企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的透明化作為深化國有企業(yè)改革以及評價(jià)國有企業(yè)改革成效一個(gè)重要指標(biāo)。具體來說，國有企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的透明化要求制定相關(guān)法規(guī)和制度，來保證沒有上市的國有企業(yè)像上市公司那樣披露相關(guān)信息。為了保證信息披露的客觀性，從外部來看，應(yīng)該由政府相關(guān)部門或者政府委托的第三方機(jī)構(gòu)來從事信息披露的認(rèn)定工作，而不應(yīng)該由企業(yè)自身或者直接出資人來認(rèn)定。從內(nèi)部來看，應(yīng)該按相關(guān)法律和現(xiàn)代企業(yè)制度完善公司治理結(jié)構(gòu)和建立信息披露機(jī)制。

三是通過引入競爭中性原則加快推進(jìn)國有企業(yè)核心競爭力的形成。競爭中性原則既要求削弱來自所有制額外產(chǎn)生的競爭優(yōu)勢，如行業(yè)進(jìn)入門檻導(dǎo)致的壟斷、貸款信用的傾斜、政府關(guān)系等，也要求削弱來自所有制帶來的競爭劣勢，如外部干預(yù)、要素市場剛性、過度的公共負(fù)擔(dān)等。消除額外的競爭優(yōu)勢、讓國有企業(yè)在市場上開展公平競爭，這就需要國有企業(yè)形成自己的核心競爭力。同樣，消除額外的競爭劣勢，也讓國有企業(yè)卸掉包袱輕裝上陣，在市場上開展公平競爭，有利于國有企業(yè)形成自己的核心競爭力。

四是在商業(yè)類國有企業(yè)劃分中引入競爭中性狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中規(guī)定將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，明確商業(yè)類國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)是按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。商業(yè)類國有企業(yè)需要作為獨(dú)立市場主體開展經(jīng)營活動(dòng)。競爭中性原則的引入就要求商業(yè)類國有企業(yè)以及所在行業(yè)在市場準(zhǔn)入、稅收金融、債務(wù)和補(bǔ)貼、法規(guī)和監(jiān)管等方面平等對待各類市場經(jīng)營主體。因此，有必要建立具有中國特色的競爭中性狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性、補(bǔ)貼中性、準(zhǔn)入中性等），來衡量商業(yè)類國有企業(yè)的競爭中性狀況（認(rèn)定可以劃分為三個(gè)水平，如弱、中、強(qiáng)）。這樣就可以針對不同競爭中性狀況，對相應(yīng)國有企業(yè)制定符合競爭中性原則的定制化的解決方案。

借助競爭中性原則加推進(jìn)和有效深化國有企業(yè)改革，仍然需要貫徹“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)”的科學(xué)方法。需要依據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，在系統(tǒng)分析評估競爭中性原則引入可能帶來的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)國有企業(yè)改革，確保國有企業(yè)的改革能“促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體”，培育出具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

（作者為清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)懂的經(jīng)濟(jì)名詞：競爭中性原則》，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)網(wǎng)，2018年10月21日。

責(zé)編/張寒 美編/宋揚(yáng)

【延伸閱讀】

競爭中性原則的基本內(nèi)涵和演進(jìn)過程

競爭中性原則最早由澳大利亞政府提出。1993午，澳大利亞發(fā)布《希爾墨報(bào)告》（Hilmer Report），正式提出競爭中性原則，即政府從事的那些與私人部門相競爭的商業(yè)活動(dòng)不得僅僅因其被政府所有和控制而享有競爭優(yōu)勢。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）自2009年以來積極推進(jìn)競爭中性原則的研究和推廣，并得到歐盟的積極響應(yīng)，因?yàn)闅W盟自成立以來一直推動(dòng)歐盟區(qū)域市場內(nèi)的平等競爭。OECD提出的競爭中性規(guī)則架構(gòu)包括競爭中性定義、識別標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)準(zhǔn)則、投訴機(jī)制、約束和懲罰機(jī)制，構(gòu)成了一個(gè)競爭中性原則實(shí)施的完整體系。美國政府自2011年之后在全球性經(jīng)濟(jì)組織中積極推行OECD主張的競爭中性原則。美國或者單獨(dú)，或者聯(lián)合澳大利亞、歐盟等國家和區(qū)域組織在國際貿(mào)易和投資談判中（如TPP、APEC）將競爭中性原則加入談判議程，以期成為一項(xiàng)新的國際貿(mào)易和投資規(guī)則。

澳大利亞強(qiáng)調(diào)不同市場主體間的平等市場地位，防止對私人企業(yè)的市場歧視，避免給予國有企業(yè)的資源錯(cuò)配和政策優(yōu)惠而導(dǎo)致市場扭曲以及效率低下，從而損害全社會(huì)的福利。OECD強(qiáng)調(diào)“競爭中性原則是一個(gè)規(guī)則框架，在這個(gè)框架內(nèi)公有企業(yè)與私人企業(yè)面對的是同樣的規(guī)則體系;同時(shí)，與政府的任何接觸都不會(huì)給市場參與者帶來競爭優(yōu)勢”。UNCTAD（聯(lián)合國貿(mào)易暨發(fā)展會(huì)議）對競爭中性原則的定義是“與私人部門競爭的重要政府商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)該僅僅由于政府所有和控制而具有競爭優(yōu)勢或者競爭劣勢”。這個(gè)定義的特點(diǎn)是不僅強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)具有的額外競爭優(yōu)勢，也強(qiáng)調(diào)額外競爭劣勢。