淺析農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義、作用與挑戰(zhàn)

尹微，趙燕昊

（浙江省桐廬縣農(nóng)林技術(shù)推廣中心，浙江桐廬311500）

由于當(dāng)前國內(nèi)和國際農(nóng)業(yè)大環(huán)境的發(fā)展變化，階段性的供過于求和供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾已上升為我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾[2]。自2015年開始，中央逐步調(diào)整和出臺了一系列政策、措施，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做出了總體部署。農(nóng)業(yè)部于2015年2月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》[3]，當(dāng)年12月的中央農(nóng)村工作會議上首次出現(xiàn)了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的表述[4]。2016年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議在“三農(nóng)”部分專門論述了“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，2016年的“中央一號文件”更是將推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重點(diǎn)任務(wù)明確為“去庫存、降成本、補(bǔ)短板”[5]，農(nóng)業(yè)部也在當(dāng)年發(fā)布了《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》[6]。今年的中央一號文件題為《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，全面闡述了如何穩(wěn)中求進(jìn)地將農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革這條主線進(jìn)一步深化、細(xì)化[7]。接連一系列國家重要文件的出臺，充分反映了農(nóng)業(yè)側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要性和緊迫性。目前國內(nèi)對如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了多方面有益的探討，且形成了“調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合”的基本共識，本文結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展新形式，圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一熱點(diǎn)進(jìn)行了淺析，并針對具體改革措施提出了幾點(diǎn)思考。

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

1.1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的涵義

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，顧名思義，即農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革并舉，就是以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為目標(biāo)，采取改革的手段矯正生產(chǎn)要素配置扭曲，通過擴(kuò)大有效供給（包括產(chǎn)品供給、要素供給、制度供給），提高供給結(jié)構(gòu)對市場需求變化的適應(yīng)性和靈活性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合效益和國際競爭力，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高效、可持續(xù)發(fā)展[8－9]。

1.2 歷史上農(nóng)業(yè)供給側(cè)的幾次重大結(jié)構(gòu)調(diào)整

在農(nóng)業(yè)發(fā)展史上我國曾經(jīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會的變革，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)方面做出過幾次重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第一次是改革開放初期農(nóng)產(chǎn)品供給總量不足下的制度改革；第二次是20世紀(jì)80年代中后期農(nóng)產(chǎn)品供給內(nèi)容單一現(xiàn)狀下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；第三次是20世紀(jì)90年代末以來農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性過剩下的農(nóng)業(yè)供給體系和質(zhì)量建設(shè)。幾次重大結(jié)構(gòu)調(diào)整均不同程度地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了當(dāng)時的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

2 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革現(xiàn)狀及原因

2.1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革現(xiàn)狀

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的形勢：在主要農(nóng)產(chǎn)品連續(xù)多年產(chǎn)量、進(jìn)口、庫存“三量齊增”的同時，物質(zhì)成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”現(xiàn)象日益突出，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)的矛盾現(xiàn)狀[10]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升導(dǎo)致農(nóng)民增收空間縮小，保護(hù)價收購與財(cái)政補(bǔ)貼引發(fā)了價格倒掛，并進(jìn)一步誘導(dǎo)了進(jìn)口增加和“國貨”庫存量居高不下。結(jié)構(gòu)性矛盾成為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)的主要矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，而供給側(cè)是解決問題的突破口和關(guān)鍵[11]。因此，當(dāng)務(wù)之急是通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，提升國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量水平與產(chǎn)出效率，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變升級。

2.2 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革原因

農(nóng)業(yè)是事關(guān)國計(jì)民生的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾更深、更廣，也更迫切需要解決。從歷史上農(nóng)業(yè)供給側(cè)的幾次重大結(jié)構(gòu)調(diào)整看，中國的改革往往都是從農(nóng)村開始，專門提出農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，可以為全面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革探路子。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革面臨的問題與困境

當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展到了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，發(fā)展理念和區(qū)域種養(yǎng)結(jié)構(gòu)滯后，沒有形成特色、差異化，面臨品種、品質(zhì)和品牌建設(shè)多種問題與任務(wù)亟待解決，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 農(nóng)業(yè)供給與市場消費(fèi)需求之間有效供給不足和結(jié)構(gòu)性過剩并存

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的消費(fèi)觀念正逐漸向追求品牌、質(zhì)量轉(zhuǎn)變，迫切需要我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在發(fā)展方向與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上緊跟市場消費(fèi)需求進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以形成適應(yīng)市場需求的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營與生產(chǎn)體系。目前我國農(nóng)業(yè)以產(chǎn)品產(chǎn)量為導(dǎo)向的生產(chǎn)模式還未及時改變，尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與市場需求的有機(jī)結(jié)合。主要反映在需求和供給不匹配，過剩和缺口大量的并存，資源錯配[12]。農(nóng)產(chǎn)品供給方面，與國際農(nóng)產(chǎn)品相比大多處于中低端層次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本相對較高，化肥、農(nóng)藥利用率低且過量使用，加工環(huán)節(jié)大量使用各種添加劑，不但增加了成本，也造成了環(huán)境的污染，給我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了嚴(yán)重?fù)p失，也使初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和品質(zhì)受到嚴(yán)重威脅。

3.2 農(nóng)業(yè)制度固化，成本上升，農(nóng)產(chǎn)品競爭力下降

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來，實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展，但目前其形成的邊際效應(yīng)正在日益遞減。小農(nóng)經(jīng)營的固化現(xiàn)象形成了小規(guī)模、細(xì)碎化的經(jīng)營格局，缺乏集體合作、規(guī)模經(jīng)營市場理念[13]；農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)不均衡，對外銷售渠道不通暢；未能實(shí)現(xiàn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)緊密結(jié)合，也未能形成第一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，產(chǎn)業(yè)鏈相對較薄弱；能夠?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展提供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)示范缺乏；一方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)品總量很高但與市場需求不相符，另一方面優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品缺乏而市場需求量大；勞動力轉(zhuǎn)移引起人工成本上升，分工不足、生產(chǎn)分散導(dǎo)致生產(chǎn)成本的高昂與生產(chǎn)效率低下[4]；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本的攀升降低了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。目前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的首要問題就是如何走出成本高、利潤低、競爭力下降的嚴(yán)峻困境[14]。

3.3 農(nóng)業(yè)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入需要耗費(fèi)大量的資源，農(nóng)業(yè)技術(shù)的研制與開發(fā)投入大、見效慢。在缺乏優(yōu)惠政策的情況下，由于社會資本的趨利性，主動冒著高風(fēng)險進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資本少之又少，造成農(nóng)業(yè)融資困難，進(jìn)而影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)[15]。農(nóng)業(yè)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后都給農(nóng)產(chǎn)品供給競爭力帶來了負(fù)面的影響。

3.4 農(nóng)業(yè)扶持政策偏離重點(diǎn)

以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和規(guī)模為依據(jù)決定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持和獎勵，而忽視了對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和品種結(jié)構(gòu)的考量。農(nóng)業(yè)扶持政策導(dǎo)向偏離重點(diǎn)，未能突出對市場競爭力強(qiáng)的高品質(zhì)、品牌化農(nóng)產(chǎn)品的支持和引導(dǎo)，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)的方向發(fā)展徘徊，農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力不強(qiáng)。

3.5 農(nóng)戶分散經(jīng)營為主，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系尚未形成

當(dāng)前我國廣大農(nóng)村地區(qū)仍以小農(nóng)分散經(jīng)營為主，普遍采用粗放式經(jīng)營方式，投入大、效率低、收入少，依靠勞動者素質(zhì)提升和科技進(jìn)步的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系尚未形成，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，大部分傳統(tǒng)農(nóng)民無法分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的紅利，日益淪為“局外人”。

4 進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的思考

農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)投入大、見效慢、可持續(xù)的涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)側(cè)結(jié)構(gòu)改革具有顯著動態(tài)性、過程性，不可能一蹴而就，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)市場需求、資源稟賦、科技水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際情況不斷調(diào)整變化。因此，未來很長時間內(nèi)我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向必將是通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給水平和質(zhì)量的提升。結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者的調(diào)研成果及所形成的共識，從農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的角度，就進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出如下初步建議。

4.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式就是要以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等種植新模式；發(fā)展綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)，科學(xué)施用化肥農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)資源污染。適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是為了創(chuàng)造有效的市場供給，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)，減少無效和低端農(nóng)產(chǎn)品供給總量，更好地滿足低中高端需求[16]。當(dāng)前國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)范圍不斷拓寬，日益呈現(xiàn)個性化、高品質(zhì)、多樣化特點(diǎn)，與消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品市場競爭逐漸轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)產(chǎn)品的安全、質(zhì)量、品牌、品質(zhì)和特色為主的競爭。推進(jìn)以區(qū)域地標(biāo)產(chǎn)品為主攻方向的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)、特色，必然是未來一段時期中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)[17－18]。

4.2 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技機(jī)制，提升農(nóng)民群體科技素質(zhì)

加大科技與服務(wù)創(chuàng)新力度，注重優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)和農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，繼續(xù)推進(jìn)新品種選育，實(shí)行綠色無公害標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和機(jī)械化栽培，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供更好的服務(wù)。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)技能教育和職業(yè)教育資金投入和扶持力度，實(shí)施農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的教育與培訓(xùn)、輪訓(xùn)計(jì)劃，使農(nóng)業(yè)人力資源在整個農(nóng)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位真正得以充分發(fā)揮。聯(lián)合當(dāng)?shù)馗咝！⒖蒲性核冉逃Y源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供梯度化的人才培養(yǎng)平臺，從整體上提升農(nóng)民群體的知識結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技能等，培育更多的新型職業(yè)農(nóng)民[19]。

4.3 完善農(nóng)業(yè)扶持政策，改善信貸服務(wù)，擴(kuò)大保險支持范圍

政府要結(jié)合金融機(jī)構(gòu)，做好新型經(jīng)營主體的融資、貸款機(jī)制的建立與完善工作，解決農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)面臨的資金匱乏、貸款困難等問題的制約。綜合采用以獎代補(bǔ)、定向委托服務(wù)等多種方式，有針對性和實(shí)效性的落實(shí)補(bǔ)貼政策。財(cái)政配套專項(xiàng)資金支持農(nóng)業(yè)設(shè)施土地整治和中低產(chǎn)田升級改造，建立農(nóng)業(yè)用水梯級收費(fèi)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)信貸體系，適當(dāng)降低農(nóng)戶、合作社和家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款門檻；鼓勵新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展，探索創(chuàng)建并逐步完善信用評價體系。擴(kuò)大保險覆蓋范圍，提高理賠標(biāo)準(zhǔn)，開展農(nóng)民互助合作保險試點(diǎn)，通過保險機(jī)制使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效降低并規(guī)避風(fēng)險[20]。

4.4 就地加工與銷售，創(chuàng)新銷售模式，拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷邊界

政府應(yīng)鼓勵農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極尋求“訂單農(nóng)業(yè)”的方式與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作，促進(jìn)就地取材發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售。支持農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)認(rèn)證和品牌創(chuàng)建，通過開通鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道和稅收減免等綜合舉措為銷售渠道暢通創(chuàng)造有利條件?？萍紕?chuàng)新是促進(jìn)農(nóng)業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要動力。積極搭建益農(nóng)信息服務(wù)平臺，提高農(nóng)業(yè)智能服務(wù)管理水平，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)發(fā)展，形成線上線下融合；發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)業(yè)”新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品銷售模式，拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷邊界，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)科技在生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化和集成作用，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展升級[21]。

4.5 縱向延伸，延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)品牌建設(shè)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)升級轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化經(jīng)營進(jìn)程中，充分依托農(nóng)村優(yōu)美的田園風(fēng)光和特色的鄉(xiāng)土文化等豐富資源，發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村特色小鎮(zhèn)旅游，進(jìn)行縱向延伸，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”與觀光休閑、農(nóng)民教育、農(nóng)村文化的深度融合，重點(diǎn)打造一批農(nóng)村魅力小鎮(zhèn)、特色農(nóng)莊和生態(tài)采摘園區(qū)，將延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈作為增加農(nóng)民收入的有效手段和重要方向。政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等各經(jīng)營主體全面提升質(zhì)量和品牌意識，從源頭上進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，打造優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)品牌。

5 結(jié) 語

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是結(jié)合當(dāng)今我國農(nóng)村的實(shí)際情況，以市場需求為導(dǎo)向通過深化改革調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置以增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給的科學(xué)有效性，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村要素的充分流動。習(xí)近平指出：“通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的途徑達(dá)到農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力提升的目的是我國在當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和改革的主要方向”[22]。如何科學(xué)統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個市場是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是當(dāng)前和今后一定時期內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)，目前在生產(chǎn)技術(shù)和人才等方面我國仍存在亟須解決的問題，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略作用還未得到充分發(fā)揮。這些矛盾的積累和出現(xiàn)有其歷史性，如何解決是一個艱巨而長期的任務(wù)，需要政府和市場共同發(fā)揮作用，確保改革工作得以順利有效推行。

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