國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下司法反腐的職能變遷與機(jī)制再造

(中國(guó)反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地，湖南湘潭，411105)

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的貫徹實(shí)施，改革開(kāi)放以來(lái)逐步形成的職務(wù)犯罪偵查職能將從檢察機(jī)關(guān)剝離，反貪反瀆等司法反腐的標(biāo)志性話語(yǔ)將成為歷史。在監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)的背景下，檢察機(jī)關(guān)怎樣履行司法反腐職責(zé)，發(fā)揮司法反腐功能，以及這種職責(zé)和功能如何在刑事訴訟活動(dòng)中得到有效實(shí)現(xiàn)，已不僅是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革中，加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的工作銜接、確保案件辦理有序順暢的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且事關(guān)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在國(guó)家反腐敗總體格局中的職能定位、法治功能及其實(shí)現(xiàn)等理論問(wèn)題，值得我們深入研究和認(rèn)真思考。

一、監(jiān)察體制改革前后司法反腐職能的變遷

司法反腐簡(jiǎn)而言之就是司法機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察審判職能懲治腐敗的刑事司法活動(dòng)。從黨和國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的層面看，中國(guó)特色的反腐敗職能主要包括黨紀(jì)反腐、監(jiān)察反腐、司法反腐三大職權(quán)活動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的司法反腐職能不斷強(qiáng)化，不僅承擔(dān)著偵破職務(wù)犯罪案件、揭露查證腐敗犯罪分子的法定職責(zé)，依法享有對(duì)涉案腐敗分子采取逮捕、拘留、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施的決定權(quán)，而且擁有對(duì)自行偵查的腐敗犯罪案件審查起訴，提起公訴和對(duì)法院判決是否公正實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力。作為法律監(jiān)督職能所派生的職權(quán)，犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要支撐，同時(shí)也是黨和國(guó)家在反腐敗斗爭(zhēng)中的重要執(zhí)法力量。十八大以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆和預(yù)防部門認(rèn)真履行法定職責(zé)，在“打虎”“拍蠅”“獵狐”形成反腐敗壓倒態(tài)勢(shì)的斗爭(zhēng)中，發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)的職能、結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置均產(chǎn)生了重大變化，原有的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防部門成建制轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，法律監(jiān)督派生的職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院剝離。依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。調(diào)查權(quán)是指凡是涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、瀆職、設(shè)租尋租、徇私舞弊、利益輸送以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法開(kāi)展調(diào)查。這就標(biāo)志著在司法反腐職能中，檢察機(jī)關(guān)既往的職務(wù)犯罪偵查職能被監(jiān)察反腐職能所吸收。國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)施，行政監(jiān)察、預(yù)防和檢察偵查、預(yù)防力量的整合，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行反腐敗專責(zé)的職能定位，使黨和國(guó)家反腐敗職權(quán)活動(dòng)呈現(xiàn)出以黨紀(jì)反腐為先導(dǎo)、監(jiān)察反腐為主力、司法反腐為保障的鮮明特征。

這一特征的重要標(biāo)志是，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，使司法反腐的職能在改革前后產(chǎn)生了很大改變。一方面，作為反腐敗斗爭(zhēng)最具威懾力的法律手段,檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能被剝離后，司法反腐從偵查前沿“退居”審查“二線”。進(jìn)入刑事訴訟程序的職務(wù)犯罪，由過(guò)去的偵查立案改變?yōu)閷彶槠鹪V立案。司法機(jī)關(guān)在腐敗治理環(huán)節(jié)中主要履行對(duì)職務(wù)犯罪案件的審查起訴、提起公訴和依法審判的職責(zé)。另一方面,監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)督執(zhí)法性質(zhì)的反腐敗專門機(jī)關(guān)，所行使的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的范圍，檢察偵查的對(duì)象僅限于涉嫌犯罪的公務(wù)人員，而監(jiān)察調(diào)查的對(duì)象，除涉嫌犯罪的公務(wù)人員外，其他具有一般違規(guī)違法行為者均在調(diào)查范圍之列。

司法反腐內(nèi)涵的變遷蘊(yùn)含著問(wèn)題導(dǎo)向的邏輯。20多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)依法查辦職務(wù)犯罪案件，有力推進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。但是，也客觀存在一些弊端：一是在反腐履責(zé)上，檢察機(jī)關(guān)所查辦的案件只是構(gòu)成犯罪的行為，而無(wú)權(quán)對(duì)大量違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行查辦，這種因制度而形成的梗阻導(dǎo)致對(duì)違紀(jì)違規(guī)案件的打、防有漏。二是在手段上，刑訴法對(duì)時(shí)限有嚴(yán)格界定，而借助紀(jì)委雙規(guī)，又導(dǎo)致執(zhí)紀(jì)執(zhí)法手段混用，以致形成紀(jì)委辦案成為常態(tài)，紀(jì)檢、司法邊界不清。三是效率低下，由于大量案件經(jīng)紀(jì)委再轉(zhuǎn)反貪部門，不但需要大量轉(zhuǎn)換時(shí)間，更容易出現(xiàn)“夾生案”“過(guò)橋案”，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)效。四是在程序上集公訴、監(jiān)督、偵查于一身的檢察機(jī)關(guān)，極易產(chǎn)生既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的詬病，有違偵、訴、審相互制約，各負(fù)其責(zé)的基本法治原則。五是反腐力量上，由于檢察機(jī)關(guān)的主要職能是參與訴訟和監(jiān)督訴訟，肩負(fù)打擊犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)司法公正的職責(zé)，職務(wù)犯罪偵查預(yù)防力量?jī)H占人員總數(shù)的10%左右，辦案力量嚴(yán)重不足。六是在反腐的權(quán)威上，由于職務(wù)犯罪偵查部門只是檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，盡管以犧牲內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平衡為代價(jià)，讓反貪局長(zhǎng)高配或進(jìn)黨組，但其權(quán)威性依然無(wú)法與反腐敗的職責(zé)使命相匹配。深化監(jiān)察體制改革，將職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防力量轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，大大提升了職務(wù)犯罪查處預(yù)防優(yōu)勢(shì)，解決了原有反腐職責(zé)、手段、效率、程序、力量上的所有問(wèn)題。司法機(jī)關(guān)在黨和國(guó)家反腐敗總體格局中，承擔(dān)著司法監(jiān)督的法定職責(zé)；在懲治腐敗犯罪的法治環(huán)節(jié)中，處于確認(rèn)、鞏固和拓展監(jiān)察辦案成果、追訴提起審判、實(shí)現(xiàn)罪刑法定的重要地位。

二、司法反腐職能變遷后檢察專責(zé)反腐機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)

在黨紀(jì)反腐為先導(dǎo)、監(jiān)察反腐為主力、司法反腐為保障的格局下，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整工作布局，創(chuàng)設(shè)對(duì)接監(jiān)察委員會(huì)反腐職能的專責(zé)機(jī)構(gòu)，最有效的辦法是在實(shí)踐中尋找答案。據(jù)來(lái)自國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)北京市的資料顯示，北京市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)立了職務(wù)犯罪檢察部，專門與監(jiān)察委進(jìn)行銜接，負(fù)責(zé)銜接完善刑事訴訟程序[1]，對(duì)監(jiān)察委的調(diào)查案件開(kāi)展立案審查。浙江省檢察院則提出，全省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)專門設(shè)立職務(wù)犯罪檢察機(jī)構(gòu)，明確將會(huì)同監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)辦案的相關(guān)規(guī)定，使監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的銜接規(guī)范有序，同時(shí)制定檢察部門工作規(guī)則，建立犯罪案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

中央關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作強(qiáng)調(diào)，“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，要加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的銜接和制衡”。表明了在懲治腐敗中，監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是互相配合和相互制約，這其中，最直接、最關(guān)鍵的問(wèn)題是二者之間的銜接與制衡。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這種銜接和制衡，就必須有一個(gè)與監(jiān)察委直接對(duì)應(yīng)的職務(wù)犯罪檢察機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)作為檢察院的職務(wù)犯罪檢察內(nèi)設(shè)部門，可稱為“職務(wù)犯罪檢察部或檢察局”。作為檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由這個(gè)部門專責(zé)從事檢察部門與監(jiān)察委的辦案銜接，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)察委的調(diào)查案件開(kāi)展立案審查、審查決定犯罪嫌疑人是否逮捕、對(duì)移送起訴案件予以審查和決定是否提起公訴。其法理依據(jù)主要有以下三點(diǎn)：

第一，是檢察機(jī)關(guān)的基本屬性決定的。檢察機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法機(jī)關(guān)，具有政治屬性、人民屬性和法律屬性，承載著維護(hù)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)人民根本利益、維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全的多元使命。在政治價(jià)值上，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的捍衛(wèi)者、國(guó)家安全的鞏固者，又是人民利益的維護(hù)者；在法治價(jià)值上，既是司法訴訟的實(shí)踐者、司法公正的維護(hù)者，又是法制統(tǒng)一的守護(hù)者、社會(huì)正義的弘揚(yáng)者；在職能價(jià)值上，既是各類犯罪的懲治者、公民人權(quán)的保障者，又是廉潔政治的建設(shè)者。要實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值，就必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持檢察工作以人民為中心，堅(jiān)持深化全面依法治國(guó)中的檢察實(shí)踐，堅(jiān)持把全面從嚴(yán)治黨的任務(wù)目標(biāo)落實(shí)到檢察職能之中[2]。懲治腐敗既是全面從嚴(yán)治黨的重要方面，又是全面依法治國(guó)的核心要義，客觀要求檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保國(guó)家法律在反腐敗執(zhí)法工作中統(tǒng)一正確實(shí)施。這就要求建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及符合司法規(guī)律的工作機(jī)制，為反腐敗斗爭(zhēng)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的司法保障。

第二，是國(guó)家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。黨中央從反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，做出了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策，通過(guò)整合檢察偵查預(yù)防和行政監(jiān)察力量，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公務(wù)人員監(jiān)察的全覆蓋。貫徹落實(shí)這一決策，檢察反腐敗偵防力量將成建制地轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，從表像上看，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離使法律監(jiān)督的威懾力降低。但從實(shí)質(zhì)上看，偵查權(quán)的剝離，更加突出了法律監(jiān)督維護(hù)法制統(tǒng)一實(shí)施的本質(zhì)特征，祛除了受詬病的“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”現(xiàn)象，能更好地貫徹偵、訴、審分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的法治原則，這將極大提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的公信力[3]。設(shè)立檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪專責(zé)部門，集中履行職務(wù)犯罪案件的立案審查、決定逮捕、審查起訴和審判監(jiān)督等職責(zé)，加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)的辦案銜接、協(xié)調(diào)配合和相互制衡，有利于形成嚴(yán)密的法治體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的目標(biāo)。

第三，符合憲法、法律和司法改革的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第一百二十九條規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；第一百三十一條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定，最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)自恢復(fù)重建以來(lái)，其檢察監(jiān)督職能不斷發(fā)展、完善，檢察機(jī)關(guān)為繼續(xù)深入開(kāi)展打擊職務(wù)犯罪活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的職務(wù)犯罪檢察部門。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是新一輪檢察改革的重點(diǎn)，設(shè)立職務(wù)犯罪檢察部門有利于整合檢察職能，建立科學(xué)、高效的內(nèi)部管理體制，進(jìn)一步提高檢察效能。2017年3月12日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上做最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)，表示“檢察機(jī)關(guān)將大力加強(qiáng)檢察監(jiān)督……完善專門檢察監(jiān)督格局”，并強(qiáng)調(diào)，“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為新一輪檢察改革的重點(diǎn)，也是推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)”[4]。所以，設(shè)立檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪檢察部門，是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部科學(xué)、高效的管理體系途徑，更有利于整合檢察職能，有利于實(shí)行專業(yè)化管理，提高檢察效能，形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效的專門檢察監(jiān)督格局。

三、偵查轉(zhuǎn)隸后檢察機(jī)關(guān)司法反腐的職權(quán)配置

實(shí)行“決定逮捕權(quán)與審查起訴權(quán)合一”，是檢察機(jī)關(guān)反腐職權(quán)配置的總體思路。這種配置模式使檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件的質(zhì)量審查處于重要把關(guān)環(huán)節(jié)。事實(shí)上，在職務(wù)犯罪案件質(zhì)量審查中，只有當(dāng)檢察部門兼具捕、訴兩項(xiàng)職能時(shí)，才能夠在審查逮捕過(guò)程中，根據(jù)職務(wù)犯罪案件的證據(jù)展開(kāi)引導(dǎo)調(diào)查，或自行補(bǔ)充偵查，把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而引導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展調(diào)查，為審查起訴做好準(zhǔn)備。檢察部門兼具捕、訴兩項(xiàng)職能，同時(shí)也有助于審查逮捕和公訴的銜接，提高辦案效率，降低司法成本避免重復(fù)。在審查逮捕案件階段時(shí)，案件本身是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性的證據(jù)材料，是案件審查的重點(diǎn)，而在審查起訴階段，則需重點(diǎn)審查證據(jù)的確鑿和充分。筆者認(rèn)為，全面推進(jìn)依法治國(guó)，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)也應(yīng)不斷深化， 職務(wù)犯罪檢察部門應(yīng)配置的職權(quán)有以下幾項(xiàng)。

(一) 補(bǔ)充偵查權(quán)

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中,全國(guó)人大常委會(huì)決定對(duì)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)“關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢，補(bǔ)充調(diào)查以兩次為限。”檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查的性質(zhì)，是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查證據(jù)不足情況下的補(bǔ)充，是核實(shí)證據(jù)、補(bǔ)充證據(jù)的一種手段。其目的是為了正確、及時(shí)地查清犯罪事實(shí)，防止和糾正可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的錯(cuò)誤和疏漏。根據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于補(bǔ)充偵查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充偵查完畢，補(bǔ)充偵查以兩次為限[5]。

(二) 審查逮捕權(quán)

《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定：“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施?！薄缎淌略V訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施包括拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽染哂邢拗迫松碜杂傻膫刹槭侄?。逮捕是依法剝奪犯罪嫌疑人人身自由、予以羈押的一種最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十七條第二款規(guī)定，任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)/決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第七十八條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！比嗣駲z察院與監(jiān)察委員會(huì)在辦案中互相監(jiān)督制約，對(duì)證據(jù)證明被調(diào)查人具有犯罪事實(shí)需要逮捕的，由人民檢察院依法決定逮捕。逮捕的必要性條件包括：對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候?qū)徤胁蛔阋苑乐拱l(fā)生法定社會(huì)危險(xiǎn)性的；對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處有期徒刑以上刑罰的及其他可能影響訴訟等情形的。這其中，監(jiān)察委員會(huì)行使的是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的調(diào)查處置權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使的是審查逮捕權(quán)①。

(三) 提起公訴權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百六十七條規(guī)定，凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。公訴是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)核心的標(biāo)志性的職能，它既承擔(dān)著追訴犯罪的職責(zé)，又承擔(dān)著對(duì)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的職責(zé)；既是偵查程序的審查把關(guān)者，又是審判程序的啟動(dòng)者和訴訟程序的糾錯(cuò)者。《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定?！边@就表明了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院有權(quán)進(jìn)行審查，并對(duì)犯罪事實(shí)和證據(jù)予以確認(rèn)，對(duì)于犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分的，依法提起公訴；如果認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)移送起訴的涉嫌職務(wù)犯罪嫌疑人具有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百七十一條、第一百七十三條規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)做出不起訴的決定。

(四) 調(diào)查監(jiān)督權(quán)

《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件采取強(qiáng)制措施、退回補(bǔ)充調(diào)查或自行補(bǔ)充偵查、依法作出起訴或不起訴決定，這些都充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督。北京市三級(jí)檢察院設(shè)立的職務(wù)犯罪檢察部，還明確對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的案件進(jìn)行立案審查。北京市東城區(qū)檢察院組建了職務(wù)犯罪檢察部，由2名檢察官和6名檢察輔助人員組成。該部門作為辦理職務(wù)犯罪公訴案件的專責(zé)部門，履行對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件的審查立案、采取強(qiáng)制措施、補(bǔ)充偵查和起訴等職責(zé)。調(diào)查監(jiān)督權(quán)從某種意義上說(shuō)，就是由監(jiān)察調(diào)查階段進(jìn)入刑事訴訟階段的立案審查，其主要功能是決定是否采取刑事強(qiáng)制措施，是否退回補(bǔ)充調(diào)查等。這是人民檢察院職務(wù)犯罪檢察部門對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件的立案活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)。

(五) 不起訴權(quán)

《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議?！边@就賦予了檢察機(jī)關(guān)不起訴決定權(quán)。刑事訴訟中的不起訴包括：絕對(duì)不起訴，即不構(gòu)成犯罪的不起訴；相對(duì)不起訴，即雖然構(gòu)成犯罪，但情節(jié)顯著輕微的不起訴；存疑不起訴，即犯罪證據(jù)存在諸多疑點(diǎn)無(wú)法排除的不起訴。這項(xiàng)職權(quán)旨在保障無(wú)罪的人不受法律追究。需要注意的是，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，征求案件移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

(六) 審判監(jiān)督權(quán)

審判監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，對(duì)人民法院審理職務(wù)犯罪案件時(shí)違反法律規(guī)定的訴訟程序提出糾正意見(jiàn)是題中應(yīng)有之義；依據(jù)檢察機(jī)關(guān)享有的抗訴權(quán)，可依法對(duì)人民法院錯(cuò)誤的判決和裁定，要求啟動(dòng)再審程序?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第205條第4款規(guī)定：“人民檢察院抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭重新審理，對(duì)于原判決事實(shí)不清楚或者證據(jù)不足的，可以指令下級(jí)人民法院再審。” 這說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的效力不同于申訴權(quán)人的申訴，檢察機(jī)關(guān)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的，可直接引起審判監(jiān)督程序，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)再審。并且，對(duì)于抗訴案件，還必須由接受抗訴的人民法院組成合議庭重新審理，檢察機(jī)關(guān)只有在原判決證據(jù)不足或事實(shí)不清的前提下，才可指令由下級(jí)人民法院再審。

四、檢察與監(jiān)察職務(wù)犯罪案件銜接的機(jī)制再造

檢察與監(jiān)察無(wú)縫銜接的機(jī)制再造，是司法反腐職能變遷的必然選擇。根據(jù)國(guó)家監(jiān)察法和刑事訴訟法及相關(guān)法律的規(guī)定，總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)②，應(yīng)當(dāng)分別從案卷文書的銜接，證據(jù)材料的銜接，調(diào)查對(duì)象和強(qiáng)制措施的銜接，涉案財(cái)物的銜接以及補(bǔ)充調(diào)查的銜接等五個(gè)方面著手構(gòu)建銜接規(guī)范體系，并且針對(duì)被調(diào)查人逃匿、死亡案件違法所得的財(cái)產(chǎn)沒(méi)收，證人保護(hù)對(duì)接等具體問(wèn)題構(gòu)建銜接保障配套機(jī)制體系。

(一) 案卷文書移送機(jī)制

根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送的案卷文書中具體應(yīng)當(dāng)包括：

(1) 監(jiān)察調(diào)查期間采取各種調(diào)查措施的審批文書，例如采取查詢、凍結(jié)、搜查、扣押等調(diào)查措施，依照國(guó)家監(jiān)察法的規(guī)定，都需要經(jīng)過(guò)相應(yīng)的審批程序，在此過(guò)程中形成的手續(xù)文書應(yīng)當(dāng)歸入該案的案卷當(dāng)中，作為調(diào)查措施適用合法性的重要根據(jù)。

(2) 監(jiān)察調(diào)查期間采取各種調(diào)查措施的告知文書，例如，根據(jù)國(guó)家監(jiān)察法的規(guī)定，采取留置措施時(shí)應(yīng)當(dāng)向被留置人出示留置通知書，并且要求被留置人簽名確認(rèn)。此類文書作為監(jiān)察措施適用合法性和規(guī)范性的記錄，在后續(xù)的刑事訴訟程序中同樣具有重要的證明作用，而且本身也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為規(guī)范性的一種制約和督促。

(3) 監(jiān)察調(diào)查期間獲取的證人證言、訊問(wèn)筆錄等書面性證據(jù)材料，這既是對(duì)取證過(guò)程的記載，也是對(duì)取證結(jié)果的固定，對(duì)后續(xù)的訴訟證明具有重要價(jià)值。

(4) 監(jiān)察調(diào)查期間形成的其他材料，例如被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查期間的具體表現(xiàn)，以及被調(diào)查人所涉嫌職務(wù)犯罪行為所引發(fā)的社會(huì)反響以及監(jiān)察調(diào)查期間收繳固定的涉案財(cái)物情況記載等相關(guān)文書材料一并屬于應(yīng)當(dāng)移送的案卷文書的范圍。

(5) 監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送的案卷文書都應(yīng)當(dāng)是原件，不得采用復(fù)印件的形式，并且在具體移送過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照案件的辦理流程，將相關(guān)案卷文書規(guī)范裝訂。按照當(dāng)司法機(jī)關(guān)案卷文書電子化的發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案卷文書移送過(guò)程中，除了將原件直接移送之外，也應(yīng)當(dāng)積極采用電子化方式，將相關(guān)案卷文書的電子版采用數(shù)據(jù)傳輸和拷貝的方式移送檢察機(jī)關(guān)。

(二) 證據(jù)材料轉(zhuǎn)換機(jī)制

國(guó)家監(jiān)察法規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)，可以作為刑事訴訟證據(jù)使用[6]。依照當(dāng)前職務(wù)犯罪案件調(diào)查與審查起訴銜接模式，監(jiān)察調(diào)查階段作為專門的事實(shí)查明環(huán)節(jié)，是獲取、固定證據(jù)材料的關(guān)鍵階段，在這一階段所獲得證據(jù)是后續(xù)刑事訴訟事實(shí)證明和審理裁判最重要的信息來(lái)源。

(1) 針對(duì)書證，證人證言，被害人陳述，被調(diào)查人供述和辯解，鑒定意見(jiàn)，勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)筆錄，視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等類型的證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)原件移送，只有當(dāng)原件滅失時(shí)，方可以移交經(jīng)法定程序制作的副本、復(fù)印件等作為補(bǔ)充。對(duì)于證人證言、被害人陳述等證據(jù)，除移送其書面文本之外，還應(yīng)當(dāng)將證人、被害人身份情況、家庭住址、聯(lián)系方式等一并移送。

(2) 針對(duì)物證，通常情況下應(yīng)當(dāng)原物移送，但是對(duì)于原物不便搬運(yùn)，不易保存，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門保管、處理，或者依法應(yīng)當(dāng)返還的，可以拍攝、制作足以反映原物外形和特征的照片、錄像、復(fù)制品，并將相關(guān)照片、錄像和復(fù)制品予以移送，但應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明原物所在地或者處理結(jié)果。

(3) 對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采用技術(shù)偵查等特殊調(diào)查措施獲取的證據(jù)材料，對(duì)于需要保密的信息可以采取單獨(dú)制作技術(shù)調(diào)查卷的方式予以移送，防止移送階段泄密，調(diào)查效果和相關(guān)人員人身安全。

(4) 在證據(jù)材料移送方式的選擇上，需要具體針對(duì)個(gè)案中不同證據(jù)在保管方面的特殊要求，尤其是對(duì)于血液、毛發(fā)等生物檢材，必須確保其在移送過(guò)程中的保管鏈無(wú)縫銜接，防止因保管條件變化影響證據(jù)的客觀性。

(三) 調(diào)查對(duì)象的銜接機(jī)制

被調(diào)查人作為調(diào)查和審查起訴活動(dòng)的核心作用對(duì)象，是監(jiān)察調(diào)查程序和審查起訴銜接的核心要素，根據(jù)被調(diào)查人是否被采取留置措施，可以將調(diào)查對(duì)象的銜接劃分為人身自由不受限制調(diào)查對(duì)象的銜接和人身自由受限調(diào)查對(duì)象的銜接。

人身自由受限調(diào)查對(duì)象的銜接。檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪部門應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的被留置人相關(guān)情況及時(shí)進(jìn)行審查評(píng)估，需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取拘留、決定逮捕等措施，對(duì)于不需要羈押的，及時(shí)變更為取保候?qū)?、監(jiān)視居住等其他形式的強(qiáng)制措施，或者予以釋放。在銜接過(guò)程中，要注意留置措施與后續(xù)強(qiáng)制措施確定之間的無(wú)縫銜接，既不能出現(xiàn)銜接漏洞導(dǎo)致被調(diào)查人逃匿或者繼續(xù)犯罪；也不能久拖不決，侵犯需要釋放或者變更強(qiáng)制措施被調(diào)查人的人身自由。

人身自由不受限制調(diào)查對(duì)象的銜接。對(duì)于調(diào)查階段未被采取留置措施，或者留置措施已經(jīng)期滿被解除的調(diào)查對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送時(shí)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查對(duì)象相關(guān)的個(gè)人信息、家庭住址、聯(lián)系方式等移交檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在接收案件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)聯(lián)系被調(diào)查人，確定其是否在案，并且根據(jù)案件情況和其人身危險(xiǎn)性，確定是否需要采取強(qiáng)制措施，以及采取何種強(qiáng)制措施。對(duì)于被調(diào)查人銜接期間逃匿的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知監(jiān)察機(jī)關(guān)，并及時(shí)采取通緝等措施將其抓捕歸案。

(四) 涉案財(cái)物交接機(jī)制

職務(wù)犯罪案件具有較強(qiáng)的貪利性，尤其在部分重大貪污腐敗案件中，由于涉案金額巨大，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查期間可以查封、扣押和凍結(jié)大量涉案財(cái)物。這部分財(cái)物既是案件重要的證據(jù)來(lái)源，同時(shí)也是后續(xù)追繳、沒(méi)收、返還等處置決定的作用對(duì)象。為確保涉案財(cái)物實(shí)現(xiàn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)的完整移送，需要對(duì)移送的范圍及具體移送的程序進(jìn)行全年規(guī)制，以避免侵吞涉案財(cái)物以及侵害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)情形的出現(xiàn)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)于調(diào)查部門調(diào)查完畢案件的涉案財(cái)物進(jìn)行全面清理，對(duì)不同類型涉案財(cái)物的扣押、凍結(jié)、保管情況一一落實(shí)，并編制涉案財(cái)物清單。在具體銜接時(shí)，應(yīng)當(dāng)將所有涉案財(cái)物全部移送，對(duì)于被凍結(jié)的資金賬戶等，應(yīng)當(dāng)通知銀行等執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的涉案財(cái)物應(yīng)當(dāng)予以接收，并按照財(cái)物清單一一予以核實(shí)，對(duì)于需要采取特殊保管措施的涉案財(cái)物需要及時(shí)采取對(duì)應(yīng)措施，防止財(cái)物滅失。經(jīng)審查核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)出具接收涉案財(cái)物回執(zhí)，載明接收財(cái)物的種類和數(shù)量。

(五) 補(bǔ)充調(diào)查配合機(jī)制

國(guó)家監(jiān)察法第四十七條第二款規(guī)定人民檢察院經(jīng)審查后,認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的,應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查,必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。作為監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的反向銜接，補(bǔ)充調(diào)查對(duì)查明案件事實(shí)，正確追究職務(wù)犯罪行為人刑事責(zé)任具有重要作用。根據(jù)案件轉(zhuǎn)移流向，職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴補(bǔ)充調(diào)查銜接包括檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送補(bǔ)充調(diào)查決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)反饋補(bǔ)充調(diào)查情況。

檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)案件部分事實(shí)和證據(jù)需要通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查予以核實(shí)和補(bǔ)充的，需要由辦案部門形成補(bǔ)充調(diào)查決定，并制作補(bǔ)充調(diào)查提綱。然后，將補(bǔ)充調(diào)查決定和補(bǔ)充調(diào)查提綱送達(dá)相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)接收補(bǔ)充調(diào)查決定和補(bǔ)充調(diào)查提綱后應(yīng)當(dāng)及時(shí)展開(kāi)補(bǔ)充調(diào)查活動(dòng)，按照檢察機(jī)關(guān)要求和指引核實(shí)相關(guān)情況，補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)材料。

(六) 銜接配套保障機(jī)制

由于實(shí)踐中案件類型眾多，情況復(fù)雜，為保障職務(wù)犯罪案件監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查與檢察機(jī)關(guān)審查起訴銜接有序進(jìn)行，還需要配置相應(yīng)的配套保障機(jī)制。尤其是判決前財(cái)產(chǎn)沒(méi)收、證人保護(hù)等問(wèn)題，對(duì)于職務(wù)犯罪案件調(diào)查和刑事追訴具有重要意義，需要特別予以強(qiáng)調(diào)。

對(duì)于在調(diào)查期間，被調(diào)查人如果死亡，或者逃匿通緝一年不能到案的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)提出財(cái)產(chǎn)沒(méi)收申請(qǐng)，申請(qǐng)書中應(yīng)當(dāng)列明財(cái)產(chǎn)的種類、數(shù)量、所在地及查封、扣押、凍結(jié)的情況，并且提供與犯罪事實(shí)、違法所得相關(guān)的證據(jù)材料。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的沒(méi)收財(cái)產(chǎn)申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)予以接收，并交由職務(wù)犯罪辦案部門具體負(fù)責(zé)審查辦理。

加強(qiáng)證人保護(hù)是監(jiān)察調(diào)查和檢察起訴與法院審判共同的重要任務(wù)。為保證證人保護(hù)不因案件銜接而出現(xiàn)空窗期，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)無(wú)縫對(duì)接，在案件銜接的同時(shí)，做好證人保護(hù)的交接。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將需要保護(hù)證人的身份情況，家庭住址以及需要保護(hù)的危急程度和需要采取的保護(hù)措施等完整告知檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在接手后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)聯(lián)系證人，并根據(jù)需要采取相應(yīng)的證人保護(hù)措施。

五、結(jié)語(yǔ)

研究國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下司法反腐職能的定位、職權(quán)配置與機(jī)制再造，從某種意義上說(shuō)，就是要把握監(jiān)察體制改革檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)和發(fā)展契機(jī)，系統(tǒng)研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下完善檢察監(jiān)督體系、提高檢察監(jiān)督能力的措施和辦法，轉(zhuǎn)變靠偵查威懾強(qiáng)化法律監(jiān)督的執(zhí)法理念，在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、準(zhǔn)確監(jiān)督上下功夫，在鞏固和拓展反腐敗執(zhí)法辦案的成果，彰顯反腐敗法治權(quán)威上下功夫，不斷拓展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新視野，開(kāi)辟檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新境界?？梢灶A(yù)見(jiàn)，職務(wù)犯罪檢察局作為檢察機(jī)關(guān)新設(shè)立的部門，必將成為監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系的橋梁紐帶，雖然其正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)不斷的磨合過(guò)程，但只要牢牢把握檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，積極順應(yīng)改革發(fā)展需要，聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，加強(qiáng)檢察監(jiān)督，堅(jiān)定維護(hù)社會(huì)公平正義，就能推動(dòng)檢察監(jiān)督體系和中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系創(chuàng)新發(fā)展，就能在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的偉大實(shí)踐中切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

① 監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委童衛(wèi)東接受記者專訪。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2018?03?04.

② 包括北京市監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作階段性總結(jié)、山西省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作階段性總結(jié)、浙江省開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作階段性總結(jié)等。

[1]北京市三級(jí)檢察院完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[EB/OL].(2017?04?12)[2018?01?05].http://www.xinhuanet.com/loca.

[2]邱學(xué)強(qiáng).全面擔(dān)當(dāng)職務(wù)犯罪偵查預(yù)防工作多元使命[EB/OL].(2016?04?17) [2017?12?28].http://news.jcrb.com/jxswl.

[3]本書編委會(huì).堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗的行動(dòng)綱領(lǐng)和思想指南[M].北京: 人民出版社, 2017: 55.

[4]曹建明.最高人民檢察院工作報(bào)告——2017年3月12日在十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上[EB/OL].(2017?03?15) [2018?01?06].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018937.htm.

[5]陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法[J].環(huán)球法律評(píng)論, 2017(2): 115?117.

[6]中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)[EB/OL].(2018?03?14)[2018?03?20].http://www.gov.cn/xinwen.