論新時(shí)期下公共行政的倫理定位

寧秋紅

摘要：本文直接以張康之先生的《尋找公共行政的倫理視角》一書為參照，以“論公共行政的倫理定位”為論題，實(shí)則是希望通過(guò)對(duì)公共行政的理論和實(shí)踐、歷史和思想簡(jiǎn)要地考察和探討來(lái)應(yīng)對(duì)公共行政改革所面臨的困惑并對(duì)我國(guó)公共行政的價(jià)值取向做出初步的思考和評(píng)判。

關(guān)鍵詞：公共行政；倫理定位

一、對(duì)公共行政的歷史和價(jià)值的追尋

農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)諸價(jià)值系統(tǒng)相互融合、尚未分化，“公共性”的因素可能已普遍存在，“公共性”卻未形成。在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，行政管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的，從屬于階級(jí)統(tǒng)治和為階級(jí)統(tǒng)治服務(wù)的。獨(dú)立的行政體系并不存在，行政管理是與國(guó)家是一體的，也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能，強(qiáng)化和維護(hù)著社會(huì)的整個(gè)等級(jí)秩序和分配秩序。

近代社會(huì)以來(lái)，隨著工業(yè)化的進(jìn)展，社會(huì)生活出現(xiàn)了領(lǐng)域分離，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的邊界逐漸變得清晰起來(lái)。隨著政府的統(tǒng)治功能漸趨遮蔽，政府的“公共性”逐漸生成，行政體系開(kāi)始作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)。政府在越來(lái)越多的領(lǐng)域趨向采用民主和參與的管理方式，淡化服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，在自身的整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中追求行政管理相對(duì)于政治統(tǒng)治的獨(dú)立性，并把傳統(tǒng)的凌駕于整個(gè)社會(huì)的管理模式轉(zhuǎn)化為深入到社會(huì)中一切領(lǐng)域的相容性管理模式。公共行政就是在社會(huì)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及組織與制度環(huán)境中逐步演變并顯示其歷史和實(shí)踐價(jià)值的。

二、公共行政的倫理定位的依據(jù)

首先，現(xiàn)代政府是民主政府。現(xiàn)代社會(huì)公民主體意識(shí)的覺(jué)醒使公民與政府的關(guān)系變得更為直接和敏感?，F(xiàn)代民主、平等的價(jià)值觀念為公民設(shè)定了評(píng)價(jià)政府的新尺度?，F(xiàn)代民主和權(quán)利觀念日益深入，社會(huì)公眾逐漸認(rèn)識(shí)到了公共權(quán)力的性質(zhì)和政府運(yùn)用公共權(quán)力管理社會(huì)的目的。政府管理的“公共性”內(nèi)涵逐漸成為共識(shí)。公民不再是單純地作為一個(gè)被動(dòng)的受管制者，而是以一個(gè)參與者身份與政府發(fā)生關(guān)系。民眾對(duì)政府公共行政管理的日益增長(zhǎng)的參與和監(jiān)督意識(shí)等也逐步改變了政府的運(yùn)行環(huán)境。這必然要求政府相應(yīng)改變自身的行為方式，以適應(yīng)新的環(huán)境。

其次，現(xiàn)代政府是法治政府?，F(xiàn)代政府的憲政制度設(shè)計(jì)是用憲法、法律的形式確定公民權(quán)利的至上性，并確定政府對(duì)公眾的責(zé)任。公民依靠自身自治和自我管理即可實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，政府必須保護(hù)，不能干預(yù)；公民依靠自身不能實(shí)現(xiàn)或不能充分實(shí)現(xiàn)的公民權(quán)利，則構(gòu)成政府的責(zé)任，政府必須加以滿足。法治原則要求政府規(guī)范行為，維護(hù)公民權(quán)利，強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)受一定的程序和規(guī)則約束以保障公民的實(shí)質(zhì)權(quán)利。堅(jiān)持政府管理法治原則的理念，是實(shí)現(xiàn)政府公正和社會(huì)公正的前提。

再次，現(xiàn)代政府是責(zé)任政府。責(zé)任政府理念是伴隨著民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生的。民主政府必然是責(zé)任政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府管理進(jìn)行民主控制的制度安排。作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念，責(zé)任政府理念要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和公眾的需求并加以滿足；政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)；必須承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制，意味著強(qiáng)化了對(duì)政府的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。政府責(zé)任不僅意味著政府要正確地做事，即不做法律未允許做的事情；而且意味著政府要做正確的事情，即促使社會(huì)變得更美好的事情，必須與公民的普遍期望和社會(huì)倫理道德的要求相一致。

三、新時(shí)期下我國(guó)公共行政的定位和取向

在論及中國(guó)的行政管理問(wèn)題時(shí)必須回到中國(guó)語(yǔ)境。當(dāng)代中國(guó)的行政管理是在特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化背景下形成的。從價(jià)值層面對(duì)西方國(guó)家公共行政的歷史和思想、理論和實(shí)踐作考察所形成的判斷不能簡(jiǎn)單用來(lái)評(píng)定中國(guó)的行政問(wèn)題。我們必須從總結(jié)西方公共行政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所得到的一般性結(jié)論入手，充分認(rèn)識(shí)到公共行政發(fā)展的制度約束和路徑依賴，認(rèn)真審慎我國(guó)的公共行政的倫理價(jià)值取向及其制約和保障機(jī)制。實(shí)際上，我們上述論述所強(qiáng)調(diào)的是每一種行政制度安排都預(yù)設(shè)了潛在的倫理價(jià)值和包含了不可逾越的道德前提。目前我國(guó)所進(jìn)行的行政改革所面臨的主要問(wèn)題不僅是外在地提出道德要求，而且是如何從制度上加以完善。目前及今后中國(guó)公共行政的改革和發(fā)展不宜糾纏在發(fā)展官僚制或擯棄官僚制的爭(zhēng)論上，中國(guó)的行政體制改革不能只將眼光停留在組織結(jié)構(gòu)或行政層面，而應(yīng)擴(kuò)展到政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。只有在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的制度安排同構(gòu)、價(jià)值和諧一致的情況下，才能成功地實(shí)現(xiàn)公共行政倫理化和公共行政道德化，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政發(fā)展的目標(biāo)和預(yù)想。

中國(guó)的行政體制改革，應(yīng)該立足于中國(guó)自身的環(huán)境和現(xiàn)實(shí)。行政體制的主導(dǎo)模式是受制于所處的社會(huì)形態(tài)的?，F(xiàn)代官僚制行政模式是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)最有效率、最為理性的行政模式。官僚制是工業(yè)社會(huì)對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)管理體制的必然要求。中國(guó)社會(huì)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)時(shí)目標(biāo)是走向工業(yè)化，而與之相適應(yīng)的管理組織架構(gòu)、管理方式和組織文化應(yīng)該定位在理性官僚制精神的吸取上。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)政府的一切權(quán)力來(lái)源于人民，因此，我國(guó)政府的基本理念是全心全意為人民服務(wù)，這是中國(guó)政府的行政目標(biāo)和行政動(dòng)機(jī)，也是中國(guó)政府存在的前提。我們黨和政府的一系列重要會(huì)議精神都傳遞著一個(gè)共同的理念——全心全意為人民服務(wù)，在建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)文明的同時(shí)，加強(qiáng)精神文明建設(shè)。對(duì)于政府而言，就是要破舊立新，選擇和建立適應(yīng)社會(huì)主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府管理模式。政府的管理水平和方式影響到政府效率、政府效能和行政質(zhì)量，政府管理的改進(jìn)和提高及其有效性關(guān)系到人民的合法權(quán)力、正當(dāng)權(quán)益能否得到確實(shí)保障，關(guān)系到人民生活狀況、福利待遇能否得到改善。因此，政府管理是否體現(xiàn)出代表最廣大人民群眾的根本利益，是否體現(xiàn)出執(zhí)政為民的態(tài)度和行為，是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)政府的重要標(biāo)準(zhǔn)。

因此，不斷加強(qiáng)執(zhí)政黨內(nèi)部和行政人員的思想道德建設(shè)也就成為了政治生活的一個(gè)重要方面，需要把道德價(jià)值判斷引入到公共行政體制和行政人員的行政行為中來(lái)。公共行政道德化是當(dāng)代公共行政研究中的一個(gè)極其重要的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界各國(guó)都以不同的方式普遍地進(jìn)行全面的行政改革，其中涌現(xiàn)出了許多新的思想、理論、觀點(diǎn)和主張。我們極力關(guān)注并探討各國(guó)行政改革的實(shí)踐及其理論表現(xiàn)。隨著我國(guó)行政體制改革的深入，過(guò)去的行政學(xué)在許多方面已不能適應(yīng)我國(guó)行政管理實(shí)踐和發(fā)展的要求，消化和吸收西方國(guó)家政府管理和改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從各方面進(jìn)行探討，是我們當(dāng)前應(yīng)做的工作。

因此我認(rèn)為：任何公共行政理論和思想，組織和制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行模式都有不可逾越的道德前提，是不能自足證明的。對(duì)公共行政的倫理和道德的評(píng)判取決于其自身的運(yùn)行模式以及它與何種歷史條件下的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等具體情勢(shì)的結(jié)合，取決于它們?cè)诒舜私缍ㄖ腥绾螌?shí)現(xiàn)對(duì)人的基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和滿足、支持和保證。對(duì)此，我們抽取出一些基本的評(píng)判因素，如現(xiàn)代政府的一般特征，政府職能的轉(zhuǎn)變等。我們主張運(yùn)用制度變遷的視角來(lái)看待公共行政的歷史發(fā)展、思想演變和模式的轉(zhuǎn)化，從而避免把問(wèn)題的根源歸結(jié)于人，并突出制度設(shè)計(jì)在公共行政中的作用，希望能夠找到藏匿于其背后的各種約束條件并建構(gòu)一個(gè)關(guān)于各種公共行政的思想、模式和框架直接溝通、交流和互動(dòng)的平臺(tái)。