障礙與路徑：基層電大依法治理運(yùn)作機(jī)制的研究

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，選擇了“依法行政”這個(gè)“綱”來(lái)統(tǒng)帥推進(jìn)依法治國(guó)的所有事項(xiàng)，包括科教文衛(wèi)事業(yè)?？梢哉f(shuō)，依法行政或者依法治理成為了當(dāng)前相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的新常態(tài)。基層電大作為國(guó)家高等教育的重要組成部分，是終身教育體系中的主力軍，但各基層電大在辦學(xué)過(guò)程差異極大，推進(jìn)其“依法治理”顯得尤為重要。為此，基于新常態(tài)的視角，對(duì)推進(jìn)基層電大依法治理的重要意義，存在的障礙方面進(jìn)行剖析和解讀，進(jìn)而從法治文化氛圍、依法管理水平、依法治校的制度體系和監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)制等維度對(duì)全面推進(jìn)基層電大依法治理提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；基層電大；依法治理；困境；路徑

2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)指出：“中國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”[1]。這里的常態(tài)指的就是正常狀態(tài)，新常態(tài)就是特指的經(jīng)過(guò)一段時(shí)間不正常的狀態(tài)之后，重新恢復(fù)到正常狀態(tài)。對(duì)于基層廣播電視大學(xué)來(lái)講，就是要在當(dāng)前“四個(gè)全面”的宏觀背景下，適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，針對(duì)當(dāng)前的突出問(wèn)題，尊重規(guī)律順勢(shì)而為，依法治理，不要?jiǎng)虞m進(jìn)行過(guò)度干預(yù)。“法者，治之端也”，新形勢(shì)下黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，選擇了“依法行政”這個(gè)“綱”來(lái)統(tǒng)帥推進(jìn)依法治國(guó)的所有事項(xiàng)，包括科教文衛(wèi)事業(yè)。為此，新常態(tài)下基層電大推進(jìn)依法治理就顯得尤為重要和突出。

一、新形勢(shì)下推進(jìn)基層電大依法治理的重要意義

（一）推進(jìn)基層電大依法治理是依法治國(guó)需要

“治國(guó)憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩?！秉h的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步說(shuō)明了當(dāng)前我們要快速的建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，這是國(guó)家在頂層上的設(shè)計(jì)。然“九層之臺(tái)，始于壘土”，全面推進(jìn)依法治國(guó)，既需要頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)更多的是在于基層的法治化，在于基層教育的法治化，正如《決定》所指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。這就為我們推進(jìn)基層電大依法治理指明了方向，為全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)一步夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)基層電大依法治理是適應(yīng)全面深化改革，促進(jìn)基層電大健康發(fā)展的需要

改革就是基于利益的調(diào)整，是為了解決當(dāng)前在發(fā)展中遇到的困境和矛盾，而進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)等體制上的調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要深化文化體制改革。當(dāng)前推進(jìn)基層電大依法治理就是為了迎合全面深化改革中文化體制改革的需要，是為了解決基層電大在治校中的不依法的種種“短板”，促進(jìn)基層電大健康科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“依法治校、依法治教、依法治學(xué)”的需要，提升國(guó)家綜合軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的新起點(diǎn)。

（三）推進(jìn)基層電大依法治理能夠構(gòu)建和諧校園，保障師生權(quán)利的需要

從社會(huì)學(xué)的角度去分析和諧校園，它直接表現(xiàn)為各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，使教育的主體和客體處于相對(duì)融洽的狀態(tài)，同時(shí)也是使學(xué)校能夠和家庭、社區(qū)和諧相處，建立一個(gè)符合人性規(guī)律和教育規(guī)律構(gòu)筑的生態(tài)系統(tǒng)。推進(jìn)基層電大依法治理，就是用法治方式進(jìn)行治理，著力解決管理中的不學(xué)法、不懂法、不守法的問(wèn)題，保障學(xué)校、教師、學(xué)生的基本權(quán)利，積極培育電大發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力，穩(wěn)定辦學(xué)規(guī)模，提升內(nèi)涵質(zhì)量。

（四）推進(jìn)基層電大依法治理是促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)終身教育的需要

所謂的終身教育就是指人們從呱呱墜地來(lái)到這個(gè)世上開(kāi)始到離開(kāi)人世為止，在一生當(dāng)中各個(gè)階段所受的教育的總和，也是人所受不同類型教育的統(tǒng)一綜合。比如學(xué)校教育和社會(huì)教育，還有正規(guī)教育和非正規(guī)教育等，通過(guò)這些教育其最終目的就是為了維持和提升自己的社會(huì)生活質(zhì)量。電大作為國(guó)民教育的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)終身教育中具有突出的地位和作用?；鶎与姶竽懿荒芸茖W(xué)發(fā)展、能不能在人的全面發(fā)展中得到學(xué)生、單位、政府、社會(huì)的認(rèn)可，直接關(guān)系著終身教育的實(shí)現(xiàn)度。推進(jìn)基層電大依法治理就是為了提升學(xué)校的綜合實(shí)力，擴(kuò)大其影響并得到普遍認(rèn)可，穩(wěn)定辦學(xué)規(guī)模，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)終身教育的需要。

二、推進(jìn)基層電大依法治理存在的主要障礙

（一）基層電大思想觀念解放不夠，法治觀念不強(qiáng)

法治是基層電大實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的保證，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一?；鶎与姶笥捎谔幱诨鶎由鐣?huì)，受傳統(tǒng)“人情觀念”和“固有地緣”色彩的影響，未能真正的解放思想、創(chuàng)新觀念。一是“人治”觀念仍然存在。在走訪中了解到，有的基層電大為擴(kuò)大招生人數(shù)實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)收”，違規(guī)招生（降低入學(xué)條件和資格），亂設(shè)招生點(diǎn)，委托中介組織生員、組織招收全日制脫產(chǎn)學(xué)習(xí)或者應(yīng)屆高中畢業(yè)生，屢屢突破國(guó)家教育部和國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的招生底線，部分領(lǐng)導(dǎo)干部淡漠法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)主義法治存在歷史虛無(wú)主義的態(tài)度，避開(kāi)法律法規(guī)而用自己的“意念”去處理電大相關(guān)事務(wù)；二是“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前一些地方的基層電大的領(lǐng)導(dǎo)，往往是從普通中學(xué)年齡大的領(lǐng)導(dǎo)同志轉(zhuǎn)任的，甘當(dāng)“閑官”，凡正自己級(jí)別上去了，職稱也評(píng)了，不思進(jìn)取，不愿深入教師和學(xué)生中去了解情況，安心于坐辦公室喝喝茶，看看報(bào)紙，看看文件，想問(wèn)題、做決策存在靠習(xí)慣思維、憑經(jīng)驗(yàn)落實(shí)。面對(duì)基層電大違反法治的問(wèn)題存在“睜一只眼閉一只眼”。

（二）基層電大管理人員法律素養(yǎng)有待提高，依法管理水平不高

在電大事務(wù)工作中，管理是一項(xiàng)最重要的學(xué)校活動(dòng)之一，然而由于地緣和歷史性發(fā)展的因素，基層電大存在著依法管理水平不高的問(wèn)題。一是基層電大管理人員的學(xué)歷綜合素質(zhì)還有待于提升，法律素養(yǎng)有待提高。目前，基層電大管理人員基本上達(dá)到了本科或研究生文化程度，但全日制學(xué)歷占少數(shù)，相當(dāng)一部分是通過(guò)函授教育等其它學(xué)歷進(jìn)修形式獲得。在調(diào)研中了解到，某基層電大，從事電大管理人員中，具有本科以上文化程度的約占94.7%，其中具有全日制學(xué)歷的占比不足20%；二是雖然這部分管理人員學(xué)歷獲得了晉升，也對(duì)依法管理有了了解，但還是未能內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)。在基層電大招生過(guò)程中，存在部分招生管理老師亂承諾，包分配、包考試、包畢業(yè)的“三包”亂象。在考試的過(guò)程中，部分管理人員作為考試的監(jiān)考教師，“漠視”或“默許”學(xué)生的作弊行為等；三是部分基層電大編制緊缺，不干事的人占據(jù)編制，干事的人進(jìn)不來(lái)，只好聘請(qǐng)合同工、臨時(shí)工。有的靠本事，靠實(shí)干，有的則是“關(guān)系戶”，造成水平參差不齊。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某基層電大學(xué)歷科、學(xué)生科、招辦共有13名人員，其中科級(jí)干部4人，4名臨近退休人員，合同工和臨時(shí)工6名，占47%，第一學(xué)歷中專2人，專科3人，本科1人，這部分合同或臨時(shí)工學(xué)歷普遍不高，職稱無(wú)法評(píng)定，工資福利受到影響，把自己的主要職責(zé)界定為就是安排師生的上課及考試，在處理糾紛之類的學(xué)生工作上認(rèn)為那是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的事情，不能夠主動(dòng)第一時(shí)間去化解，造成了負(fù)面影響。

（三）基層教育法制監(jiān)督力度不夠

監(jiān)督就是基于一定的預(yù)期目標(biāo)，對(duì)某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程而進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理?；鶎与姶蟮谋O(jiān)督既有上級(jí)主管部門(mén)對(duì)其的監(jiān)督，又有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)之間的互相監(jiān)督和對(duì)師生的監(jiān)督和管理，也有師生對(duì)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。然而在走訪調(diào)研中了解到，大部分基層電大管理不健全，較少成立職工代表大會(huì)或已經(jīng)成立仍為擺設(shè)，校務(wù)不公開(kāi)，存在著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的現(xiàn)象，在事關(guān)學(xué)校發(fā)展等重大問(wèn)題決策中，只重黨委會(huì)或校長(zhǎng)辦公委意見(jiàn)，不征求職工或者職工代表大會(huì)的意見(jiàn)，更有甚者，搞個(gè)人“一言堂”，凌駕于組織和班子之上；二是部分基層電大普通教師法制監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為我的本職工作就是上好每一堂課，學(xué)校的發(fā)展、是否違法、身邊的教育腐敗問(wèn)題與我無(wú)關(guān)，當(dāng)“老好人”，久而久之也為部分人不依法、不守法提供了間接的鼓勵(lì)和支持。

三、全面推進(jìn)基層電大依法治理的路徑創(chuàng)新啟示

（一）深入開(kāi)展法制宣傳教育，形成濃厚的法治文化氛圍

基層電大具有的法治文化氛圍應(yīng)是一種理性和權(quán)力相結(jié)合的法治和諧文化，需要領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生三者共同締造。一是加強(qiáng)重視，上下齊抓共管。上級(jí)電大要加強(qiáng)對(duì)基層電大法治教育的宣傳和引導(dǎo)，并納入年終考評(píng)；二是基層電大校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要常把法律知識(shí)內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)，做到“心中有法、行中用法”；三是基層電大全體師生應(yīng)有意識(shí)地培養(yǎng)運(yùn)用法律邏輯思考教學(xué)、科研及管理的能力，訓(xùn)練運(yùn)用法律知識(shí)分析日常工作生活問(wèn)題的能力，強(qiáng)化運(yùn)用法律手段處理其問(wèn)題的能力。

（二）注重法治管理，有效提升依法管理水平

法治作為一個(gè)動(dòng)態(tài)或能動(dòng)的法律范疇，其精神核心就是要求工作人員能夠嚴(yán)格依法辦事。正如英國(guó)著名學(xué)者所說(shuō)“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束―這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)”[2]。為此基層電大要注重法治管理，提升依法管理水平。一是基層電大校長(zhǎng)要具有法治思想和理念，以管理的法治化去推動(dòng)學(xué)校的各項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)，讓辦學(xué)中的各個(gè)環(huán)節(jié)能夠在“陽(yáng)光下”運(yùn)行；二是基層電大要加大法治教育，提升管理者的法治素養(yǎng)，運(yùn)用法治思維解決學(xué)校生活中遇到的“疑難”問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法治校的制度體系

管理的科學(xué)與否，直接關(guān)系到基層電大的生命線，而法治則是基層電大生存的大動(dòng)脈。為此，基層電大就要加強(qiáng)自身的規(guī)章制度建設(shè)，使得學(xué)校的各項(xiàng)工作保持在陽(yáng)光下正常運(yùn)行。一是基層電大要依照法律的規(guī)定和教育部對(duì)電大辦學(xué)的要求，以及上級(jí)電大辦學(xué)規(guī)章，制定相關(guān)的規(guī)章制度，依法治校，依法治教，依法治學(xué)；二是基層電大還要結(jié)合自身的實(shí)際，遵循民主、公開(kāi)的程序征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，制定切合實(shí)際的規(guī)章制度；三是基層電大規(guī)章制度應(yīng)加以匯編并公布，有條件的學(xué)?？梢話烊雽W(xué)校的網(wǎng)站，便于查詢和監(jiān)督，形成威懾。

（四）加強(qiáng)權(quán)力的約束，依法健全監(jiān)督和指導(dǎo)機(jī)制

“權(quán)力一旦不受制度的約束和監(jiān)督，就會(huì)被濫用”，為此基層電大要構(gòu)建權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制。一是上級(jí)部門(mén)要不定期的對(duì)基層電大的依法治理進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，同時(shí)要發(fā)揮紀(jì)檢組和巡視組的作用，遇到問(wèn)題要敢于“逗硬”；二是設(shè)立監(jiān)督投訴信箱，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要依法如實(shí)接受師生監(jiān)督；三是要在教職工中成立“動(dòng)態(tài)”的教職工代表，充分發(fā)揮民主監(jiān)督機(jī)制的作用；四是實(shí)行校務(wù)公開(kāi)制度，加大學(xué)校事務(wù)的披露力度，尤其是在財(cái)務(wù)支出上的力度，方便各渠道監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0811/c1003-25441622.html人民網(wǎng)評(píng)：以積極心態(tài)迎接中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”.

[2]〔英〕哈耶克著，王明毅等.譯：《通往奴役之路》[M]，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第73頁(yè)

作者簡(jiǎn)介：劉海濤，男，（1984-），重慶市永川區(qū)委黨校，講師，碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義理論與方法，公共管理。

*基金項(xiàng)目：本文系重慶市廣播電視大學(xué)2015年度學(xué)校事業(yè)改革與發(fā)展規(guī)劃研究項(xiàng)目[CQGBDD2015-08]