中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)困境與出路

高朝凱

【摘 要】鄉(xiāng)村協(xié)商治理是在我國(guó)社會(huì)主義基層政治制度建設(shè)的摸索和實(shí)踐中形成的一種新型鄉(xiāng)村治理模式，改變了過(guò)去國(guó)家一元主導(dǎo)的治理形態(tài)，形成了多元共治的治理局面。既提升了鄉(xiāng)村治理成效，充分發(fā)揚(yáng)了社會(huì)主義民主和激發(fā)了基層民眾的參與熱情；又為中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村治理提供了路徑選擇。但在中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村治理實(shí)踐過(guò)程中，也遇到了一些既與內(nèi)地相似又有別于內(nèi)地的現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)為治理主體能力不足、協(xié)商制度供給缺失、利益多元化和“兩委”權(quán)威弱化的問(wèn)題。本文以云南為個(gè)案，對(duì)當(dāng)前中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理存在的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，并在云南個(gè)案研究的基礎(chǔ)上探索破解協(xié)商治理難題的出路。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村協(xié)商治理；中國(guó)邊疆；云南；現(xiàn)實(shí)困境；出路

一、鄉(xiāng)村協(xié)商治理的演變與形成

談及鄉(xiāng)村協(xié)商治理就無(wú)法回避什么是協(xié)商治理的問(wèn)題，“協(xié)商治理是指在國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，采用協(xié)商方式對(duì)于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，達(dá)成國(guó)是商定、政策決定、事務(wù)解決、矛盾化解、權(quán)利保障和利益實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)和機(jī)制?！?[1]鄉(xiāng)村協(xié)商治理本質(zhì)上是協(xié)商治理在基層的實(shí)踐與應(yīng)用，但有別于一般意義的協(xié)商治理。因?yàn)猷l(xiāng)村協(xié)商治理的形成有其自身發(fā)展和演變的邏輯，其中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是鄉(xiāng)村協(xié)商治理形成的內(nèi)因，而歷次的政治體制改革和相關(guān)政策的出臺(tái)是其形成的外部條件。

從20世紀(jì)50年代到1992年的十四大我國(guó)一直處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在此期間我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“政社合一”的人民公社制度，人民公社（即今天的鄉(xiāng)政府）完全統(tǒng)攬了鄉(xiāng)村的一切大小事務(wù)，所有的生產(chǎn)資料和個(gè)體成員均由人民公社進(jìn)行統(tǒng)一管理和支配，承擔(dān)著鄉(xiāng)村生產(chǎn)建設(shè)和基層政治統(tǒng)治與政治管理的職能。此時(shí)鄉(xiāng)村治理的主體是人民公社，是一種由人民公社絕對(duì)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，是一種自上而下的垂直管理模式，人民公社在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中具有絕對(duì)的權(quán)威和地位。1978年十一屆三中全會(huì)召開，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村得以推行，農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)和使用上農(nóng)民獲得了一定的自由。但隨著改革的不斷推進(jìn)，人民公社制度逐漸成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛和限制人身自由的桎梏，因此鄉(xiāng)村開始摸索一種新的治理模式。到1982年時(shí)，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，并且在鄉(xiāng)以下建立村民委員會(huì)以法律的形式被寫入憲法，人民公社制度隨之解體；到1986年，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知》，全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)得以重建，此時(shí)形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理形態(tài)，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理，而村一級(jí)實(shí)行村民自治?！班l(xiāng)政村治”雖然打破了人民公社時(shí)期公社完全主導(dǎo)的治理格局，并且村一級(jí)有了直接參與鄉(xiāng)村治理的自治權(quán)，但在人民公社制度的慣性影響下，“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”依然有相當(dāng)大的權(quán)威，此時(shí)的鄉(xiāng)村仍然處于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)支配的一元治理格局。1992年，黨的十四大召開，我國(guó)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行對(duì)原有的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成了巨大沖擊，使原有鄉(xiāng)村單一的經(jīng)濟(jì)利益群體變成了多元復(fù)雜的利益階層，鄉(xiāng)村人員構(gòu)成的變化進(jìn)而促使鄉(xiāng)村利益表達(dá)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)村各階層和利益群體為維護(hù)自身利益也紛紛參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策和管理中來(lái)。而此時(shí)“鄉(xiāng)政村治”的治理形態(tài)已經(jīng)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的新要求，為更加廣泛地激發(fā)農(nóng)民參政議政的熱情和擴(kuò)大基層民主，解決鄉(xiāng)村體制性障礙帶來(lái)的一系列問(wèn)題，1998年，十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，1999年到2000年之間，中共中央又先后頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》。這一系列相關(guān)條例和決定的出臺(tái)為鄉(xiāng)村協(xié)商治理的產(chǎn)生提供了政策環(huán)境，并在這種政策環(huán)境下全國(guó)各地探索出了一些全新的鄉(xiāng)村治理形式，例如浙江溫嶺“民主懇談會(huì)”，四川成都村民議事會(huì)，吉林輝南黨群議事會(huì)等。這些治理形式都有一個(gè)明顯的特征，即參與主體涵蓋基層政權(quán)、社會(huì)各界別組織和村民個(gè)體，主要通過(guò)平等參與、共同協(xié)商與互動(dòng)合作的形式對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行治理。由于這些治理形式兼有參與的廣泛性、平等性和協(xié)商的民主性等優(yōu)勢(shì)，隨后全國(guó)各地基層組織也紛紛結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行效仿，在各地區(qū)的廣泛效仿和推行下，這些治理形式逐漸發(fā)展為當(dāng)前的鄉(xiāng)村協(xié)商治理模式。

二、中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理面臨的困境

鄉(xiāng)村協(xié)商治理模式作為一種新型的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，是為解決我國(guó)基層治理難題而進(jìn)行的一個(gè)積極有益的嘗試，但在實(shí)踐過(guò)程中也遇到諸多的挑戰(zhàn)和難題。尤其是中國(guó)邊疆地區(qū)，除了出現(xiàn)與內(nèi)地相似的難題以外，還存在邊疆地區(qū)所特有的一些困境，以云南為例，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）治理主體能力不足

在云南邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理中，治理主體主要是基層自治組織（“兩委”，即村民委員會(huì)和黨支部委員會(huì)）、鄉(xiāng)村各社會(huì)組織和村民，在三者中基層自治組織在治理過(guò)程中起主導(dǎo)作用，而社會(huì)組織和村民主要對(duì)與自身利益相關(guān)的共識(shí)性問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和討論。但在協(xié)商過(guò)程當(dāng)中，出現(xiàn)了治理主體能力不足，協(xié)商乏力的困境。首先，體現(xiàn)為“兩委”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附關(guān)系。在鄉(xiāng)村協(xié)商治理過(guò)程中“兩委”無(wú)法獨(dú)立完成對(duì)村內(nèi)重大公共事務(wù)的決策，但凡協(xié)商出現(xiàn)不可調(diào)和的利益分歧或重大糾紛時(shí)，都需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威來(lái)迫使村民和各個(gè)社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的決策達(dá)成共識(shí)，“兩委”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有強(qiáng)烈的依賴性。其次，體現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)組織和村民參與能力不足。鄉(xiāng)村社會(huì)組織和村民缺乏鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)，受到教育水平和參與能力的限制，在參與協(xié)商過(guò)程中無(wú)法有效表達(dá)自身意見和利益訴求，致使協(xié)商決策權(quán)操控在教育水平高和參與能力強(qiáng)的少部分人手里，導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果向著有利于強(qiáng)勢(shì)群體的方向發(fā)展，形成形式上民主而實(shí)質(zhì)上不民主的局面。最后，體現(xiàn)為協(xié)商主體的利益化傾向帶來(lái)的治理低效。參與協(xié)商的各方利益代表為謀取自身利益或追求自身利益的最大化而將協(xié)商變?yōu)槔娴臓?zhēng)奪和博弈過(guò)程，出現(xiàn)協(xié)商僵持不下和議而不決的扯皮現(xiàn)象，從而致使協(xié)商效率低下，鄉(xiāng)村協(xié)商治理失效。

（二）協(xié)商制度供給缺失

鄉(xiāng)村協(xié)商治理雖然在絕大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)得以普遍施行，并取得相應(yīng)的治理成效，解決了鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)期存在的流弊，但在協(xié)商治理過(guò)程中出現(xiàn)了制度供給不足，協(xié)商機(jī)制缺失的問(wèn)題。從國(guó)家層面看，在憲法以及一般性的基本法律中并沒(méi)有鄉(xiāng)村協(xié)商治理的相關(guān)制度安排和法律保障，中央也并未出臺(tái)鄉(xiāng)村協(xié)商治理施行的相關(guān)條例和準(zhǔn)則，沒(méi)有對(duì)協(xié)商的具體流程、方式和原則進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。從地方基層來(lái)看，鄉(xiāng)村也并未制定出規(guī)范性的協(xié)商制度，在協(xié)商過(guò)程中大多只參照村民自治條例和一些與協(xié)商治理關(guān)聯(lián)性較低的政策法規(guī)來(lái)指導(dǎo)協(xié)商治理的運(yùn)行，并且缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制；部分地區(qū)甚至依然沿襲“村霸”治村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式。由于在國(guó)家層面和地方基層都沒(méi)有系統(tǒng)完備的協(xié)商制度安排，因此鄉(xiāng)村在協(xié)商治理過(guò)程中就會(huì)因?yàn)橹贫热笔Ф霈F(xiàn)協(xié)商混亂，利益表達(dá)失序，決策缺乏民主性、權(quán)威性和合理性的問(wèn)題。尤其是云南邊疆的鄉(xiāng)村地區(qū)，在整體治理能力不足的情況下，又沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)商制度作為支撐時(shí)，協(xié)商過(guò)程更容易陷入無(wú)序和混亂狀態(tài)，從而成為阻礙云南鄉(xiāng)村協(xié)商治理的制度性瓶頸。

（三）利益多元化挑戰(zhàn)

在全國(guó)范圍看，云南是個(gè)民族構(gòu)成最為多樣的邊疆省份，共有二十多個(gè)少數(shù)民族，尤其生活在邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的少數(shù)民族占到了絕大部分。以云南德宏和臨滄為例，在邊境鄉(xiāng)村地區(qū)生活著傣族、景頗族、傈僳族、佤族、德昂族和拉祜族等諸多少數(shù)民族，各民族之間的利益訴求和生活習(xí)慣形態(tài)各異，呈現(xiàn)出利益群體特殊性與多樣性并存的特點(diǎn)，這就要求鄉(xiāng)村協(xié)商治理過(guò)程中，在保證整體普遍利益的同時(shí)還須對(duì)各少數(shù)民族的特殊利益加以考慮，這無(wú)疑加大了鄉(xiāng)村治理難度。此外，隨著人民公社制度的解體，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展下，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)由原來(lái)的一元化格局向多元化方向發(fā)展，出現(xiàn)半農(nóng)半商、亦工亦農(nóng)等新興鄉(xiāng)村階層，尤其是近年來(lái)外出經(jīng)商和打工的農(nóng)民越來(lái)越多，成為穿梭于城鄉(xiāng)之間特殊群體。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì)發(fā)布監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果顯示，2015年云南農(nóng)民工總量高達(dá)719.5萬(wàn)人次。從其身份上看這部分群體已并非此前純粹意義上的農(nóng)民階層，而是身兼工人、農(nóng)民和商人等二重或多重性質(zhì)的新興群體，在其利益訴求上必然超出原來(lái)農(nóng)民群體利益的固有范疇，這就打破了原來(lái)一元化的村民構(gòu)成形態(tài)，使鄉(xiāng)村利益群體呈現(xiàn)多元性的特征。在鄉(xiāng)村固有利益群體、新興利益群體和原有少數(shù)民族特殊利益群體的多重疊加下，協(xié)商治理過(guò)程中就出現(xiàn)了利益訴求多元化，無(wú)法完全協(xié)調(diào)和滿足各方利益群體利益訴求的困境。

（四）“兩委”權(quán)威弱化

鄉(xiāng)村協(xié)商治理的主體雖然涵蓋了除“兩委”以外的社會(huì)各界組織和村民，但“兩委”在協(xié)商過(guò)程中起著主導(dǎo)核心作用，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能，是協(xié)商治理過(guò)程中不可或缺的重要角色。而且正是由于“兩委”在協(xié)商過(guò)程中的特殊地位，所以鄉(xiāng)村協(xié)商治理要求“兩委”必須具備相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)能力和治理權(quán)威。但是云南邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)“兩委”由于治理能力不足，繼而引發(fā)了新的困境——權(quán)威弱化，“兩委”提出的一些決策和方案沒(méi)有得到村民的認(rèn)可，甚至是受到村民的質(zhì)疑和反對(duì)，或者在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有得到村民的積極配合，使決策不能有效貫徹。在日常的協(xié)商過(guò)程中大部分村民也只聽從上級(jí)政府或固有權(quán)威的命令和意見，很少服從“兩委”的建議和決策，認(rèn)為“兩委”的決策不具備合法性和權(quán)威性。陳剩勇和吳興智在對(duì)協(xié)商治理的論述中，也曾指出：“協(xié)商式的公共決策在很大程度上仍然受制于政府權(quán)力和既有權(quán)威結(jié)構(gòu)的影響，它的有效性和制度的可持續(xù)性仍存在較大的不確定性?！?[2]以云南省德宏傣族景頗族自治州某村落為例，村民對(duì)“兩委”提出的決策和建議常常缺乏信任和認(rèn)同，在執(zhí)行某項(xiàng)政策或方案時(shí)往往要咨詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級(jí)政府來(lái)證明政策的真實(shí)性和合法性，或通過(guò)訪問(wèn)臨近鄉(xiāng)村對(duì)相同問(wèn)題的處理方案，經(jīng)過(guò)多方對(duì)比和權(quán)衡后才會(huì)執(zhí)行“兩委”的決策。

三、中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理的困境分析

（一）鄉(xiāng)村精英流失

對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體能力不足的困境有多方面的因素，一方面是由于云南地處我國(guó)西南邊疆省份，村民整體教育水平和參與能力相對(duì)于內(nèi)陸省份均有較大差距，民主觀念淡薄，參與意識(shí)薄弱。另一個(gè)重要的因素是鄉(xiāng)村精英的流失所使然。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸拉大，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元兩極的發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)民為改善自身生活狀態(tài)，提高收入水平，紛紛向東部沿海和內(nèi)陸城市尋找新的發(fā)展的機(jī)會(huì)。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查顯示，我國(guó)“外出人口中35歲以下的年青人占總數(shù)的86.3%，外出人口的整體素質(zhì)普遍高于未出者?！?[3]這樣就使得西部邊疆鄉(xiāng)村的常住人口就只有老人和兒童，缺少青壯年群體，出現(xiàn)鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，在協(xié)商過(guò)程中由于鄉(xiāng)村青壯年群體出門在外，而且老人和兒童不能有效參與鄉(xiāng)村協(xié)商治理，因此對(duì)于一些沒(méi)有涉及村民個(gè)人核心利益的問(wèn)題，“兩委”便獨(dú)自決策或僅由村中部分常住村民在“兩委”的主導(dǎo)下制定相應(yīng)的執(zhí)行方案，省略了民主協(xié)商環(huán)節(jié)，在決策過(guò)程中這就難免缺乏科學(xué)性、民主性與廣泛性。在鄉(xiāng)村青壯年人口嚴(yán)重外流的情況下，治理能力不足的問(wèn)題便隨之產(chǎn)生。根據(jù)徐勇的說(shuō)法，就是“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境?！?[4]

（二）制度設(shè)計(jì)滯后

制度設(shè)計(jì)滯后是云南邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理出現(xiàn)困境的一重要原因，并且協(xié)商制度的缺位能引發(fā)一系列的連鎖效應(yīng)。由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都需要進(jìn)行全面深化改革，以適應(yīng)新時(shí)期的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)需求，所以需要相應(yīng)的制度支撐和保障。然而現(xiàn)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理在制度設(shè)計(jì)層面出現(xiàn)了制度供給不足和創(chuàng)新乏力的瓶頸。一方面，在舊制度的慣性作用下繼續(xù)沿用人民公社時(shí)期的一些陳舊體制，鄉(xiāng)村治理權(quán)高度集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”手中，沒(méi)能體現(xiàn)新時(shí)期鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主，出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制與當(dāng)下治理要求不相適應(yīng)的情況。另一方面，從中央到地方?jīng)]有一套專門規(guī)范鄉(xiāng)村協(xié)商治理的制度體系和相應(yīng)的研究機(jī)構(gòu)，各個(gè)地方都只是通過(guò)自己的摸索和探討來(lái)實(shí)現(xiàn)地方治理，采用“先上車，后買票”的形式來(lái)完善或制定相應(yīng)的協(xié)商制度，完全沒(méi)有提前的制度預(yù)設(shè)和安排。在缺乏相應(yīng)的協(xié)商制度或協(xié)商制度供給滯后時(shí)就會(huì)出現(xiàn)協(xié)商過(guò)程的混亂和無(wú)序，從而使協(xié)商淪為站隊(duì)罵架，最后影響協(xié)商結(jié)果的合法性和權(quán)威性。

（三）民族構(gòu)成多樣

云南是中國(guó)少數(shù)民族最多的省份，有二十多個(gè)少數(shù)民族，這既是導(dǎo)致其利益群體多元化的重要因素，也是云南邊疆鄉(xiāng)村有別于中國(guó)內(nèi)地鄉(xiāng)村的一個(gè)重要特征。由于鄉(xiāng)村協(xié)商治理包含決策制定、矛盾化解和利益分配等多方面的內(nèi)容，因此在協(xié)商過(guò)程中就必須對(duì)各少數(shù)民族群體協(xié)商的內(nèi)容加以特殊考慮。然而大范圍的對(duì)個(gè)體利益加以考慮，雖然在民主的廣泛性上得到了充分保證，但很難兼顧協(xié)商的效率。在決策過(guò)程中無(wú)法將協(xié)商的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)性意見，原本可以由“兩委”直接決定的事情，只要進(jìn)行協(xié)商就容易被復(fù)雜化，出現(xiàn)利益博弈和扯皮，產(chǎn)生民主和效率的沖突。另一方面民族的多樣性也很容易產(chǎn)生對(duì)共同文化的不認(rèn)同問(wèn)題，各民族的生活習(xí)慣和偏好各不相同，有自己一套獨(dú)立的生活規(guī)則和利益體系，長(zhǎng)期以來(lái)，“農(nóng)村社會(huì)的特性是自由、散漫而隨意，只是一個(gè)生活共同體，而不是政治共同體?！?[5]大部分云南邊疆鄉(xiāng)村至今依然沿襲著過(guò)去的生活方式和文化傳統(tǒng)，各民族之間日常交集較少，也不愿與非本民族群體成員有過(guò)多的往來(lái)，在鄉(xiāng)村本身的社會(huì)土壤中很難自發(fā)產(chǎn)生政治上的共同文化。在沒(méi)有共識(shí)性文化的前提下，鄉(xiāng)村社會(huì)多元群體利益在實(shí)現(xiàn)一元化整合的過(guò)程中勢(shì)必受阻，治理難題也就隨之產(chǎn)生。

（四）上級(jí)過(guò)度干預(yù)

村委會(huì)原本是屬于自我教育、自我管理和自我服務(wù)的基層政權(quán)組織，理應(yīng)具備自身的獨(dú)立性和自主性，不應(yīng)受任何個(gè)人或組織所干預(yù)和影響。但鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中村委會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性無(wú)法得到有效保障，村委做出的決策和日常管理常受到上級(jí)的左右和干涉，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常以“居高臨下”的姿態(tài)，行政命令式地給村委會(huì)安排任務(wù)，把一些原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成的事情交給村委會(huì)來(lái)處理，

增加了村委會(huì)的負(fù)擔(dān)，使村委在治理過(guò)程中顯得力不從心。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意干涉村委會(huì)協(xié)商出來(lái)的意見和決策，甚至任意撤換和變更村委會(huì)組成人員，將村委會(huì)視為自己的下屬機(jī)構(gòu)和職能部門?！爱?dāng)前，盡管村民自治的調(diào)子唱得很高，實(shí)行的行政發(fā)展卻傾向于村干部公務(wù)員化。” [6]由于上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過(guò)度干預(yù)，村委會(huì)很難發(fā)揮其在村中鄉(xiāng)村治理的核心作用，只以上級(jí)政府的一種附庸而存在，在發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體作用的同時(shí)更多充當(dāng)上級(jí)“行政代理人”的角色。這一方面抑制和束縛了鄉(xiāng)村基層組織的活力，使村委會(huì)無(wú)法充分發(fā)揮其自治性的功能和有效綜合各方利益；另一方面，兩委在鄉(xiāng)村治理中長(zhǎng)期受上級(jí)政府的支配就會(huì)導(dǎo)致其治理能力不足，進(jìn)而出現(xiàn)權(quán)威弱化的問(wèn)題。

四、解決中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理困境的出路

解決鄉(xiāng)村協(xié)商治理面臨的困境，需要從治理主體、協(xié)商制度、利益關(guān)系和職責(zé)權(quán)限等多個(gè)層面尋找解決問(wèn)題的方法。

（一）培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理精英

治理主體能力不足是當(dāng)前中國(guó)邊疆鄉(xiāng)村協(xié)商治理的直接困境，因此首先要解決主體治理能力的問(wèn)題，從國(guó)家、鄉(xiāng)村基層和社會(huì)三個(gè)維度培養(yǎng)和發(fā)展鄉(xiāng)村治理精英。在國(guó)家層面上，要著重培養(yǎng)專業(yè)化、科學(xué)化和規(guī)范化的鄉(xiāng)村治理團(tuán)隊(duì)，“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的‘三農(nóng)工作隊(duì)伍”。[7]當(dāng)下鄉(xiāng)村治理主體能力不足，協(xié)商治理亂象叢生，村民利益無(wú)法得到有效保障，很大程度上就是由于治理主體專業(yè)化水平不高，治理方式缺乏科學(xué)性和規(guī)范性所導(dǎo)致。在鄉(xiāng)村基層上，要著力培育鄉(xiāng)村治理骨干，對(duì)“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部進(jìn)行定期學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，強(qiáng)化基層治理主體的民主意識(shí)和科學(xué)文化素質(zhì)，提升其協(xié)商治理能力與水平。尤其是對(duì)“兩委”成員的培育應(yīng)將其作為培育重點(diǎn)，因?yàn)椤皟晌痹卩l(xiāng)村治理過(guò)程中充當(dāng)著主導(dǎo)核心的作用，其能力素質(zhì)的高低直接影響著鄉(xiāng)村治理的成效和結(jié)果。在社會(huì)層面上，也應(yīng)有針對(duì)性地培養(yǎng)社會(huì)各組織精英和村民代表，將鄉(xiāng)村具有社會(huì)地位的精英分子吸納到鄉(xiāng)村協(xié)商治理中來(lái)，給予這部分人群相應(yīng)的頭銜或職務(wù)，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)與教育?？傊?，鄉(xiāng)村治理精英的培育要從國(guó)家、基層和社會(huì)三個(gè)層面進(jìn)行培養(yǎng)，以職業(yè)化培養(yǎng)的模式增強(qiáng)鄉(xiāng)村整體治理水平。

（二）完善鄉(xiāng)村協(xié)商制度

制度具有全局性、根本性和長(zhǎng)期性的特征，對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商治理具有決定性的影響，完善鄉(xiāng)村協(xié)商制度既是彌補(bǔ)鄉(xiāng)村治理制度供給困境的重要手段，也是鄉(xiāng)村協(xié)商治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求。在鄉(xiāng)村協(xié)商制度的建設(shè)過(guò)程中，一方面主要完善協(xié)商過(guò)程的協(xié)商主體結(jié)構(gòu)、協(xié)商方式、協(xié)商原則和協(xié)商流程。具體而言，在鄉(xiāng)村協(xié)商制度建設(shè)中，首先要明確協(xié)商主體的人員構(gòu)成，因?yàn)椤绑w制外社會(huì)勢(shì)力進(jìn)入正式的治理過(guò)程，可能導(dǎo)致基層治理的合法性危機(jī)，” [8]避免相關(guān)利益群體之外的其他個(gè)人和組織對(duì)協(xié)商事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，并確定參與協(xié)商人數(shù)和各方代表達(dá)到多少數(shù)量時(shí)協(xié)商結(jié)果有效，以此保證協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性、合法性和權(quán)威性；其次就是要嚴(yán)格協(xié)商方式和協(xié)商流程，確保協(xié)商過(guò)程的有序性和規(guī)范性，防止協(xié)商混亂無(wú)序；最后要確立協(xié)商原則，在協(xié)商過(guò)程中要體現(xiàn)協(xié)商民主性、參與廣泛性、決策科學(xué)性和合理性等基本原則。另一方面，完善制度供給方式，“打破制度單一供給格局，建立多元供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制三種機(jī)制的有效配合，實(shí)現(xiàn)黨政軍民社企的協(xié)同治理?！?[9]

（三）整合鄉(xiāng)村利益關(guān)系

“實(shí)現(xiàn)公共利益、集體利益與個(gè)人利益的均衡發(fā)展，是當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理的基本目標(biāo)。” [10] “協(xié)商民主能否成為一種有效的治理機(jī)制，關(guān)鍵在于是否能夠建立一個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！?[11]民族構(gòu)成多樣、利益多元化是阻礙邊疆鄉(xiāng)村治理的一個(gè)特殊困境，解決這一困境的關(guān)鍵在于整合鄉(xiāng)村各群體、組織和個(gè)人與鄉(xiāng)村整體之間的利益關(guān)系，而鄉(xiāng)村利益關(guān)系的整合要以調(diào)和公共利益與個(gè)人利益為指向，因?yàn)椤肮嚼娼Y(jié)合得最緊密的地方，公共利益所得到的推進(jìn)也最大。” [12]鄉(xiāng)村協(xié)商治理本質(zhì)上就是解決公私利益矛盾，只有將個(gè)體利益與鄉(xiāng)村整體利益相結(jié)合，才能有效破解多元化帶來(lái)的困境。因此，為有效實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系整合，一方面，在思想文化上，要統(tǒng)一共識(shí)，調(diào)和少數(shù)民族群體在思想上存在的分歧和矛盾，在求同存異的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄉(xiāng)村共同文化，形成文化上的共性，強(qiáng)化鄉(xiāng)村不同組成人員對(duì)共同文化的認(rèn)同感；同時(shí)，將“公共文化服務(wù)不斷向城鄉(xiāng)社區(qū)基層下沉，著力加強(qiáng)社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，努力改善社區(qū)公共文化服務(wù)?！盵13]另一方面，在現(xiàn)實(shí)利益協(xié)調(diào)上，要以擁護(hù)多數(shù)人的合法利益為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧少數(shù)人的正當(dāng)利益，重在通過(guò)公共利益的維護(hù)來(lái)弱化和消解個(gè)人與團(tuán)體利益，減少個(gè)體間的利益差別；但在利益整合過(guò)程中要注意的是，不能為了維護(hù)公共利益而過(guò)度損害個(gè)人利益，因?yàn)榫S護(hù)公共利益的最終目的也是為了更好的實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，若以損害個(gè)人利益為條件來(lái)維護(hù)公共利益，不僅不能有效整合現(xiàn)有利益關(guān)系，反而會(huì)激化公私利益矛盾，進(jìn)而不利于協(xié)商治理的開展。

（四）明確鄉(xiāng)村職責(zé)權(quán)限

解決云南邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村協(xié)商治理困境還必須明確鄉(xiāng)村職責(zé)權(quán)限，確保鄉(xiāng)村治理規(guī)范有序和和獨(dú)立自主。一方面，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”職責(zé)范圍，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力越位和錯(cuò)位，以及避免基層自治組織的權(quán)力缺位。首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”二者之間的職責(zé)權(quán)力關(guān)系，明確劃分二者的權(quán)力范圍，建立相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任機(jī)制，實(shí)行一事一責(zé)或一事多責(zé)的權(quán)責(zé)制度，明晰用權(quán)主體和責(zé)任主體，對(duì)越位、錯(cuò)位和缺位行為進(jìn)行必要的行政處分；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要最大程度地下放權(quán)力，給予“兩委”充分的治理自主權(quán)，從而最大限度地發(fā)揮“兩委”的自治功能。另一方面，規(guī)范社會(huì)組織和村民的權(quán)利與義務(wù)。鄉(xiāng)村社會(huì)組織和村民作為鄉(xiāng)村治理的參與者，影響著協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果，必須對(duì)其權(quán)利與義務(wù)加以詳細(xì)規(guī)范，以此保證協(xié)商過(guò)程的有序性和協(xié)商結(jié)果的合法性。但無(wú)論是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是對(duì)鄉(xiāng)村基層自治組織與村民的職責(zé)權(quán)限規(guī)定，都必須以法律的形式對(duì)其進(jìn)行保障，沒(méi)有法律作為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然借助其自身的行政優(yōu)勢(shì)對(duì)基層自治組織進(jìn)行“攤派截留”或行政干預(yù)，而其他協(xié)商主體也因缺乏相應(yīng)的法律約束而使協(xié)商陷于無(wú)序和混亂。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村協(xié)商治理作為一種嶄新的治理形態(tài)，既是我國(guó)基層鄉(xiāng)村治理探索和實(shí)踐的產(chǎn)物，也是我國(guó)政治協(xié)商制度在基層的一種深化與發(fā)展，對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理具有很強(qiáng)的適用性，符合中國(guó)的制度特色，為我國(guó)邊疆鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供了路徑選擇。雖然在當(dāng)前實(shí)踐過(guò)程中遇到諸多的困境與挑戰(zhàn)，但只要對(duì)其存在的問(wèn)題加以修正和完善，鄉(xiāng)村協(xié)商治理必然能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度支撐。

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