政府信息公開制度的發(fā)展與完善

齊健

【摘 要】從開放到如今，雖然我國政府信息公開制度取得了良好的效果，并朝著良好的方向發(fā)展，但必須承認(rèn)，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，仍面臨諸多問題。本文首先介紹了我國政府信息公開制度的建立歷程，現(xiàn)如今我國的信息公開制度的發(fā)展特點，目前我國政府信息公開制度的不足，最后提出了進(jìn)一步完善我國信息公開制度的具體對策。

【關(guān)鍵詞】信息公開制度；政府信息；發(fā)展；完善

政府信息公開制度指的是國家行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。對維護(hù)公民權(quán)利，促進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定與和諧具有重要意義[1]。近年來，政府信息公開已在中國的多個地方開始實施，已成為社會的熱門話題，也是政治科學(xué)界的一個重要課題。但是，中國政府的信息公示才剛剛開始，無論是實踐還是制度建設(shè)都不完整，研究和改進(jìn)都是當(dāng)務(wù)之急。

一、我國政府信息公開制度的建立歷程

我國政府信息公開經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展時期，近年來，我國政府逐漸重視政府信息公開制度的規(guī)范與完善，并著手通過條例、法律法規(guī)的形式逐步完善信息公開制度。2002年，國務(wù)院正式啟動了《政府信息公開條例》的起草工作，2003年，國務(wù)院列入第一次頒布的法規(guī)對政府信息公開的規(guī)定中的“法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要及時研究和及時提交審議時的條件“再熟”。我國政府信息公開制度工作一直在不斷推進(jìn)，到2006年，國務(wù)院的立法工作計劃將起草《政府信息公開條例》列入本年度公布的重點立法項目，并列為“需要提交全國常務(wù)委員會的法律草案”，并提出要規(guī)范政府行為，加強(qiáng)廉政建設(shè)，必須制定人民代表大會審議和行政法規(guī)。經(jīng)過多年的不懈努力，2007年1月17日國務(wù)院正式通過了《政府信息公開條例》，并于2008年5月1日正式生效。該條例的頒布和實施，它標(biāo)志著我國政府公共信息系統(tǒng)的正式建立。至此，中國朝著建立陽光政府、開放政府和法治政府邁出了重要一步。

二、現(xiàn)如今我國的信息公開制度的發(fā)展特征

目前，中國政府信息公開制度建設(shè)已經(jīng)歷了第一階段，即地方法規(guī)，地方政府法規(guī)和部門規(guī)章制度，逐步進(jìn)入第二階段，國務(wù)院頒布實施《條例》，但是依舊沒有進(jìn)入國家立法機(jī)關(guān)制定的《政府信息公開法》的階段，向這一階段進(jìn)行努力是政府信息公開制度未來的發(fā)展趨勢。

（一）信息公開數(shù)目明顯上升

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國地方政府和各級政府部門的信息公開越來越普片，一是活躍的公共信息數(shù)目逐年增加。從公安部主動公布了2008年的169條信息，到2009年的1916條，2010年的12，418條，和2011年的33，384條。同樣，2008年，水利部主動公示了554條信息，2009年8，400條，20年代9，600條，2011年10，766條。二是申請公開信息的數(shù)目增加。比如，安徽省人們政府2008年公開了131條信息，而到2011年達(dá)到9900條。

（二）危機(jī)情況下我國政府信息公開時效性增強(qiáng)

最著名的是2008年汶川地震中的政府進(jìn)行的信息公開，這是中國信息公開中的實踐典范。災(zāi)后，中央和地方政府保證及時準(zhǔn)確地發(fā)布信息，保障知情權(quán)，確保救災(zāi)活動有序推進(jìn)，維護(hù)社會穩(wěn)定。再比如2017年8月8日，四川九寨溝發(fā)生7.0級地震，據(jù)統(tǒng)計，在地震發(fā)生后的24小時內(nèi)，中國地震臺網(wǎng)迅速在第一時間發(fā)布權(quán)威地震消息，地震速報微博累計發(fā)布36條微博，閱讀量超過了3.5億，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了普通媒體的信息公開的時效性。危機(jī)情況下，我國政府能在第一時間發(fā)布權(quán)威消息，積極回應(yīng)網(wǎng)友關(guān)切，有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，成效顯著。

三、目前我國政府信息公開制度的不足

信息公開還存在公民獲取政府信息的程序不能得到保障，政務(wù)公開不徹底等問題，這需要穩(wěn)步推進(jìn)正確的發(fā)展趨勢，鞏固政府信息公開的社會基礎(chǔ)，建立以《政府信息公開法》為中心的政府信息公開制度，讓我國政府信息變得更加公平，公開和公正。

（一）公民獲得政府信息的渠道和程序缺乏保障

政府信息公開標(biāo)志著一個國家民主法制的發(fā)展水平，為了實現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督，我國自改革開放以來，將政府信息公開作為了保障公民權(quán)利的重要途徑，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府信息公開制度還是”初級“階段即“條例”階段，其存在的弊端也不容小覷。要想其在未來能夠合理發(fā)展，有助于我國的社會主義建設(shè)事業(yè)，就必須建立“有法可依”的制度保障，并且貫穿于政府信息公開的理論與實踐中。在中國，關(guān)于政府信息披露的法律不多，使得信息披露的程序規(guī)則更少。同時，當(dāng)公民無法正常獲取政府信息時，意味著沒有補(bǔ)救措施或程序保障極為稀缺[2]。而且，我國政府信息資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀并不樂觀，這需要盡快克服現(xiàn)有立法的局限性，逐步完善相應(yīng)的制度，這不僅有助于全面提高政府透明度，以及政府和執(zhí)政黨的威信，也有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主與法治的建設(shè)。

（二）政府信息公開的程度比較低

雖然積極公示的信息量逐年增加，但目前政府掌握的大部分信息仍然是關(guān)閉，閑置或半封閉，半閑置的。一方面，許多規(guī)范性文件涉及公共利益的，不向利益相關(guān)方和公眾公示，而只被用來作為政府部執(zhí)法的內(nèi)部規(guī)定，即只進(jìn)行內(nèi)部披露，公開程度明顯不足；另一方面，由于我們對機(jī)密文件以外的政府信息是否公開決定不一致，而一些非機(jī)密文件又難以通過正規(guī)渠道及時向公眾開放，從而導(dǎo)致信息公示不透明。

四、對我國信息公開制度進(jìn)行進(jìn)一步完善

人民民主是我們黨一直以來的政治旗幟。堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，必須更加注重和完善各級政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理方法，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)。民主化能更有效地治理國家，所以有必要通過政府信息公開立法賦予公眾知情權(quán)，使國家機(jī)關(guān)的權(quán)力置于公眾的監(jiān)督之下，使國家機(jī)關(guān)的活動得以實現(xiàn)，更加開放，透明，依法保障民主管理和民主監(jiān)督。同時，中國應(yīng)積極借鑒國外信息披露制度的成功經(jīng)驗，進(jìn)一步完善政府信息公開制度。

（一）建設(shè)信息公開制度的社會基礎(chǔ)

政府信息公開制度采用的是“地方到國家”模式，但公民缺乏獲取和保障知情權(quán)的積極性和參與的積極性。雖然中國早已頒布和實施《政府信息公開條例》，但為了讓社會，讓人民真正認(rèn)識到政府信息公開制度的優(yōu)點，行使其合法權(quán)益，必須建設(shè)信息公開制度的社會基礎(chǔ)，發(fā)展社會基礎(chǔ)設(shè)施，培育公眾社會責(zé)任和權(quán)利意識，提高民主精神和人民參與意識，關(guān)注政府信息公開。

（二）樹立政府信息公開的正確理念

有專家表示，政府信息公開制度執(zhí)行的是“依法公開”，而不是“公開是原則，不公開是例外”，而且是基于中國的《信息公開條例》和其它相關(guān)的法律法規(guī)等來確定“政府信息公開的范圍、不公開的范圍，以及公開程度的范圍等”?！肮_是原則，不公開是例外”是政府信息公開制度高度發(fā)達(dá)階段的結(jié)果和特征。例如，發(fā)達(dá)國家的政府信息公開制度堅持“公開是原則，不公開是例外”的理念，保障公眾的“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”，提高公眾的政治參與度以及增加政府的透明度。信息公開是政府的法定義務(wù)，未被法律明確規(guī)定可以免除公開的以及沒有特定限制的信息，政府都應(yīng)當(dāng)公開。在制度完善和發(fā)展過程中，中國政府信息公開應(yīng)進(jìn)一步明確政府權(quán)力與公共權(quán)利的關(guān)系，尊重和保護(hù)公眾的知情權(quán)，并將政府信息作為公眾應(yīng)享有的基本權(quán)利。盡自己的義務(wù)，從根本上改變政府的執(zhí)政理念，將政府信息公開從政府權(quán)力壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙?quán)益。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開的范圍

作為政府信息公開法律制度中的重要內(nèi)容，政府信息公開范圍的大小直接決定了行政相對人的權(quán)利大小以及其權(quán)利的受保護(hù)程度，同時也決定了行政相對人能否有效的參與行政程序。中國的“政府信息公開條例”并未對信息公示的范圍采取“一般化”規(guī)定，但主要采用“舉例式”條款。列舉中最大的缺陷是它不能詳盡無遺，這會使條例含糊不清，無形之中消除了許多政府信息公開的義務(wù)和責(zé)任。韓國和其他國家在界定信息公示范圍時采用了“概括和列舉”模式。一方面，規(guī)定了公共信息的范圍，另一方面，列出了非公開信息的范圍。這將防止某些利益受到公示的影響，并將防止例外的范圍擴(kuò)大?！吨袊畔⒐_條例》確定的信息公示范圍小于《韓國信息公開法》規(guī)定的信息公開范圍。例如，申請公開的信息僅限于“生產(chǎn)，生活，科研等特殊需求”，但沒有判別是何種“特殊需要”的標(biāo)準(zhǔn)。從這一點來看，中國政府信息公開系統(tǒng)仍處于發(fā)展的初級階段。就政府信息公開的范圍而言，政府也在逐步擴(kuò)大公示范圍，逐步縮小不公示范圍。隨著實踐經(jīng)驗的不斷積累和制度的不斷完善，行政工作也在不斷深規(guī)范化和法制化，合理的規(guī)定乃至進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開范圍也是必然的趨勢[4]。

（四）建立政府信息公開的審查機(jī)構(gòu)

雖然中國的《政府信息公開條例》第4條規(guī)定了“各級人民政府以及縣級以上人民政府部門要建立政府信息公開工作機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)本行政機(jī)構(gòu)政府信息公開的日常工作”的條例，但是實際工作中該類機(jī)構(gòu)的地位并不獨立，也沒有信息公開審議機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能。所以，為了保障行政機(jī)關(guān)決策的公正性、合法性，約束我國行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，應(yīng)該從實際出發(fā)建立獨立的審議機(jī)構(gòu)和相關(guān)的審查機(jī)制。比如，韓國《信息公開法》第10條規(guī)定“設(shè)置信息公開審議會，審議是否公開政府信息”，很大程度約束了行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，降低了決策偏差，保證了行政機(jī)關(guān)決定的正確性。

五、結(jié)語

信息公開制度的建立與完善，對維護(hù)公民權(quán)利，促進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定與和諧具有重要意義，我們需要加強(qiáng)建設(shè)信息公開制度的社會基礎(chǔ)，樹立政府信息公開的正確理念，進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開的范圍，建立政府信息公開的審查機(jī)構(gòu)，通過這些途徑的努力，讓政府信息公開制度更加完善、規(guī)范。

【參考文獻(xiàn)】

[1]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M]，北京：商務(wù)印書館，1997.154.

[2]劉恒.政府信息公開制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2005；5.

[3]常銳.韓國政府信息公開制度對我國的啟示[J].全球視野.2013年，第2期.

[4]程妮.我國政府信息公開制度初探[J].圖書與情報，2005（02）：8-13+42.