以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系

周鐵濤

【摘 要】在自治、法治、德治并行的鄉(xiāng)村社會，德治的傳統(tǒng)已經(jīng)打破，法治的權(quán)威尚未完全樹立，鄉(xiāng)村治理仍然面臨多重困境。村民自治以村民參與為基礎(chǔ)，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國家法治為保障，是農(nóng)民自我管理的基本制度，是承載農(nóng)民權(quán)利的重要載體，是國家與村民矛盾的緩沖帶，應(yīng)以之為核心構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。其路徑包括：創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理政治生態(tài)；加強基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向；創(chuàng)新村民自治機制，提高村民政治參與效能。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；村民自治；法治；德治

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，提出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要加強農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民自治以村民參與為基礎(chǔ)，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國家法治為保障，應(yīng)以之為核心構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。

一、鄉(xiāng)村治理面臨的多重困境

法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維護社會秩序的作用。目前的鄉(xiāng)村治理，法律是準繩，道德是基石，法治和德治應(yīng)該是相互補充、相互促進、相得益彰的，但是，在自治、法治、德治并行的鄉(xiāng)村社會，德治的傳統(tǒng)已經(jīng)打破，法治的權(quán)威尚未完全樹立，整個鄉(xiāng)村治理仍然面臨多重困境。

（一）鄉(xiāng)村法治面臨的困境

全面依法治國進程中，國家通過自上而下的方式將公權(quán)力引入法治化軌道，形成嚴格執(zhí)法、公正司法的法律運行格局，與此同時，全民守法的氛圍日趨濃厚。但是，就整體形勢而言，基層治理的法治化水平仍然偏低，基層執(zhí)法、司法人員不得不在個案的處理中“變通”法律的適用，甚至，有時還不得不借助鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)規(guī)則來化解矛盾糾紛，鄉(xiāng)村法治的權(quán)威地位仍然面臨著各種挑戰(zhàn)。

一方面，特定的鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境使基層政府的依法行政難以形成常態(tài)。后稅費時代的鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民觀念快速更新，義務(wù)本位觀轉(zhuǎn)向權(quán)利本位觀，矛盾糾紛向政府轉(zhuǎn)移成為新常態(tài)。源于壓力型體制下以“維穩(wěn)”為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理要求，“不出事”成為基層政府的頭等大事，個別農(nóng)民抓住政府的“軟肋”，各種訴求都希望通過“上訪”解決，使基層政府不得不“靈活處理”。在今天的農(nóng)村基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原本捉襟見肘，基于屬地管轄規(guī)則花在接訪和息訪方面的費用卻占了很大一部分。從經(jīng)濟的角度考慮，即使村民的上訪沒有法律、政策依據(jù)，如果堅持，甚至進京上訪，政府還是不得不花費人力、財力接訪，接回來后又要想方設(shè)法息訪（多數(shù)是通過金錢補償?shù)姆绞浇鉀Q），以免再次上訪。同樣是花錢補償，接訪后再息訪的“要價”可能更高，與其將維穩(wěn)資金花在接訪途中，倒不如在上訪前直接“擺平”，由此“花錢買平安”倒成“理性”選擇，放棄了對法治原則的堅持。長此以往，上訪者個人不當(dāng)?shù)美滦?，破壞國家法律?quán)威事大，很容易讓人產(chǎn)生“不管什么事情，只要去找政府，總會有個‘說法”的錯覺，社會治理成本不斷上升，社會調(diào)控的法治化權(quán)威化并未顯現(xiàn)。

另一方面，傳統(tǒng)觀念的影響及偶爾存在的裁決不公使公正司法難以獲得共識。長期生活于農(nóng)村社會的居民，依靠傳統(tǒng)規(guī)則基本能維持村域范圍內(nèi)的社會秩序，對法治的渴求并不強烈。農(nóng)民對法律的需求更多地源于農(nóng)村市場的開放和人口的流動，在熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則開始于國家法律接軌。即便如此，農(nóng)民仍然很少主動去學(xué)習(xí)法律知識，即使通過電視、網(wǎng)絡(luò)、手機等媒介了解一些基本常識，也只是一知半解。在矛盾糾紛處理上，農(nóng)民習(xí)慣于按傳統(tǒng)習(xí)俗講“理”，正是這種“理”，使得閉塞的農(nóng)村可以在國家法律尚未融入并形成法治化治理機制時亦能安定有序。當(dāng)法官依據(jù)法律的實體和程序規(guī)則作出裁決時，法律的結(jié)果可能由于證據(jù)保存、舉證責(zé)任等規(guī)則而與農(nóng)民的“理”不吻合，產(chǎn)生對司法的不信任。一個違法事件損害的可能僅僅是某個人、某個群體的利益，但一次不公正的裁決，損害的則不僅僅是個體的權(quán)利，更會危及到整個社會的正義預(yù)期。從農(nóng)民法律認知的視角考察，他們很少去翻閱各種專業(yè)資料，他們對法的認識和評價更多地來源于親身經(jīng)歷或者道聽途說的各種案例。很多人不愿意去打官司，除了成本大、怕麻煩和自己對法律了解不夠外，最關(guān)鍵的原因是他們害怕打不贏官司，而打不贏官司的各種因素中，最擔(dān)心的又是“人情案”和“關(guān)系案”。實踐中，個別案件審理中司法權(quán)力的尋租可能嚴重影響裁判的公正性，導(dǎo)致農(nóng)民對司法公正缺乏認同。

（二）鄉(xiāng)村德治面臨的困境

隨著改革進一步深化，城鄉(xiāng)界限被打破，在日益增多的經(jīng)濟社會交往中，人與人之間的交流更趨頻繁，農(nóng)村農(nóng)民保留著的傳統(tǒng)倫理道德觀念受到來自各個方向觀念的沖擊，在與西方自由化思想接觸的過程中，農(nóng)民淳樸的道德品質(zhì)很容易受到“利益至上”、個人主義等腐朽思想和不良行為的侵蝕，從而影響社會主義道德規(guī)范的實施和農(nóng)村社會的進步，有些地方甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟越發(fā)達，人們道德文明素質(zhì)越下降的反差現(xiàn)象。正是由于受客觀環(huán)境及各種腐朽思想的負面影響，農(nóng)村道德環(huán)境受到污染，再加上農(nóng)民利益訴求多元化，個別地方農(nóng)村道德觀念開始蛻變，部分農(nóng)民經(jīng)濟意識增強，政治意識弱化；利益意識增強，公共意識弱化；自我意識增強，社會意識弱化；開放意識增強，道德意識弱化。部分農(nóng)民的社會正義感、責(zé)任感淡化，榮辱觀、是非觀混亂，國家和集體觀念淡化，極端個人主義滋長，誠信缺失。

當(dāng)前的農(nóng)村社會德治的運行中，社會賞罰機制的萎縮是一個不可忽視的缺陷。行政的、法律的、經(jīng)濟的、歸屬的賞罰，在一定程度上能引導(dǎo)人們的價值追求，倡導(dǎo)積極進步的價值取向，抑制消極落后的價值取向，規(guī)范道德行為，實現(xiàn)抑惡揚善，從而推動道德進步。然而，目前農(nóng)村社會賞罰的混亂，賞罰機制的萎縮，已經(jīng)對農(nóng)民的價值取向和行為選擇起到了明顯的負面影響。當(dāng)不道德行為不能得到懲罰時，又變相地形成了對惡的鼓勵和對善的打擊的氛圍。法律的懲處似乎有力，卻不得不被“變通”；經(jīng)濟的賞罰最為直接，但其力度有時不足以止惡揚善；歸屬的賞罰，源于社會輿論與內(nèi)心信念，在利益追求面前顯得蒼白無力。在賞善罰惡不力、不明甚至顛倒錯位的社會環(huán)境下，違規(guī)者得多于失，無法引導(dǎo)和迫使他們從善，誠信者卻得不償失，在利益的驅(qū)動下，農(nóng)民難以找到自覺遵循道德準則的理由。

二、村民自治在鄉(xiāng)村治理中的定位

《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。作為億萬中國農(nóng)民的創(chuàng)舉，村民自治自發(fā)源以來，通過村民的自我管理有效維護了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會秩序，維護了基層穩(wěn)定，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民自治正成為承載農(nóng)民政治參與權(quán)利的重要載體，其價值和功能將日趨顯現(xiàn)。

（一）村民自治是農(nóng)民自我管理的基本制度

影響村民自治制度的產(chǎn)生的歷史性因素包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社制度的逐步空殼化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，逐步理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，解放了生產(chǎn)力，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了人民公社時期形成的農(nóng)民與國家關(guān)系，調(diào)動了農(nóng)民自身的積極性。與此同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了過去高度集中的經(jīng)營管理模式，農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán)，隨之也就要求了政治、文化、社會等方面的自主權(quán)?？梢哉f，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從一開始就不僅僅是農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域的重要變革，它對農(nóng)村政治和社會領(lǐng)域的沖擊也是巨大的。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的普遍推行，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟、社會的獨立地位日益彰顯，以“政社合一”為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化，最終于1983年被廢止，人民公社退出歷史舞臺。人民公社體制雖然曾努力使國家行政權(quán)力深入到農(nóng)村的基層社會，但最終并沒有實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化。與此同時，國家也沒有及時創(chuàng)建新的治理方式，因而在一些地方很長時間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)某種程度的“真空”，導(dǎo)致宗族、迷信、惡勢力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此伏彼起。面對著農(nóng)村社會這種經(jīng)濟上發(fā)展和政治上失控的狀況，國家需要確立適應(yīng)新經(jīng)濟狀況的鄉(xiāng)村社會治理制度，鄉(xiāng)政村治體制也就隨之產(chǎn)生。村民自治就是在這一背景下為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、彌補國家制度真空而產(chǎn)生的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治制度。①

村民自治是由全體村民民主選舉出的自治機構(gòu)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過民主決策、民主管理和民主監(jiān)督對本村事務(wù)實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種農(nóng)村基層治理模式。就性質(zhì)而言，村民自治不是理論上的地方自治，也不是國家消亡以后的社會自治，而是一種基層群眾性自治，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治、文化和社會生活各個方面，是多層次、多維度的綜合性概念。它具有群眾性、自治性和直接民主的性質(zhì)。由于“它的權(quán)能范圍只是在村莊內(nèi)”，而“不涉及到政務(wù)層面”因此“不能算是政治民主，只能說屬于社會民主、民間性的民主，具有濃厚的鄉(xiāng)土色彩，屬于草根民主”②。然而，當(dāng)這種“草根民主”得到國家法律確認并予以規(guī)范后，就成為了制度內(nèi)的正式民主。事實上，村民自治的探索、推進和發(fā)展過程，也是我們黨不斷探索和創(chuàng)新對農(nóng)村工作實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的過程。村民自治的實施創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理模式，給黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)注入了生機和活力。村民自治的推行，把黨的群眾路線從制度上加以固定，從機制上加以約束，廣大農(nóng)民充分享有了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，使黨組織贏得了廣大人民群眾的信任，提高了黨在群眾中的威信，從而為黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主找到了合適的方法和途徑。

（二）村民自治是承載農(nóng)民權(quán)利的重要載體

村民自治制度的發(fā)展以村民委員會組織法的兩次立法為界限，大致可以劃分為三個階段：第一階段是《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布前的十年，第二階段是從1988年到1998年11月4日修訂后的《村民委員會組織法》正式頒布這十年，第三階段是1998至今?！洞迕裎瘑T會組織法》的頒布使我國結(jié)束了草根民主無法可依的局面，與該法實施相伴隨的是我國村民自治在實踐中取得了一系列新成就、新特點，主要表現(xiàn)為六個方面：一是村民自治制度日趨法制化；二是村民自治制度日趨普遍化撒；三是村級民主選舉日趨規(guī)范化；四是村級民主決策日趨制度化；五是村級民主管理日趨完善化；六是村級民主監(jiān)督日趨經(jīng)?；?。③在這三個階段中，村民自治制度從建立到逐步完善、推廣始終與農(nóng)民民主意識的覺醒和提高相伴隨。

《村民委員會組織法》的實施客觀上保障了農(nóng)民的民主權(quán)利。實行村民自治，是我國農(nóng)民直接參與的基層民主制度，也是我國參與范圍最廣、規(guī)模最大的社會主義直接民主制度。村民自治的實施，改變了農(nóng)村基層干部的授權(quán)基礎(chǔ)，村干部不再由上級任命，而是由村民選舉。只有獲得村民信任的人才可能順利當(dāng)選，村民不滿意的村干部可能在下一次選舉中落選，這樣就對村干部形成了壓力機制和監(jiān)督機制，使村干部在做出各種決策時都要進行利益平衡，盡量照顧最大多數(shù)人的利益，使各種利益在沖突中達成妥協(xié)，并在一定程度上遏制了村干部的各種謀利沖動。它使億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利在基層社會生活中得以實現(xiàn)和保障。實行村民自治對于農(nóng)民來說，最重要的是培養(yǎng)了農(nóng)民的現(xiàn)代民主政治主體意識和能力。廣大農(nóng)民直接參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，自己管理自己身邊的經(jīng)濟、政治和社會事務(wù)，主人翁地位得到顯現(xiàn)，主人翁作用得到發(fā)揮，主人翁感受更現(xiàn)實。同時，村民自治這一代表中國農(nóng)村民主政治發(fā)展方向的新生事物，其強大的生命力，為全社會民主政治進程提供了支持，對整個國家的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的推動作用，也促使廣大人民群眾更加認清自己在國家和社會中所處的位置，激發(fā)參政議政、當(dāng)家作主的政治熱情，增強了民主意識，提高了民主素質(zhì)，行使了民主權(quán)利。

村民自治對國家民主政治的實施提供了直接的示范效應(yīng)。正如徐勇所說：“草根民主的價值不僅在于提供了一套規(guī)則和程序，更重要的在于它為國家政治生活提供了一種示范。如果連‘泥腿子都知道要秘密寫票、無記名投票，作為國家權(quán)力機構(gòu)的人大會議的舉手表決不是有些相形見拙了嗎？如果村委會主任只有通過選舉才能獲得權(quán)力的合法性，那么，其他的村官以至更高層次官員的合法性權(quán)威又應(yīng)該怎樣建立呢？如果村里的公共事務(wù)都必須公開，與更多人的重要利益密切相關(guān)的國家政務(wù)是否更應(yīng)該公開呢？”④今天看來，己廣泛運用于村委會選舉的各種選舉規(guī)則和方法，如，“海選”制度、秘密劃票、候選人競選演講等，已成為社會普遍接受的民主選舉形式，并逐步擴展到各種選舉中，成為一種民主規(guī)范。正如金太軍所說，村民自治“為制度層面和行為層面的國家民主和社會民主的發(fā)展，提供了強韌的文化支撐和精神動力，它對中國政治發(fā)展的意義是極其深遠的，對現(xiàn)在的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制以及與之相適應(yīng)的政治文化模式，則又構(gòu)成了一種有形無形的壓力和挑戰(zhàn)”⑤。

（三）村民自治是國家與村民矛盾的緩沖帶

中國數(shù)千年的封建制度是以政權(quán)控制社會政治，以族權(quán)控制社會基層，以神權(quán)控制意識形態(tài)，以夫權(quán)控制倫理家庭。事實上，在治理古代鄉(xiāng)村社會的權(quán)力體系中，除一開始就包含有自上而下的行政因素之外，還具有鄉(xiāng)村社會成員自我管理內(nèi)部事務(wù)、寓于社會之中的自治權(quán)因素。古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系從來就是具有行政權(quán)與自治權(quán)并存的二元性特征。也就是說，在傳統(tǒng)中國，國家與基層鄉(xiāng)村社會是相隔離的。自上而下的國家權(quán)力沒有也不可能全面介入以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的分散性日常社會生活。具有自治組織功能的家族社會也只能在一個較有限的地域社區(qū)里形成自治共同體，而國家和社會從來都不會也不可能絕對分開。

村是我國農(nóng)村社會的最基層單位。村的穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個國家的穩(wěn)定。鄧小平曾指出：“中國有百分之八十的人口在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定”。開展村民自治，實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)，大大激發(fā)了農(nóng)民群眾的主動性、積極性和當(dāng)家作主的責(zé)任感，促進了農(nóng)村社會新秩序的建立，為農(nóng)村社會的穩(wěn)定提供了組織制度的保證。實行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強了解決內(nèi)部矛盾的自我調(diào)節(jié)能力。同時，村民自治的實行，又推進了農(nóng)村社會生活的民主化，提高了農(nóng)民對基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的關(guān)心度，農(nóng)民以極大的熱情投入到各種精神文明創(chuàng)建活動中。在此基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)民思想境界得以提高，精神面貌得以改變，黨群干群關(guān)系得以密切，人際關(guān)系得以和諧，從而保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，進而為全社會的穩(wěn)定提供了堅實的基礎(chǔ)和有力的支持。

村民自治是根據(jù)中國國情對基層民主道路和形式的一種探索，是億萬農(nóng)民群眾在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，對民主形式和途徑的主動選擇，是國家治理農(nóng)村方式的重大變革。這種探索和選擇，創(chuàng)造性地豐富和發(fā)展了馬克思主義的社會自治理論。作為億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，村民自治的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)新了農(nóng)村社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論思想，而且為農(nóng)村基層政治實踐帶來了巨大的變化。作為載體的《村民委員會組織法》以合法的形式確定和維護著村民自治這一制度的貫徹，其實踐成就和理論意義不可估量。

從《村民委員會組織法》立法來看，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！眹业囊鈭D是在“鄉(xiāng)政村治“格局下，利用村委會成為國家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突通過它的上傳下達加以緩和和整合。

三、以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。新型鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建要堅持以自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制。在鄉(xiāng)村“三治”體系中，村民自治是有國家法律保障的具有中國特色的農(nóng)村基層民主自治制度，是法治、德治的載體，也是法治、德治相結(jié)合的連接點，應(yīng)通過創(chuàng)新村民自治機制實現(xiàn)“三治”的融合。

（一）創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理政治生態(tài)

1.創(chuàng)新農(nóng)村政治文化

農(nóng)村政治文化是指生活在農(nóng)村社區(qū)的人們關(guān)于政治現(xiàn)象的思想、觀點、知識和心理，以及與政治有關(guān)的社會風(fēng)尚、習(xí)慣、倫理道德和傳統(tǒng)觀念等。它具有較深刻的傳統(tǒng)習(xí)慣性，是人們從事各種政治參與活動的文化心理基礎(chǔ)?！颁咛熘?，莫非王土。率土之濱，莫非王臣”。⑥傳統(tǒng)社會人民的臣民意識根深蒂固。儒家雖然也提倡“民本”，并有“民貴君輕”的論斷，但這與“民主”思想實是迥然相異的，不過是一種維護封建君主專制制度的說辭而已。以等級倫理為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政治文化，漠視個人的權(quán)利和價值，有的只是絕對的權(quán)力與絕對的服從。受義務(wù)本位意識文化積淀的影響，少數(shù)農(nóng)村基層干部在制定政策措施時，仍以治者自居，一味地強調(diào)村民該做什么、該如何做，忽視了村民該享有的權(quán)利。從農(nóng)民個體層面來看，簡單樸素的服從觀念使其缺乏個體意識，只關(guān)注義務(wù)，只是聽從于行政命令或尊者、長者的訓(xùn)示，不會考慮去積極主張自己的權(quán)利，即使有情緒也被義務(wù)本位思想壓抑著，而當(dāng)這種情況無法再控制時，可能就引發(fā)了惡性刑事案件。

要提高農(nóng)民的政治參與意識應(yīng)剔除傳統(tǒng)文化中的臣民意識，培育現(xiàn)代社會的權(quán)利意識。我國憲法規(guī)定“人民當(dāng)家作主”，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，但是這種民主思想并未完全取代農(nóng)民頭腦中的“臣民意識”。大多數(shù)農(nóng)民并沒有能夠意識到自己是政治意義上的人民，沒有意識到自己是社會政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利。要提高農(nóng)民政治參與意識應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村政治文化，為農(nóng)民政治參與營造良好的氛圍。首先，要加強大眾傳播媒介的引導(dǎo)。要通過大眾傳播媒介特別是電視為農(nóng)民輸送現(xiàn)代民主法治思想，使農(nóng)民知道政治參與是自己管理村務(wù)的基本權(quán)利，要通過典型的個案及其分析為農(nóng)民闡明政治參與的價值。其次，要通過農(nóng)村民主實踐營造政治參與氛圍，要使農(nóng)民通過自己或周圍群眾的政治參與活動感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習(xí)慣。

2.提高農(nóng)民政治參與能力

農(nóng)民素質(zhì)相對較低使得其在政治參與方面存在諸多困難，直接影響到農(nóng)民的參政質(zhì)量。要通過教育提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，增強其理性意識，提高其民主參政的能力。由此，要對農(nóng)民進行民主法治教育，使廣大農(nóng)民的民主法治觀念有所增強，使農(nóng)民的政治參與始終在法律的范圍內(nèi)運行，從而減少農(nóng)民非制度化政治參與行為。

培育新型農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型最本質(zhì)、最核心的內(nèi)容，也是農(nóng)村民主政治建設(shè)和提高農(nóng)民政治參與意識的當(dāng)務(wù)之急。首先，要大力發(fā)展農(nóng)村教育，使農(nóng)民掌握現(xiàn)代化的民主科學(xué)知識，做一個理性的公民。除了讓農(nóng)民掌握基礎(chǔ)的文化科學(xué)知識之外，還必須在農(nóng)民中普及參與政治知識，具備一定的政治知識是公民理性地參與政治生活的必要前提。其次，要對農(nóng)民進行法治教育?，F(xiàn)代社會是法治的社會，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，必須提高農(nóng)民的法律觀念和意識，讓農(nóng)民懂法、守法，依法表達自己的利益。再次，要培養(yǎng)農(nóng)民的制度化意識和程序化意識，使他們的政治參與在制度化軌道上運行。只有農(nóng)民的制度化政治參與意識形成了，他們才能自覺地擯棄非制度化參與，才能成為政治上成熟的公民。此外，政府應(yīng)采取各種方法努力消除長期以來社會對農(nóng)民的偏見，提高農(nóng)民的社會地位，給農(nóng)民自在生活的尊嚴，全力體現(xiàn)黨和國家對農(nóng)民階層的“人文關(guān)懷”。與此同時，還要注重對農(nóng)民政治參與能力的培養(yǎng)，在提高文化素質(zhì)的同時，還要培養(yǎng)其投票選舉、上訪交涉、訴諸輿論等方面的能力，綜合起來就是要培養(yǎng)其利益的表達和維護的能力。

（二）加強基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向

新型鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是中國特色社會主義鄉(xiāng)村發(fā)展道路的重要組成部分，需要有國家政權(quán)的主導(dǎo)，以把牢方向。加強基層政權(quán)建設(shè)，把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型方向，是以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系的重要前提。

衡量一個國家的民主程度，固然要有一套完整健全的民主體制，更重要的是要關(guān)注民主的動態(tài)運行過程，特別是這個民主過程之中是否具備一種穩(wěn)定政治秩序的制度框架。⑦作為國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，基層政府最基本的職能是代表國家管理好農(nóng)村，維持農(nóng)村社會最基本的生產(chǎn)生活秩序。隨著后稅費時代來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能開始轉(zhuǎn)變，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將新形勢下基層政權(quán)組織的職能明確定位為“促進經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)、著力改善民生，加強社會管理、維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農(nóng)村和諧”，理順了農(nóng)村基層政權(quán)的管理體制。鄉(xiāng)村治理問題的關(guān)鍵在于通過建設(shè)服務(wù)型支付，讓農(nóng)村居民在公共服務(wù)供給、社會秩序維護、沖突矛盾化解等領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣，既能降低政府直接控制農(nóng)村的成本，減少政府管不勝管的尷尬與失敗，也賦予了農(nóng)村內(nèi)部活力。這種治理的基本前提就是基層政權(quán)要把牢農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的民主化方向。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的行使影響著國家政權(quán)同廣大農(nóng)民的關(guān)系，影響著黨的方針、政策能否在農(nóng)村地區(qū)得到有效貫徹，也影響著廣大農(nóng)民對國家、政府的信任，是農(nóng)村善治目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

在長期的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行的是一種壓力型的工作模式，在這一模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級下達的各項指標而疲于奔命，不得不采取量化分解任務(wù)的管理方式，缺乏積極性、主動性和創(chuàng)造性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略下，基層政府似乎得到了“解脫”，但是國家的一系列舉措仍然需要基層政府實施。與此同時，隨著村民自治機制的不斷完善和村民民主權(quán)利意識覺醒，原有體制下基層政府政府對農(nóng)村的控制力日漸減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村域發(fā)展更多的只能是指導(dǎo)、支持和幫助。如何創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，指導(dǎo)村域發(fā)展符合國家戰(zhàn)略的基本方向，引導(dǎo)農(nóng)村社會治理由倫理化機制向法治化機制轉(zhuǎn)型，正成為基層政府新的使命。

加強基層政權(quán)建設(shè)，要科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。

在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)方面，要面向服務(wù)人民群眾合理設(shè)置基層政權(quán)機構(gòu)、調(diào)配人力資源，不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式。要根據(jù)工作需要，整合基層審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理。推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。

在創(chuàng)新基層管理機制方面，要明確縣鄉(xiāng)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理制度。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商制度化、規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新聯(lián)系服務(wù)群眾工作方法。推進直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，改進服務(wù)方式，最大限度方便群眾。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)事項一窗式辦理、部門信息系統(tǒng)一平臺整合、社會服務(wù)管理大數(shù)據(jù)一口徑匯集，不斷提高鄉(xiāng)村治理智能化水平。同時，要健全監(jiān)督體系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理行為；改革創(chuàng)新考評體系，強化以群眾滿意度為重點的考核導(dǎo)向。

在健全基層服務(wù)體系方面，要制定基層政府在村（農(nóng)村社區(qū)）治理方面的權(quán)責(zé)清單，推進農(nóng)村基層服務(wù)規(guī)范化標準化。整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造“一門式辦理”、“一站式服務(wù)”的綜合服務(wù)平臺。在村莊普遍建立網(wǎng)上服務(wù)站點，逐步形成完善的鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)。

（三）創(chuàng)新村民自治機制，提高村民政治參與效能

亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中認為：“政治制度化程度低，而政治參與度高的社會，政治不穩(wěn)定；與此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治參與度低，則社會比較穩(wěn)定”。⑧創(chuàng)新村民自治機制，提高村民政治參與效能，是以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容。

1.創(chuàng)新民主機制，推進鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理

社會主義民主政治的建設(shè)，必須著眼于實效，著眼于調(diào)動基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運行機制的完善。正是基于這種認識，早在上個世紀八十年代，一些地方結(jié)合農(nóng)村的實際情況，建立了村民代表會議制度。這一創(chuàng)新既體現(xiàn)了基層民主的原則，保證了村民行使當(dāng)家做主的權(quán)力，又切實可行，便于操作，提高了民主議事的質(zhì)量。1998年制定的《村民委員會組織法》以法律的形式確認了這一制度，在之后的村民自治實踐中，通過村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長和農(nóng)村黨員）的參與，逐步啟發(fā)、培養(yǎng)、提高了村民的民主意識，為后來以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅實的基礎(chǔ)。

村級治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民會議和村民代表會議是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式。隨著行政村規(guī)模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，如何結(jié)合基層實際，探索一種既符合《村民委員會組織法》所規(guī)定的民主制原則，又便于操作的村民會議組織形式，已成為推進村民自治亟需解決的問題。做實村民代表會議制度，落實村民代表參與村級治理的權(quán)力，已成為新時期實現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要機制。

探尋村級民主的有效路徑是村域公共權(quán)力回歸本位的關(guān)鍵。農(nóng)村基層治理理論由“選舉民主”到“參與民主”再到“協(xié)商民主”的發(fā)展，反映了農(nóng)民民主觀念的不斷更新和政治要求的不斷提升。但是，整體而言，今天的村民仍然缺乏民主自治的能力和熱情。在筆者所關(guān)注的湖南益陽農(nóng)村，在市委市政府的主導(dǎo)下，于2012年開始大力推進“四位一體”村級治理改革，各個行政村都建立起村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，在一定程度上激發(fā)了村民參政的熱情，增強了現(xiàn)代參與民主、協(xié)商民主理念。但是，絕大多數(shù)村的議事會和監(jiān)督委員會的成員，每參加一次會議，均要領(lǐng)取數(shù)額不等的“工資”，否則，很容易出現(xiàn)“請假”較多的情況。表面上看，這些村級治理的直接參與者領(lǐng)取“誤工費”或“辛苦費”很正常，實際上，他們是基于選民信任選舉產(chǎn)生，代表一定數(shù)量的選民參與村級治理，是村民自己管理自身事務(wù)的一種民主形式，拿“工資”具有不合理性。之所以給他們發(fā)“工資”，原因很簡單，如果不補貼，開會就很難組織起來。可見，今天的村民，主動參與村級治理的村民自治理念尚未形成。盡管如此，益陽農(nóng)村“四位一體”模式的推行仍然在很大程度上激活了村治主體的動能，調(diào)動了農(nóng)民參政的積極性，通過形式創(chuàng)新，讓農(nóng)民代表參與民主管理、民主決策，減少了村內(nèi)矛盾，同時也強化了村黨支部和村委會的組織權(quán)威，為下一階段進一步推進農(nóng)村治理法治化奠定了群眾基礎(chǔ)，積蓄了力量。

2.完善村民代表制度，提高農(nóng)民政治參與效能

村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養(yǎng)和實踐的場所，有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高，有利于增進農(nóng)村干部決策的民主性和科學(xué)性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化加速，直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式，在多元利益的驅(qū)動下，農(nóng)民對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時代的呼喚。在行政村規(guī)模擴大，村民會議難以組織的前提下，通過做實村民代表會議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。

通過民主實踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念。傳統(tǒng)觀念影響下的農(nóng)村基層治理至少存在兩個方面觀念意識的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識，“家長制”“經(jīng)驗式”管理意識較強，習(xí)慣于獨斷專行，即使近年來農(nóng)村民主氛圍增強，涉及村內(nèi)重大事務(wù)的決策也多是村支兩委干部討論通過，很少召開大會專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識，盡管對自身選票的作用已有所認識，在村內(nèi)事務(wù)管理中卻“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級事務(wù)治理，自己坐享其成。應(yīng)通過村民代表會議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級治理中來，提高民主治理能力，增強民主參與實效。同時，也可通過村民代表會議讓村干部們關(guān)注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會議運行機制，規(guī)范村級治理。實行民主自治和直接民主有一個發(fā)展過程，村民代表會議應(yīng)該進一步健全議事工作制度，明確權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當(dāng)家做主的權(quán)利，實現(xiàn)村民的自我管理，自我教育，自我服務(wù)。要規(guī)范村務(wù)公開，增強村委會工作的透明度，強化農(nóng)村干部的民主意識和公仆意識，增強干部的責(zé)任感和廉政勤政意識，密切干群關(guān)系，提高村委會的凝聚力，為廣大農(nóng)民群眾通過村民代表會議參與基層治理創(chuàng)造條件。

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