描繪依法治教的時(shí)代畫卷

直至今日，雙鬢斑白的教育部法律咨詢專家委員會委員、首都師范大學(xué)特聘教授勞凱聲依然對40年前那次意義非凡的大會感慨萬千。

1978年12月18日至22日，歲尾的雨雪洗刷過后，北京的天氣清新而明朗，中國共產(chǎn)黨召開了十一屆三中全會。在會上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及社會各界人士共同認(rèn)識到，社會必須要有法律，依法治國是國家和諧發(fā)展的唯一選擇。在此契機(jī)下，教育界也開始思考，我們國家的教育需要有一個(gè)完整的教育法律體系。

這五個(gè)不同尋常的日子改寫了中國的命運(yùn)和前途，也催促著我國教育立法的腳步。

自此，中國教育開始了曲折而漫長的立法之路，一個(gè)涵蓋全口徑的教育法律體系正在慢慢成形。

艱難曲折：教育法律體系見端倪

從十一屆三中全會開始，法制建設(shè)在經(jīng)過長期的曲折和徘徊之后，一個(gè)大規(guī)模的立法進(jìn)程展開了。教育界在撥亂反正的基礎(chǔ)上，重新頒發(fā)了大、中、小學(xué)《工作條例》，逐步開始恢復(fù)學(xué)校的教學(xué)秩序。長期與法制隔閡的教育領(lǐng)域，以十一屆三中全會制定的宏偉藍(lán)圖為基礎(chǔ)，也開始向著依法治教的偉大目標(biāo)進(jìn)發(fā)，出現(xiàn)了重大的突破。1980年，2月12日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國學(xué)位條例》，該法以促進(jìn)我國科學(xué)專門人才的成長，促進(jìn)各門學(xué)科學(xué)術(shù)的提高和教育、科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要為立法目的，是新中國成立以來第一部由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的有關(guān)教育的法律。

而在1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議制定了新的憲法，這是我國法制建設(shè)史上重要的里程碑。

憲法為我國教育法制建設(shè)奠定了最重要的基礎(chǔ)，因此也是教育法制建設(shè)進(jìn)程最重要的里程碑。憲法對我國教育事業(yè)具有重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用：一方面，憲法規(guī)定了教育法的基本指導(dǎo)思想和立法依據(jù)；另一方面，憲法規(guī)定了教育教學(xué)活動(dòng)的基本法律規(guī)范。

1986年4月，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，它以法律的形式規(guī)定國家實(shí)施九年義務(wù)教育，對提高民族素質(zhì)，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)教育法制都有重要的影響。

此外在20世紀(jì)80年代，國務(wù)院還制定了部分教育行政法規(guī)，并對新中國成立以來制定的上百件教育行政法規(guī)進(jìn)行了整理和匯編工作。

“中國教育法制建設(shè)的過程，也是我研究法律、了解法律的成長過程?！眲趧P聲是中國教育立法的先行者之一，參與了很多教育規(guī)范性文件的調(diào)研和起草工作，他和很多同行一起，在改革的大潮中摸著石頭過河，從無到有，從外行變內(nèi)行，一磚一瓦為搭建起教育有法可依的橫梁貢獻(xiàn)力量。

在我國現(xiàn)有的多部法律中，人們把《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）這部特殊的法律，形象地稱為中國教育界的憲法。

20世紀(jì)80年代至90年代中期，在緊迫的社會轉(zhuǎn)型要求和教育自身改革發(fā)展的迫切需要之下，教育立法卻還處在相對滯后的狀態(tài)。

彼時(shí)，我國一批教育界人士意識到，加快教育法制建設(shè)的步伐，確保教育事業(yè)盡快踏上法制軌道，迫切需要制定一部教育工作的根本法、母法。

可以想象，《教育法》的建立不是一件探囊取物的事。

顧明遠(yuǎn)先生主編的《我國教育法制建設(shè)的回顧與展望》中提到，《教育法》作為一部教育領(lǐng)域的基本法律，起草和修改的過程是艱苦而漫長的。從起草開始到審議通過，經(jīng)歷10年時(shí)間，13次易稿，寄托了社會各界對教育的厚望，傾注了無數(shù)人的智慧和心血。

《教育法》制定的10年期間，原國家教委除進(jìn)行廣泛、深入的調(diào)查研究，召開一系列專題研討會外，還召開過5次全國性的研討會，許多專家直接參與了起草、修改工作。社會各方面對這部法律的起草工作非常關(guān)注，紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。僅1994年3月，有關(guān)部門就收到了書面意見函幾百件，各方面提出的修改意見1 000多條。國務(wù)院法制局、全國人大各有關(guān)專門委員會、全國政協(xié)有關(guān)委員會、各民主黨派等也進(jìn)行了大量的調(diào)研和征求意見工作。

這些意見對《教育法》的最終頒布產(chǎn)生了重要影響。

當(dāng)時(shí)，一個(gè)被熱烈討論的問題是，《教育法》的價(jià)值取向到底是什么？

起草小組的意見分為兩派，一派認(rèn)為，《教育法》的價(jià)值在于更好地管理教育，另一派認(rèn)為其意義在于保障公民的受教育權(quán)利。

勞凱聲站在后者一邊。他堅(jiān)定地認(rèn)為，保障公民的受教育權(quán)才是這部教育大法的根本使命。

教育權(quán)利關(guān)乎千家萬戶，社會各界對于《教育法》的起草也百倍關(guān)注。從1994年開始，《教育法》基本完成初稿，進(jìn)入了修改送審階段。草案被送至全國各省各級教育行政部門、民主黨派、部分高校，交至教育界和法律界的專家學(xué)者、一線人員手中。廣開言路，解決爭議。

次年3月，《教育法》在第八屆全國人大第三次會議上最終審議通過。教育優(yōu)先發(fā)展的地位、平等的受教育權(quán)利、教育的社會主義性質(zhì)等，第一次得到了法律形式的確定。

1995年4月17日，原國家教委主任朱開軒在北京市學(xué)習(xí)《教育法》報(bào)告會上作報(bào)告時(shí)說：“可以說《教育法》是民主集中制原則的具體體現(xiàn)，是集體智慧的結(jié)晶。”

1995年9月1日，《教育法》正式施行。

《教育法》的頒布和施行，是我國教育法制建設(shè)步入正軌的重要標(biāo)志，一個(gè)以法治教的新局面正在逐步形成。《教育法》作為國家的基本法律，把黨和國家關(guān)于教育改革與發(fā)展的方針、政策用法律形式全面確定下來，上升為國家意志。《教育法》以基本法、母法的形式，確立了我國教育的基本法律原則和法律制度。以《教育法》為依據(jù)，我國又制定了《職業(yè)教育法》《高等教育法》以及《民辦教育促進(jìn)法》《教育督導(dǎo)條例》《少數(shù)民族教育條例》《學(xué)校保護(hù)條例》等一批教育法律、法規(guī)。同時(shí)，還建立和完善了教育執(zhí)法監(jiān)督制度，加強(qiáng)了教育執(zhí)法工作。

因此可以說，《教育法》的頒布和施行使我國的教育法制建設(shè)步入正軌，一個(gè)以法治教的新局面正在逐步形成?！督逃ā返念C布和施行，是我國全面走上“依法治教”軌道的重要標(biāo)志。

直面問題：實(shí)現(xiàn)教育“動(dòng)態(tài)”法治

隨著法制建設(shè)的不斷開展，依法治教已初見端倪，法律與人民群眾之間的關(guān)系也開始變得日益密切。隨著法律知識的逐步普及和法律制度的日漸完善，人們開始嘗試運(yùn)用法律的武器來維護(hù)自己的受教育權(quán)利。從理論到行動(dòng)，法律開始大踏步走進(jìn)生活，法律知識、法律意識、維權(quán)能力、法律的影響力開始成為我們生活中的一部分。

1999年9月，北京市海淀區(qū)人民法院受理了一起特殊的案子。

北京大學(xué)1992級博士生劉燕文起訴北京大學(xué)拒頒博士學(xué)位證書損害了其受教育權(quán)利。

這是我國第一起以行政訴訟方式介入教育領(lǐng)域的案件。事件一經(jīng)報(bào)道，立刻在教育界和司法界引起震動(dòng)。

這是司法審查在教育領(lǐng)域的首次應(yīng)用。

然而，爭議也由此開始。有人認(rèn)為，學(xué)術(shù)自由的權(quán)利屬于學(xué)校，法律不該介入；也有人認(rèn)為，法官要做的不是判斷劉燕文論文是否達(dá)標(biāo)，而是要對北京大學(xué)是否存在程序違法作出公正判斷。

另一起案件也引起廣泛關(guān)注。

2001年8月，山東省滕州市學(xué)生齊玉玲被人冒名頂替上學(xué)案宣判。山東省高級人民法院根據(jù)最高院批復(fù)作出二審判決：陳曉琪停止對齊玉苓姓名權(quán)的侵害；齊玉苓因受教育權(quán)被侵犯而獲得經(jīng)濟(jì)損失賠償48 045元及精神損害賠償5萬元。

兩起案件的巨大爭議聲中，越來越多教育界和司法界人士意識到，教育法制不是一些行為規(guī)范的簡單總和。在完善教育法律體系的同時(shí)，還要構(gòu)建出一個(gè)和法律規(guī)范相適應(yīng)的法律文化體系，才可能真正實(shí)現(xiàn)教育的法治。這對彼時(shí)的中國教育來說是一個(gè)很大的問題。

“對任何一個(gè)領(lǐng)域而言，法律作為一種規(guī)范條文對人們的行為提出要求，而這種規(guī)范的背后必定是一種文化。也就是說，我們的法律必須以一定的法律文化來作支持，這樣的法律才是有生命力的、有效力的法律?！眲趧P聲說，法學(xué)界曾經(jīng)討論過兩個(gè)概念，一個(gè)是“法制”，另一個(gè)是“法治”?！胺ㄖ啤豹q如刀制，是靜態(tài)的，存在形態(tài)是一套行為規(guī)范的集合體。而“法治”猶如水治，是以一定文化作為支撐的動(dòng)態(tài)過程而形成的法律系統(tǒng)。

當(dāng)時(shí)，中國盡管已經(jīng)形成了教育法律的基本框架，但相對應(yīng)的法律文化還未能夠構(gòu)建起來。

“最重要的三大法律文化，我們還有很大的欠缺。有了這三件東西，這套法律才能真正成為對社會有用的動(dòng)態(tài)的法律規(guī)范?！眲趧P聲說。

事實(shí)上，這三件東西就是人們的三大法律觀念。一是權(quán)利法律觀。教育法應(yīng)該以保護(hù)公民受教育權(quán)利為基本義務(wù)和價(jià)值取向，這樣的教育法才是中國教育所需要的。二是平等法律觀。法律面前人人平等，即百姓口中常說的教育公平、教育平等。三是訴訟法律觀。在現(xiàn)代社會中，應(yīng)該通過一種公力救濟(jì)的法律機(jī)制，而不是私力救濟(jì)，來維護(hù)自己受教育的權(quán)利。

《教育法》《教師法》等一系列教育法律的頒布，代表著我們已經(jīng)有了一套靜態(tài)的法律規(guī)范，中國教育邁入了有法可依的新階段。然而，如何來遵守、實(shí)施、救濟(jì)，這是一個(gè)很大的法治工程。

修正鼎新：體系日趨完善

2003年開始，每年全國兩會記者采訪的現(xiàn)場，全國人大代表周洪宇都格外“搶手”。

湖北省人大常委會副主任周洪宇是呼吁農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)的第一人。2003年2月，周洪宇到孝感市考察，在當(dāng)?shù)匾凰W(xué)看到校園的基礎(chǔ)設(shè)施非常簡陋。“有幾張課桌只有3條腿，缺失的桌腿是用磚頭壘起來的。當(dāng)時(shí)我心里很不是滋味。”他回憶道。

一個(gè)月后，周洪宇在網(wǎng)上與網(wǎng)友交流教育熱點(diǎn)話題，一位網(wǎng)友發(fā)帖問道：“代表大人，您知道農(nóng)村義務(wù)教育有多苦嗎？”周洪宇被這個(gè)問題深深刺痛。

“你瘋了吧？哪兒論得上義務(wù)教育免費(fèi)？”2003年全國兩會上，初當(dāng)人大代表的周洪宇提出農(nóng)村義務(wù)教育完全免費(fèi)制的建議，身邊的代表難掩吃驚。

然而，鍥而不舍的執(zhí)著讓周洪宇的“瘋狂”照進(jìn)了現(xiàn)實(shí)。2006年6月，《義務(wù)教育法》修訂通過。義務(wù)教育階段不收取學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，被作為一條重要原則予以法律上的確立。法律同時(shí)明確，國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施。

《義務(wù)教育法》的修訂是時(shí)代和社會發(fā)展的必然要求，而它僅僅是我國在21世紀(jì)初期，教育法律“一攬子”修訂計(jì)劃中的一個(gè)。

2000年后，中國社會邁入了一個(gè)深度變遷的過程。社會結(jié)構(gòu)由總體化走向多元化，由計(jì)劃性走向市場化。初期制定的法律規(guī)范已經(jīng)難以應(yīng)對新的社會發(fā)展形勢，彼時(shí)已有的教育法律在新情況下出現(xiàn)了一些空白。民眾要求修訂教育法律的呼聲越來越高。

2000年至今的十幾年間，尤其是2010年以來，我國教育法制建設(shè)取得了新的重要進(jìn)展，突出代表為幾部重要法律的修訂完成。此次重點(diǎn)修訂的法律主要有三部：《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》。

法律的制定很難做到盡善盡美，但此次修訂解決了很多當(dāng)前教育領(lǐng)域比較重要且熱門的問題。幾乎每一個(gè)教育從業(yè)者都能輕松地列舉出此次修訂中那些關(guān)鍵之處的調(diào)整。比如：修訂后的《教育法》刪除了原本第25條的“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)”；新《高等教育法》確定了黨委書記為第一責(zé)任人，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；《民辦教育促進(jìn)法》修訂版規(guī)定了民辦教育的分類管理制度，解決了多年來沒能解決的民辦學(xué)校營利問題。

教育部政策法規(guī)司原司長孫霄兵是此次《教育法》修訂的親歷者和見證人。對于《教育法》30余年來從無到有、從初建到完善的發(fā)展過程，他深有感觸：“此次修訂充分體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對教育的新要求，貫徹落實(shí)了國家教育規(guī)劃綱要的有關(guān)決策部署，反映了教育改革發(fā)展的新實(shí)踐和人民群眾的新期待，也回應(yīng)了教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，同時(shí)還吸收了學(xué)術(shù)界、教育實(shí)踐領(lǐng)域的研究和實(shí)踐成果。”

面向未來：依法治教任重道遠(yuǎn)

“太重要了?！比缃?，勞凱聲這樣評價(jià)教育法律對于中國教育改革的發(fā)展和促進(jìn)作用?！白罱?0年間，中國教育的改革發(fā)展可以說是跌宕起伏的，我身處在教育領(lǐng)域里，能夠感覺到改革變化的潮流之強(qiáng)勁，有時(shí)我自己都感覺快跟不上了?！?/p>

這樣的感觸來源于我國改革開放40年間的深厚積淀。

我國的教育體制改革大致從1985年開始，那年，中共中央下發(fā)文件《關(guān)于教育體制改革的決定》，教育領(lǐng)域把它看作是中國教育體制改革的發(fā)端。直到今天，這場改革也沒有人宣布結(jié)束。

改革的車輪持續(xù)不斷向前推進(jìn)，而在這場持久的改革中，有一個(gè)重要的東西是一以貫之的，那就是通過立法來解決改革中出現(xiàn)的問題。通過簡政放權(quán)來重新建構(gòu)國家與教育、政府與市場的關(guān)系，這是教育體制改革最重要的目標(biāo)。在這個(gè)過程中，法律起到的作用不可比擬。

2012年11月，黨的十八大對依法治國提出了新理念、新思想、新戰(zhàn)略，開啟了中國特色社會主義法治的新時(shí)代。這是我國法制建設(shè)進(jìn)程中的重要階段，也是教育法制建設(shè)的重要助推力。20世紀(jì)80年代以來，我國教育法制建設(shè)的進(jìn)展令人欣慰，但在持續(xù)、深入發(fā)展的教育體制改革面前，又面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

填補(bǔ)空白是教育法制建設(shè)迎接挑戰(zhàn)向前推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一。

“在《教育法》所規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，唯獨(dú)學(xué)前教育沒有立法，不能有效地發(fā)揮規(guī)范和保障當(dāng)前以及未來學(xué)前教育發(fā)展的作用。”全國人大常委會委員、北師大教授、中國教育政策研究院副院長龐麗娟，10余年來一直致力于呼吁與推進(jìn)我國《學(xué)前教育法》研制與出臺。

近年，“全面二孩”人口新戰(zhàn)略、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略對學(xué)前教育發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)新要求。

“適應(yīng)國家新戰(zhàn)略、新形勢，制定高位、專門的《學(xué)前教育法》，對前述問題作出明確、妥善的規(guī)定，對政府依法有效地協(xié)調(diào)學(xué)前教育發(fā)展與社會各方面的法律關(guān)系、規(guī)范各方面主體行為、有效調(diào)動(dòng)與規(guī)范社會各方面積極性和資源，顯然是更有利的?！饼孄惥暾f。

數(shù)年來，她帶領(lǐng)中國教育政策研究院相關(guān)研究團(tuán)隊(duì)，針對《學(xué)前教育法》立法的必要性、可行性，就我國學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)與改革發(fā)展中的主要問題、深層次難題，特別是關(guān)鍵性體制機(jī)制問題、改革探索、立法訴求與對策建議等深入山東、河北、甘肅、江西、浙江、山西、廣西、云南、新疆等地開展實(shí)地調(diào)研。

在龐麗娟一行人的努力下，黨的十九大召開之后的2017年12月，第十二屆全國人大常委會把立法視野望向了學(xué)前教育。

如今，廣受關(guān)注的學(xué)前教育立法已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

“這樣一來《學(xué)前教育法》的建立就是板上釘釘?shù)氖铝??！眲趧P聲談起學(xué)前教育這塊教育法律的空白充滿信心。

當(dāng)然，教育法制建設(shè)非一日之功，而是要經(jīng)過幾代人的長期努力才可以實(shí)現(xiàn)。40年來，中國的法制建設(shè)取得了很大的成就，但我們的法制建設(shè)還有很長的崎嶇的路要走。今日，人們關(guān)注的教育問題正在法律的規(guī)制下一點(diǎn)點(diǎn)趨向完善，而這不僅僅是教育法制建設(shè)一家之責(zé)，我們的教育法制還要仰仗國家整體法制建設(shè)的推進(jìn)。

歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，教育的發(fā)展需要一個(gè)良好的環(huán)境，需要法律的保障，一個(gè)法制完備的教育體系才可以稱之為富有效率的、充滿活力的教育體系。因此，在改革和發(fā)展教育事業(yè)的同時(shí)，必須十分重視教育立法，建立和健全教育法律體系。

勞凱聲深諳這一規(guī)律。就如他說的那樣：“新時(shí)代下的中國社會發(fā)展巨變，百姓對教育有了更高的、更多元的訴求，這些訴求都需要依靠法律的保障才能實(shí)現(xiàn)，從這一方面來說，我們的法律建立和實(shí)施還有很多工作可以做?！?/p>