完善第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管

袁翠清

【摘要】“支付寶”等第三方電子支付平臺(tái)通過(guò)推廣應(yīng)用，不斷地改變著政府、企業(yè)和個(gè)人的支付方式和支付習(xí)慣，強(qiáng)化我國(guó)法律對(duì)第三方電子支付服務(wù)的監(jiān)管是我國(guó)支付市場(chǎng)有序健康發(fā)展的關(guān)鍵。但目前第三方電子支付服務(wù)存在一些問(wèn)題，如執(zhí)法權(quán)限分工模糊、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件不合理、客戶備付金監(jiān)管不完善等。針對(duì)以上問(wèn)題，需要明確執(zhí)法權(quán)限分工、優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、完善客戶備付金監(jiān)管等。

【關(guān)鍵詞】第三方電子支付 法律監(jiān)管 執(zhí)法權(quán)限 客戶備付金 【中圖分類號(hào)】D923 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

第三方電子支付，是非銀行支付機(jī)構(gòu)在與銀行簽訂合作協(xié)議的前提下，“利用旗下的支付平臺(tái)連接銀行結(jié)算系統(tǒng)，為使用本平臺(tái)參與交易的客戶提供付款轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的一種新的支付方式”。第三方電子支付服務(wù)的特點(diǎn)十分鮮明，具有中介性，依托互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)終端進(jìn)行支付，支付方式多樣，涉及屬性不同的多方機(jī)構(gòu)與平臺(tái)等特點(diǎn)。

我國(guó)第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管存在的問(wèn)題

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，第三方電子支付在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了各種新的情況，而我國(guó)有關(guān)部門(mén)在對(duì)這一新事物的法律監(jiān)管中也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。

執(zhí)法權(quán)限分工較為模糊。在我國(guó)，第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管主體主要是中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)。但是執(zhí)法程序的復(fù)雜冗余，顯然不利于被監(jiān)管對(duì)象在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中及時(shí)準(zhǔn)確地做出應(yīng)對(duì)，而且兩個(gè)部門(mén)同時(shí)擁有監(jiān)管權(quán)力也不利于第三方電子支付的平穩(wěn)健康發(fā)展。由于我國(guó)在這方面的立法有些落后于現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展，沒(méi)有對(duì)這兩個(gè)監(jiān)管主體的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行詳細(xì)劃分。因此，在對(duì)第三方電子支付領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制時(shí)，兩者的立法和監(jiān)管手段之間有可能存在沖突，導(dǎo)致管理的低效。

市場(chǎng)準(zhǔn)入條件相對(duì)不合理。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，第三方電子支付機(jī)構(gòu)必須向央行申請(qǐng)為其發(fā)放支付業(yè)務(wù)許可證，也就是通常所說(shuō)的“支付牌照”。這一點(diǎn)在《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第七條就有明確規(guī)定，申請(qǐng)人首先要提出申請(qǐng)，然后由央行在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，之后上報(bào)給央行批準(zhǔn)。但是該《管理辦法》并沒(méi)有規(guī)定申請(qǐng)和審查的具體時(shí)間，審查通過(guò)后何時(shí)以何種方式通知申請(qǐng)人，處理審查不通過(guò)的具體辦法等。對(duì)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)于客戶的第三方電子支付機(jī)構(gòu)而言，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性導(dǎo)致了支付機(jī)構(gòu)無(wú)法準(zhǔn)確判斷其客戶的業(yè)務(wù)范圍，而且客戶的業(yè)務(wù)范圍有變化，支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)就會(huì)跟著變化。所以，僅僅從地域方面來(lái)劃分第三方電子支付的服務(wù)范圍顯然不合適。此外，《管理辦法》第九條還規(guī)定中國(guó)人民銀行可以依法對(duì)要求的數(shù)額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，這就增加了準(zhǔn)入條件的不確定性。目前的退出機(jī)制主要是針對(duì)違法行為，而對(duì)于有些企業(yè)不適應(yīng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)的，不利于整體支付市場(chǎng)繁榮發(fā)展的，并沒(méi)有作出懲罰規(guī)定。

客戶備付金監(jiān)管不夠完善。“支付機(jī)構(gòu)接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機(jī)構(gòu)在備付金銀行開(kāi)立的備付金專用存款賬戶”，是《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》（以下簡(jiǎn)稱《存管辦法》）專門(mén)針對(duì)客戶備付金管理作出的明確性規(guī)定。《存管辦法》第三十五條規(guī)定央行和下屬的分支機(jī)構(gòu)對(duì)客戶備付金的管理進(jìn)行監(jiān)管，但銀行存管模式在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。首先，獨(dú)立性和客觀性存在質(zhì)疑。第三方電子支付機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身情況選擇某家符合條件的商業(yè)銀行作為備付金銀行，由此二者之間便有了一定利益關(guān)系。在監(jiān)管過(guò)程中，需要審查的大量數(shù)據(jù)并不是監(jiān)管主體監(jiān)測(cè)的，而是支付機(jī)構(gòu)自覺(jué)提供，這樣的數(shù)據(jù)難免與實(shí)際情況有出入。其次，有被挪用和侵占的風(fēng)險(xiǎn)。存管銀行對(duì)資金的流向和使用進(jìn)行的監(jiān)管有限。例如，銀行的制度性低效率增加了資金被挪用或侵占的風(fēng)險(xiǎn)，不利于支付平臺(tái)的高效運(yùn)營(yíng)。

完善我國(guó)第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管的對(duì)策

明確執(zhí)法權(quán)限分工。執(zhí)法權(quán)限分工的不明確，源于在立法上沒(méi)有對(duì)第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管主體作出明確規(guī)定。為了能讓支付機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、運(yùn)營(yíng)、終止服務(wù)的全過(guò)程中都能緊跟市場(chǎng)發(fā)展大潮，提高執(zhí)法效率，可以新設(shè)立一個(gè)部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)整個(gè)第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管。中國(guó)人民銀行對(duì)新部門(mén)的運(yùn)行制定法律法規(guī)，而銀監(jiān)會(huì)對(duì)其執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行規(guī)制。這樣，第三方電子支付服務(wù)行業(yè)從立法、執(zhí)法、司法三方面都能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

明確審批程序的細(xì)節(jié)。建議修改現(xiàn)行《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使及程序，使相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力。明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，防止法定性監(jiān)管權(quán)力被濫用。首先，明確規(guī)定支付業(yè)務(wù)許可證的批復(fù)時(shí)間?？梢詤⒖紘?guó)外的一些做法，如監(jiān)管部門(mén)必須在120天之內(nèi)進(jìn)行批復(fù)，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，將監(jiān)管機(jī)關(guān)的通知義務(wù)具體化、明確化。監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)就決定的具體內(nèi)容及理由，以書(shū)面形式通知申請(qǐng)人。此外，當(dāng)申請(qǐng)人對(duì)監(jiān)管部門(mén)的決定有不服時(shí)，可以采取可行的方式進(jìn)行救濟(jì)。

完善申請(qǐng)人的資格條件。首先，取消支付機(jī)構(gòu)的地域劃分。參與第三方電子支付客戶將越來(lái)越多的是跨地區(qū)、跨區(qū)域的，所以沒(méi)有必要對(duì)業(yè)務(wù)范圍不同的支付機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本限額進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。其次，下調(diào)注冊(cè)資本限額。建議修改 2010 年《管理辦法》第 9 條規(guī)定，將申請(qǐng)人從事支付業(yè)務(wù)的注冊(cè)資本限額調(diào)至3000 萬(wàn)元人民幣。另外，為了推動(dòng)我國(guó)第三方電子支付行業(yè)的快速發(fā)展，達(dá)到支付機(jī)構(gòu)資本充足率與銀行資本充足率持平的目的，應(yīng)該將支付機(jī)構(gòu)資本充足率下調(diào)至8%。最后，完善退出市場(chǎng)、終止業(yè)務(wù)條件的規(guī)定。對(duì)于那些不按照規(guī)定開(kāi)展業(yè)務(wù)的、不利于行業(yè)發(fā)展的，特別是存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的，應(yīng)該指令其整改，情節(jié)嚴(yán)重的強(qiáng)制其退出第三方電子支付服務(wù)市場(chǎng)。

強(qiáng)化對(duì)客戶備付金的監(jiān)管。首先，對(duì)于客戶備付金的監(jiān)管，應(yīng)從《存管辦法》中的規(guī)定入手，對(duì)備付金銀行的監(jiān)管辦法進(jìn)行適當(dāng)修改。加強(qiáng)對(duì)備付金銀行的監(jiān)管，才能使其公正地監(jiān)督客戶資金，杜絕平臺(tái)對(duì)資金的挪用和侵占情況。其次，可以借鑒美國(guó)和歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在嚴(yán)格執(zhí)行賬戶隔離制度的前提下，允許適度投資。一方面，劃出一個(gè)范圍，允許客戶資金投資，可以選擇投資到信用評(píng)級(jí)高、安全性能高、風(fēng)險(xiǎn)性低的金融資產(chǎn)；另一方面，設(shè)定支付機(jī)構(gòu)只能在自有資金與客戶資金合計(jì)額的二分之一額度范圍內(nèi)，對(duì)客戶資金進(jìn)行保值增值的投資。這樣就為客戶資金投資額度設(shè)定了合法性限制，并在相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督和檢查下進(jìn)行投資行為。最后，可以設(shè)立類似于“美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡(jiǎn)稱FDIC）”的機(jī)構(gòu)，降低客戶風(fēng)險(xiǎn)。FDIC認(rèn)為客戶備付金其實(shí)是以債務(wù)身份存放在平臺(tái)上的，而客戶就是備付金的債權(quán)人，將資金存入FDIC賬戶，由FDIC對(duì)資金的存放、轉(zhuǎn)移等進(jìn)行監(jiān)管。它以資金產(chǎn)生孳息充當(dāng)保險(xiǎn)費(fèi)，為客戶資金安全提供保障。FDIC通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)基金或存款保險(xiǎn)等措施，對(duì)客戶資金進(jìn)行定期結(jié)算。在此基礎(chǔ)上，F(xiàn)DIC不支付利息，而是提供上限為10萬(wàn)美元的保險(xiǎn)，這樣可以降低客戶的損失。此外，為了達(dá)到第三方電子支付平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的雙贏效果，第三方電子支付機(jī)構(gòu)自身盈利可以被設(shè)定為剩余的孳息。

完善我國(guó)第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管，是加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的客觀需要。通過(guò)明確執(zhí)法權(quán)限分工、優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、完善客戶備付金監(jiān)管等措施，可以將客戶的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（作者為山西大同大學(xué)政法學(xué)院副教授）

【注：本文系2016年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“未成年女性權(quán)益保障制度研究 ”的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①鐘智永：《互聯(lián)網(wǎng)支付法律問(wèn)題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年。

②劉紅霞、任立新：《移動(dòng)支付監(jiān)管問(wèn)題研究》，《金融會(huì)計(jì)》，2013年第10期。

③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊endprint