農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地咋保障

張 晏

《通知》的出臺(tái)，將為促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮積極作用。

鄉(xiāng)村旅游、民宿、農(nóng)村電商、特色小鎮(zhèn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)……近年來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)方興未艾，用地保障問題也提上了議事日程。日前，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)這一問題給出了回答。國(guó)土資源部規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人就此進(jìn)行了解讀。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展急需用地保障政策

浙江省特色小鎮(zhèn)——天子嶺靜脈小鎮(zhèn) 資料圖 圖片來源：新華網(wǎng)

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。連續(xù)3年的中央一號(hào)文件都對(duì)此作出明確要求。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供量身定做的用地保障政策，早已提上議事日程。

面對(duì)迫切的現(xiàn)實(shí)需求，2017年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制”，要求完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉(cāng)儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。2017年4月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門建立了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，并明確將“研究提出保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見”作為年度重點(diǎn)工作，由國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委落實(shí)。

在這一背景下，《通知》應(yīng)運(yùn)而生，旨在主動(dòng)作為、綜合施策、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，完善農(nóng)村土地用途管制，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，滿足農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目用地需求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，政策性強(qiáng)、涉及面廣，為確保文件“實(shí)用”“管用”，國(guó)土資源部多次進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并以函調(diào)方式對(duì)全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了摸底調(diào)查。充分梳理總結(jié)地方需求和成功經(jīng)驗(yàn)，確保新政有新內(nèi)容、能夠解決具體問題，能夠?qū)r(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展發(fā)揮促進(jìn)作用。

立足優(yōu)化空間布局，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

土地利用總體規(guī)劃，是優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村用地空間與布局的核心手段。《通知》明確提出“發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引領(lǐng)作用”“因地制宜編制村土地利用規(guī)劃”，并圍繞計(jì)劃指標(biāo)安排給出了有針對(duì)性的政策紅利。

規(guī)劃方面，充分適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點(diǎn)，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，允許預(yù)留少量規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)?？紤]到各地自然條件和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)差異較大，《通知》提出由省級(jí)國(guó)土資源主管部門制定用地控制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管。

2017年中央一號(hào)文件明確，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展?！锻ㄖ氛J(rèn)真落實(shí)中央精神，要求安排一定比例年度土地利用計(jì)劃，專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)，為了鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，《通知》明確對(duì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉(cāng)儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣地區(qū)，有關(guān)地方可給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

需要明確的是，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行規(guī)模擴(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅(jiān)持底線思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開展。

按照黨的十九大提出的“優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給”要求，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，應(yīng)立足現(xiàn)有農(nóng)村用地規(guī)模和布局優(yōu)化。對(duì)此，《通知》提出了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局。在規(guī)劃實(shí)施手段上，充分利用土地綜合整治平臺(tái)，加大整治力度，引導(dǎo)農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約緊湊，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。

設(shè)施農(nóng)用地管理服務(wù)更精準(zhǔn)，監(jiān)管更高效

設(shè)施農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要手段，也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。然而，設(shè)施農(nóng)用地形態(tài)布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也是管理難點(diǎn)。近年來，設(shè)施農(nóng)用地利用方面出現(xiàn)了一些新問題、新情況，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地范圍難以滿足實(shí)際發(fā)展需要，一些地方借設(shè)施農(nóng)用地名義違法用地。

針對(duì)上述問題，《通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了設(shè)施農(nóng)用地范圍，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套設(shè)施由“規(guī)?；Z食生產(chǎn)”延伸為“規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須興建”范疇。如蔬菜種植等農(nóng)作物種植園的看護(hù)類管理房用地，臨時(shí)性烤煙等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝等初加工設(shè)施用地。通過進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地范圍，促進(jìn)依托農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

同時(shí)，針對(duì)一些地方“鉆政策空子”、借設(shè)施農(nóng)用地名義實(shí)施違法用地的行為，《通知》在擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍的同時(shí)，進(jìn)一步從三方面強(qiáng)化了用地監(jiān)管：一是明確省縣兩級(jí)職責(zé)，規(guī)定省級(jí)國(guó)土資源部門管理重點(diǎn)放在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期，以及結(jié)束使用后恢復(fù)原狀的保障措施上，縣級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管事務(wù)。二是發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，降低監(jiān)管成本。首次要求縣級(jí)設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌，接受公眾監(jiān)督。三是注重設(shè)施農(nóng)用地信息化建設(shè)和管理，提高監(jiān)管效率。將設(shè)施農(nóng)用地信息納入綜合監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，防止設(shè)施農(nóng)用地“非農(nóng)化”。

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中，在土地利用方面體現(xiàn)出的重要特點(diǎn)是復(fù)合性和多樣性?！锻ㄖ穲?jiān)持綠色發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合和土地復(fù)合利用。一是明確因地制宜保護(hù)耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。二是鼓勵(lì)土地復(fù)合利用，對(duì)農(nóng)用地，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，可以復(fù)合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等功能；對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地，在促進(jìn)節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以復(fù)合民宿民俗、創(chuàng)意休閑等功能。

做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，應(yīng)綜合施策，多管齊下。當(dāng)務(wù)之急，國(guó)土資源管理部門應(yīng)從三方面著力做好政策執(zhí)行保障工作。一是各地應(yīng)開展本地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地現(xiàn)狀和需求的調(diào)查分析，分類規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)和用地保障方式。二是開展耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，推進(jìn)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定和發(fā)布，加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障、創(chuàng)造融資條件。三是各級(jí)國(guó)土資源部門要加強(qiáng)與發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、旅游、消防等相關(guān)部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，整合資源，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，用足用好政策，同時(shí)要強(qiáng)化底線意識(shí)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，做好廉政等風(fēng)險(xiǎn)防控，合力推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。