從問責(zé)政府到黨政同責(zé)
——中國環(huán)境問責(zé)的演變與反思

梁 忠

引 言

環(huán)境保護(hù)作為公共事務(wù)，是政府的主要職責(zé)之一。我國已明確將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律也明確規(guī)定了政府具有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，黨享有領(lǐng)導(dǎo)地位。在實(shí)際工作中，黨委享有決策權(quán)，而政府主要負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行。因此，僅僅問責(zé)政府無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，作為決策者的黨委也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任作出規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，黨政同責(zé)制度應(yīng)運(yùn)而生。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第三條規(guī)定“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)”，明確將黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員作為問責(zé)對(duì)象。

作為強(qiáng)化黨委和政府環(huán)境責(zé)任的重要手段，黨政同責(zé)的提出被寄予高度的期待。從問責(zé)政府到黨政同責(zé)，可以看出執(zhí)政黨對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)一步重視。但是，這一轉(zhuǎn)變是否能夠有效化解我國環(huán)境問責(zé)的癥結(jié)則需要更進(jìn)一步的觀察和更深入的分析。本文將圍繞著環(huán)境問責(zé)的這一轉(zhuǎn)變，考察其背后的制約因素，進(jìn)而揭示出環(huán)境問責(zé)所涉及的黨政關(guān)系、權(quán)力監(jiān)督等更深層次的問題，以幫助我們更好地理解環(huán)境問責(zé)的這一演變過程，或許也可為我們理解環(huán)境問責(zé)未來的走向貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、 問責(zé)政府的依據(jù)與實(shí)踐

問責(zé)政府的前提是政府負(fù)有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，當(dāng)政府未能正確履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)時(shí)，則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。環(huán)境保護(hù)是典型的公共事務(wù)，是政府的主要職責(zé)之一，因此絕大多數(shù)國家都對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出了明確的規(guī)定。*目前約有105個(gè)國家的憲法明確將環(huán)境保護(hù)作為國家的義務(wù)或目標(biāo)。參見：蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué),2013(6):3-21.我國《憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》再一次確認(rèn)了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，其第四條規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”，第六條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。《大氣污染防治法》《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法中也規(guī)定了政府的相應(yīng)職責(zé)。*《大氣污染防治法》第三條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善”?！端廴痉乐畏ā返谒臈l第二款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。為確保政府履行職責(zé)，法律同時(shí)規(guī)定了具體的落實(shí)措施，以及相應(yīng)的責(zé)任追究制度。而決策總是由具體的個(gè)體作出，對(duì)于政府而言，政府決策往往是由政府的領(lǐng)導(dǎo)作出。因此，對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)成為問責(zé)政府的主要內(nèi)容。

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，人大是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府由人大產(chǎn)生，并向人大負(fù)責(zé)。人大可以通過匯報(bào)、質(zhì)詢等方式對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)，各級(jí)人大有權(quán)罷免由其選舉或決定任命的政府官員?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十七條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與政府官員的具體行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督?！董h(huán)境保護(hù)法》第六十八條特別規(guī)定“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。此外，司法機(jī)關(guān)可以通過行政訴訟等司法途徑對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。概而言之，根據(jù)我國法律的規(guī)定，對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究存在三種途徑：其一，通過政府本身的責(zé)任追究機(jī)制進(jìn)行追究，如行政處分等；其二，通過人大進(jìn)行的責(zé)任追究，如質(zhì)詢、罷免等；其三，通過司法途徑進(jìn)行的責(zé)任追究，如行政訴訟、檢察監(jiān)督等。但總體而言，我國現(xiàn)有法律對(duì)于政府責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)定仍十分薄弱。

環(huán)境保護(hù)工作中僅僅問責(zé)政府存在兩個(gè)方面的問題。首先，問責(zé)對(duì)象范圍過窄。在我國的政治體制中，黨委往往享有最終的決策權(quán)，政府則主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，拋開黨委而僅僅強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)，必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象，難以保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，問責(zé)方式存在缺陷?，F(xiàn)有的問責(zé)方式主要是政府內(nèi)部的同體問責(zé)，以人大問責(zé)、司法問責(zé)為代表的異體問責(zé)長期發(fā)展不起來。而同體問責(zé)本身又有著自我監(jiān)督所固有的缺陷，因此無法對(duì)政府進(jìn)行有效問責(zé)。具體而言，雖然憲法規(guī)定人大是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府向人大負(fù)責(zé)，但在實(shí)踐中，人大在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)中仍然處于較為弱勢(shì)的地位*強(qiáng)世功.中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角[J].開放時(shí)代,2009(12):12-41.。人大對(duì)政府官員的罷免往往都是根據(jù)執(zhí)政黨的建議被動(dòng)地履行相關(guān)法律程序，而很少主動(dòng)對(duì)政府官員提出罷免*李景治.積極推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)與探索,2014(3):40-46.,難以對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員形成有效的制約。而就司法問責(zé)而言，法律規(guī)定公民可以對(duì)政府的具體行政行為提起行政訴訟，但是我國的行政訴訟仍存在一系列障礙，*江必新.完善行政訴訟制度的若干思考[J].中國法學(xué),2013(1):5-20.以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的的環(huán)境行政訴訟在我國也未能有效建立和實(shí)施*曹和平,尚永昕.中國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的障礙與對(duì)策[J].南京社會(huì)科學(xué),2009(7):119-124.。而行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督本身存在著不可克服的缺陷，責(zé)任的追究明顯偏少、偏輕，難以形成有效的威懾。

二、 黨政同責(zé)的突破與局限

黨政同責(zé)制度源于安全生產(chǎn)領(lǐng)域。2013年7月，習(xí)近平總書記指出要強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府的安全監(jiān)管職責(zé)，要求黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管，由此開啟了公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)制度化建設(shè)。經(jīng)過實(shí)踐，黨政同責(zé)制度取得了積極的效果，隨后便被引入了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域*常紀(jì)文.生態(tài)文明的前沿政策和法律問題——一個(gè)改革參與者的親歷與思索[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016:101.。黨政同責(zé)主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)黨委和政府責(zé)任的追究，但是責(zé)任的追究以職權(quán)和職責(zé)的存在為前提。因此，黨政同責(zé)包括兩層含義:一是職責(zé)層面的，即黨委和政府共同負(fù)責(zé)；二是責(zé)任層面的，即黨委和政府要共同承擔(dān)責(zé)任。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第三條明確規(guī)定“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)”。并將各級(jí)黨委和政府并列在一起，詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)事由，以及問責(zé)的主體、程序、責(zé)任形式等。具體而言，黨政同責(zé)制度的問責(zé)主體是享有干部管理權(quán)的黨委部門，具體工作則由黨委組織部門負(fù)責(zé)。問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查等程序主要由黨委部門負(fù)責(zé)，問責(zé)的責(zé)任形式以組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分為主。環(huán)境問責(zé)呈現(xiàn)出突出的黨委主導(dǎo)的特征。為了確保責(zé)任的落實(shí)，中共中央設(shè)立了環(huán)保督查組，對(duì)各省市進(jìn)行督查。在此之前，國務(wù)院也曾多次設(shè)立環(huán)保督查組，但是效果并不明顯。此次以中央名義設(shè)立督查組是有史以來第一次，同時(shí)也是有史以來的最高層級(jí)。

黨政同責(zé)的提出旨在解決此前單純問責(zé)政府時(shí)存在的不足，即問責(zé)對(duì)象范圍小、權(quán)責(zé)不一致的問題，以及問責(zé)方式不健全、問責(zé)力度薄弱問題。相較于單純問責(zé)政府，黨政同責(zé)在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破。其一是問責(zé)對(duì)象上的突破。黨政同責(zé)將黨委納入了問責(zé)對(duì)象的范圍，這是黨政同責(zé)最為顯著的特點(diǎn)。在我國的政治體制中，黨委享有最終的決策權(quán)。但長期以來，并未明確要求黨委對(duì)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)，在追究環(huán)境責(zé)任時(shí)，也往往只追究政府的責(zé)任。正因?yàn)橐庾R(shí)到這一問題，黨中央提出了環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的措施，旨在解決權(quán)責(zé)不一致的問題*中共中央組織部.中共中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》答記者問[J].中國應(yīng)急管理,2015(8):39-41.。

其二是問責(zé)方式上的突破。圍繞黨政同責(zé)建立了黨委主導(dǎo)的問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化了責(zé)任追究的力度*《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第十一條規(guī)定“需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責(zé)令公開道歉和組織處理的，由組織(人事)部門按照有關(guān)規(guī)定辦理?！薄Ｔ谖覈?，黨委具有特殊的權(quán)威，黨委推動(dòng)的工作往往能夠克服重重阻礙，得到較好的執(zhí)行。而且，我國實(shí)行的是黨管干部的人事制度，黨政同責(zé)的責(zé)任追究制度中占據(jù)主要部分的組織處理是由組織部門來實(shí)施的，并且問責(zé)的結(jié)果還與干部考核等工作相關(guān)，直接牽涉各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途發(fā)展，因此相較于其他責(zé)任追究制度，顯得更為有力*參見《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第九條、第十五條；《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第十條。。自黨政同責(zé)實(shí)施以來，各級(jí)黨委政府被問責(zé)的人數(shù)大幅增加。環(huán)保督查力度空前，督查效果十分明顯，*環(huán)保督察從2016年1月在河北先行試點(diǎn)，到2016年7月起分兩批進(jìn)駐15個(gè)省份。截至2016年11月23日，第一批中央環(huán)保督察組共交辦群眾來電來信舉報(bào)13316件，地方已辦結(jié)13074 件，其中責(zé)令整改9617件，問責(zé)3287人。截至2016年12月10日，第二批督察組共受理舉報(bào)8657件，累計(jì)向被督察地區(qū)轉(zhuǎn)辦5462件。被督察地區(qū)完成查處1893件，問責(zé)687人。參見:鄧建勝,陳娟,等.環(huán)境治理 我們有信心[N].人民日?qǐng)?bào),2016-12-26(15).地方各級(jí)黨委政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視程度達(dá)到前所未有的高度。

但是，上述突破也都有明顯的局限。黨政同責(zé)將黨委作為問責(zé)對(duì)象，擴(kuò)大了問責(zé)對(duì)象的范圍，從表面看似乎解決了問責(zé)對(duì)象范圍過窄、權(quán)責(zé)不一等問題。但也暴露了更深層次的問題，即黨委和政府的關(guān)系問題。例如，在黨政同責(zé)的情況下，黨委和政府各自的責(zé)任應(yīng)該如何劃分？黨委和政府在環(huán)境保護(hù)工作中是一種什么樣的關(guān)系？實(shí)際上，在單純問責(zé)政府的情況下，問責(zé)范圍過窄背后的影響因素也是黨政關(guān)系問題，黨委政府的關(guān)系沒有明確的界定。只是此前黨委隱藏于政府背后，享有權(quán)力而不用擔(dān)責(zé)。在黨政同責(zé)的情況下，黨委走到臺(tái)前，享有權(quán)力的同時(shí)也要承擔(dān)責(zé)任。但是，黨委、政府之間的關(guān)系仍然不明晰，從政府負(fù)責(zé)到黨政同責(zé)，只是從一種“隱藏的模糊”到另一種“明示的模糊”。

黨政同責(zé)是一種黨委主導(dǎo)的問責(zé)方式，主要通過黨內(nèi)的追責(zé)機(jī)制來進(jìn)行責(zé)任追究，并借此強(qiáng)化問責(zé)的力度。鑒于黨委在我國政治體制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，由黨委主導(dǎo)環(huán)境問責(zé)顯示了黨委對(duì)環(huán)境工作的高度重視。憑借黨委的高度權(quán)威和強(qiáng)力推動(dòng)，大幅度提到了問責(zé)的力度。但是，這種問責(zé)力度的提升卻也有其局限之處。黨政同責(zé)通過黨內(nèi)追究機(jī)制而不是通過人大問責(zé)、司法追責(zé)等機(jī)制來實(shí)現(xiàn)環(huán)境問責(zé)，仍舊是一種同體問責(zé)模式，而未能實(shí)現(xiàn)異體問責(zé)，缺乏外部監(jiān)督。因此，必然帶有自我監(jiān)督所固有的缺陷。并且，鑒于黨委在我國政治格局中的領(lǐng)導(dǎo)地位，如何對(duì)黨委權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督更是一個(gè)有待解決的難題。黨政同責(zé)利用黨委系統(tǒng)的追責(zé)機(jī)制來強(qiáng)化問責(zé)力度，并沒有解決問責(zé)模式選擇背后隱藏的權(quán)力監(jiān)督問題。

三、 環(huán)境保護(hù)中的黨政關(guān)系

無論是問責(zé)政府，還是黨政同責(zé)，我們都需要回答一個(gè)無法回避的問題，即在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，黨委和政府之間究竟應(yīng)該是一種怎樣的關(guān)系？在強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)的背景下，黨委從幕后走到了臺(tái)前。對(duì)此，可以認(rèn)為是黨委的一種主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，是一種歷史的進(jìn)步。然而，黨委與政府之間的關(guān)系并未因此得到明確地界定，甚至還有愈發(fā)模糊的趨勢(shì)。例如，在法律所確立的人大問責(zé)、司法監(jiān)督等機(jī)制之外，通過黨內(nèi)途徑建立新的問責(zé)機(jī)制，并使該機(jī)制在環(huán)境問責(zé)中承擔(dān)主導(dǎo)作用，此種選擇雖豐富和強(qiáng)化了環(huán)境問責(zé)，但也不免存在黨政混同，甚至有以黨代政、以黨代法的風(fēng)險(xiǎn)。只有國家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)享有憲法和法律所明確規(guī)定和賦予的權(quán)力,而政黨組織卻不享有這種權(quán)力。執(zhí)政黨不應(yīng)當(dāng)撇開國家各職能權(quán)力機(jī)構(gòu)或?qū)⑵涮撝靡慌裕苯油ㄟ^自己的政黨組織本身去貫徹執(zhí)政意圖和主張。否則會(huì)使政黨組織和國家權(quán)力機(jī)構(gòu)混淆不清，使政黨的職能同國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能混淆不清，易于導(dǎo)致黨不管黨、政不從政的政務(wù)混亂無序，以及黨政權(quán)力的矛盾和沖突*劉建強(qiáng).論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政[J].中國社會(huì)科學(xué),2003,25(1):14-18.。

黨委政府關(guān)系劃分不明的問題在黨政同責(zé)的實(shí)施過程中已經(jīng)暴露了出來。中央制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究辦法(試行)》在規(guī)定問責(zé)事由時(shí)，將黨委政府的環(huán)境責(zé)任混在一起進(jìn)行規(guī)定，無法作出區(qū)分*參見《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究辦法(試行)》第5、6條。。地方在實(shí)施黨政問責(zé)制度過程中也普遍對(duì)黨政關(guān)系問題產(chǎn)生疑問，雖然有些地方嘗試了將黨委政府的關(guān)系劃分清楚，如百色市、襄城縣等地方的問責(zé)規(guī)定便將黨委政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行分別規(guī)定，但是細(xì)觀其規(guī)范文本，所做的劃分仍模糊不清。*參見《百色市環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”責(zé)任制實(shí)施辦法(試行)》、襄城縣《關(guān)于環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的實(shí)施意見(試行)》關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)的規(guī)定。不將環(huán)境保護(hù)工作中的黨政關(guān)系劃分清楚，則很難提高環(huán)境治理的效率。

我國《憲法》序言中規(guī)定，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，享有領(lǐng)導(dǎo)地位。但是，包括《憲法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定黨的權(quán)力和職責(zé)?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”?！耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究”。因此，任何組織或者個(gè)人都不得享有超越憲法和法律的特權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過法律途徑來實(shí)現(xiàn)，即依法執(zhí)政。“黨的組織必須根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依照法定程序與國家機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，在此基礎(chǔ)上形成制度化的法律關(guān)系，依法對(duì)國家實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)”*劉建強(qiáng).論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政[J].中國社會(huì)科學(xué),2003,25(1):14-18.。

中共十六大報(bào)告曾提出要“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委要支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，支持政府履行法定職能。*江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[J].求是,2002(22):13.十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！薄吧朴谑裹h的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。*中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[J].求是，2014(21).因此，需要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，通過法定程序貫徹黨的執(zhí)政意圖，確保國家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立開展工作，通過國家職能權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)。

就環(huán)境保護(hù)而言，黨委也要通過法律途徑，依靠國家權(quán)力機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)?！包h政同責(zé)”要求黨委和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)共同負(fù)責(zé)，但由于黨委和政府的角色不同，在環(huán)境保護(hù)工作中各自承擔(dān)的責(zé)任也有所區(qū)別，要避免黨政不分。由于政府是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因此在環(huán)境保護(hù)工作中，黨委責(zé)任主要是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括思想領(lǐng)導(dǎo)、方向領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任則主要在于監(jiān)管責(zé)任。具體而言，黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要包括如下方面：貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的方針政策和省、市有關(guān)決策部署，不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；重視環(huán)境保護(hù)工作，將環(huán)境保護(hù)工作納入黨委重要議事日程，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；完善環(huán)境保護(hù)工作考核和評(píng)價(jià)體系；加大環(huán)境保護(hù)紀(jì)律責(zé)任追究力度；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，培育環(huán)境保護(hù)意識(shí)；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)等方面。政府的監(jiān)管責(zé)任則主要包括以下具體內(nèi)容：認(rèn)真組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和上級(jí)黨委、政府及同級(jí)黨委關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決策部署；將環(huán)境保護(hù)工作作為政府重要工作任務(wù)；全面實(shí)行“一崗雙責(zé)”制度；依法認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管保障能力建設(shè)；依法組織環(huán)境事故調(diào)查處理；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)應(yīng)急管理；國家法律法規(guī)規(guī)定的其他環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任。在區(qū)分黨委和政府不同責(zé)任的基礎(chǔ)之上，還要進(jìn)一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分配，列出環(huán)境保護(hù)職責(zé)清單，并根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督考核以及責(zé)任追究。

四、 環(huán)境問責(zé)模式的選擇與權(quán)力監(jiān)督

環(huán)境問責(zé)的目的在于督促各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。黨政同責(zé)的提出對(duì)于強(qiáng)化黨政環(huán)境責(zé)任無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，從當(dāng)前實(shí)踐情況來看，也取得了較為明顯的效果*黨政同責(zé)的實(shí)踐情況參見:常紀(jì)文.《完善督察機(jī)制 落實(shí)黨政責(zé)任[N].中國環(huán)境報(bào),2016-6-28(3).郄建榮.五地黨政一把手現(xiàn)身督察啟動(dòng)會(huì)——地方高層重視中央環(huán)保督察傳遞積極信號(hào)[N].法制日?qǐng)?bào),2016-11-29(6).。但是，從權(quán)力監(jiān)督的理論與經(jīng)驗(yàn)來看，黨政同責(zé)所代表的問責(zé)模式并非是最有效的問責(zé)模式和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境保護(hù)中的黨政關(guān)系只涉及黨委和政府的權(quán)力關(guān)系,而問責(zé)模式的選擇則不僅涉及黨委和政府的權(quán)力關(guān)系，還涉及黨委和人大、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。

問責(zé)可分為同體問責(zé)與異體問責(zé)兩種模式。同體問責(zé)主要是指黨政系統(tǒng)中的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的問責(zé)。異體問責(zé)主要是指由黨政系統(tǒng)之外的主體對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)，如人大問責(zé)、司法問責(zé)、公民問責(zé)等。同體問責(zé)的特點(diǎn)在于問責(zé)主體單一，問責(zé)者和問責(zé)對(duì)象屬于同一體系，具有上下級(jí)關(guān)系。也正因?yàn)橥w問責(zé)的這一特點(diǎn)，使得問責(zé)往往存在不規(guī)范、不徹底、不公平、不公開、力度弱、效用差等缺點(diǎn)。相反，異體問責(zé)則可以較為有效地進(jìn)行追責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的*孔祥利,郭春華.試論異體多元行政問責(zé)制的價(jià)值理念及其建構(gòu)[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(4):112-118.。

當(dāng)前，在我國政府內(nèi)部，已經(jīng)建立了上下級(jí)政府之間的問責(zé)制度，以及監(jiān)察、審計(jì)、行政復(fù)議等專門性監(jiān)督機(jī)制。在黨委內(nèi)部，也存在上下級(jí)黨委之間的問責(zé)，以及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)等專門性的責(zé)任追究機(jī)制。與此同時(shí)，憲法和法律也確立了全國人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，政府由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)，人大有權(quán)選舉和罷免政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員。法院作為審判機(jī)關(guān)可以通過行政訴訟對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以行使檢察權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。公民則可以通過舉報(bào)、檢舉、訴訟、參與行政程序等對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。從現(xiàn)有法律的規(guī)定來看，我國在形式上既有同體問責(zé)的自我監(jiān)督，也有異體問責(zé)的異體監(jiān)督。但是從現(xiàn)實(shí)來看，黨委政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)發(fā)展較為成熟，人大、法院、檢察院的地位則處于弱勢(shì)，職能被虛化，難以發(fā)揮各自應(yīng)有的監(jiān)督功能。而在上述機(jī)關(guān)無法正常發(fā)揮功能的情況下，公眾的監(jiān)督更是無從談起。我國現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)出明顯的重內(nèi)部機(jī)制、輕外部機(jī)制的特點(diǎn)*王萬華.法治政府建設(shè)的程序主義進(jìn)路[J].法學(xué)研究,2013(4):99-114.。但是，由于同體問責(zé)存在的內(nèi)在缺陷，其難以對(duì)黨委和政府的權(quán)力形成有效的監(jiān)督。

黨政同責(zé)包含對(duì)黨委和政府兩個(gè)主體的問責(zé)，其通過黨內(nèi)途徑由黨委主導(dǎo)對(duì)黨委政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)化。對(duì)于政府而言，由黨委主導(dǎo)的問責(zé)在形式上可以視為一種異體問責(zé)。但是，政府行為往往是由黨委進(jìn)行決策，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，黨委政府之間的這種一體性使得由黨委進(jìn)行的問責(zé)在本質(zhì)上仍然是一種同體問責(zé)。對(duì)于黨委責(zé)任的追究而言，黨政同責(zé)則是不折不扣的同體問責(zé)。從長遠(yuǎn)來看，黨政同責(zé)作為同體問責(zé)的一種方式，其自身存在不可克服的內(nèi)在缺陷，難以保證問責(zé)的效果。

一個(gè)健全的問責(zé)機(jī)制應(yīng)該既包含同體問責(zé)，也包含異體問責(zé)*韓志明.對(duì)行政問責(zé)模式的比較分析及反思[J].探索,2011(4):77-82.。必須承認(rèn)，黨政同責(zé)作為同體問責(zé)方式的一種，對(duì)于督促黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)起到了積極的作用，應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的完善。例如，為加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”責(zé)任制的監(jiān)督，同時(shí)也為了保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，構(gòu)建多元治理的環(huán)境保護(hù)格局，可以將黨委政府的職責(zé)清單、履職情況、考核結(jié)果、責(zé)任追究等信息向社會(huì)公開，拓寬公眾參與渠道，積極主動(dòng)地邀請(qǐng)公眾參與并監(jiān)督環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”的實(shí)施。與此同時(shí)，更需要建立完善的異體問責(zé)機(jī)制。黨政同責(zé)通過黨內(nèi)途徑來強(qiáng)化環(huán)境問責(zé)，而撇開法律所規(guī)定的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等法律渠道不用，實(shí)際上是傳統(tǒng)革命政黨行為的延續(xù)和體現(xiàn)，還未能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。根據(jù)我國憲法和法律所確定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，人大、法院、檢察院都可以發(fā)揮對(duì)政府進(jìn)行異體問責(zé)的功能。因此，可以通過激活并強(qiáng)化人大、法院、檢察院的地位，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約。例如，強(qiáng)化人大對(duì)政府的質(zhì)詢等。黨政同責(zé)應(yīng)區(qū)分對(duì)象進(jìn)行分別問責(zé)，對(duì)黨員可以通過黨內(nèi)途徑進(jìn)行追責(zé)，對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的非黨內(nèi)責(zé)任，應(yīng)主要通過法律途徑進(jìn)行追究。

問責(zé)是通過事后的責(zé)任追究來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，因此問責(zé)的背后實(shí)際上是權(quán)力監(jiān)督問題。問責(zé)的失效反映了我國普遍存在的權(quán)力不受制約的現(xiàn)象。僅僅問責(zé)政府無法達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，其原因在于未能對(duì)黨委以及政府的權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。黨政同責(zé)的提出在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)黨政權(quán)力的監(jiān)督，但是這種權(quán)力監(jiān)督是一種自我監(jiān)督，必然帶有自我監(jiān)督的缺陷，因此也意味著其必然無法有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，必須對(duì)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)黨政權(quán)力實(shí)行更嚴(yán)格的約束。僅從問責(zé)角度而言，一方面要強(qiáng)化黨委和政府自身的同體問責(zé)，另一方面更要強(qiáng)化人大監(jiān)督、司法監(jiān)督以及公共輿論監(jiān)督。

五、 結(jié) 語

環(huán)境問題是當(dāng)前最受關(guān)注的問題之一，也是擺在黨委和政府面前的一個(gè)重大難題。從問責(zé)政府到黨政同責(zé)，可以視為中國環(huán)境問責(zé)制度的一個(gè)巨大進(jìn)步。但是，這一轉(zhuǎn)變并未解決制約環(huán)境問責(zé)的根本問題，即黨政關(guān)系問題和權(quán)力監(jiān)督問題。而無論是黨政關(guān)系問題，還是權(quán)力監(jiān)督問題，都涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，涉及整個(gè)國家的政治體制改革，涉及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？梢哉f，環(huán)境治理不只是技術(shù)問題，也不只是法律問題，更是一個(gè)政治問題。因此，環(huán)境問責(zé)的進(jìn)一步改革與完善直接考驗(yàn)著執(zhí)政黨的智慧。