論檢察機關在涉?！肮婢S護”訴訟中的主體地位

竺 效，梁曉敏

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

一、引 論

現(xiàn)有實踐中，一般認為針對海洋自然資源或海洋生態(tài)(環(huán)境)本身損害而提起的求償之訴都屬于公益訴訟，都旨在維護公共利益，有鑒于此，為了行文表述簡練，本文暫將此兩類訴訟統(tǒng)稱為：涉?！肮婢S護”訴訟。[注]但筆者不贊同這種觀點，僅為本文表述而使用之。具體訴訟性質(zhì)的討論，詳見本文第二部分。根據(jù)現(xiàn)行法，我國檢察機關是法律監(jiān)督機關，同時也是環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，其是否可以作為涉?！肮婢S護”訴訟的訴訟主體則是一個需要從理論和實踐雙重角度加以討論的課題。在已有的實踐中，檢察機關多以兩種主體身份參與涉海“公益維護”訴訟。其中，第一類為人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起海洋生態(tài)(環(huán)境)公益訴訟。例如，2017年5月被告人駕駛山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司經(jīng)營的6艘漁船以及掛靠該公司的6艘漁船以非法捕撈的方式于禁漁期在禁漁區(qū)內(nèi)非法捕撈水產(chǎn)品，嚴重破壞海洋生物多樣性和海底生物棲息地。江蘇省灌南縣人民檢察院基于被告的違法行為向灌南縣人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，既以非法捕撈水產(chǎn)品罪追究被告的刑事責任，同時提起附帶民事公益訴訟，請求判令被告及榮成偉伯漁業(yè)有限公司修復受損害的海洋生態(tài)(環(huán)境)，或賠償生態(tài)(環(huán)境)修復費用[1]。第二類則由人民檢察院以檢察建議方式督促依法行使海洋行政管理權部門提起環(huán)境民事公益訴訟，人民檢察院作為支持起訴單位參加該訴訟。例如，廣東省中山市人民檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)行為人在水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中圍墾傾倒垃圾，導致垃圾中病原微生物進入海水影響海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡。經(jīng)中山市檢察院提出檢察建議，中山市海洋與漁業(yè)局向廣州市海事法院提起海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟，并請求檢察機關在調(diào)查取證、出庭應訴中予以支持[2]。

上述兩類涉?！肮婢S護”案件中檢察機關的主體定位是否合適，要解答該問題，須首先準確解讀兩個相關的司法解釋。依據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2018〕6號)(以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》)的規(guī)定，檢察機關以履行法定職權的方式通過司法途徑救濟受到損害的國家利益和社會公共利益。而《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號)(以下簡稱《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》)則規(guī)定，依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理職權的機關提起海洋國家損失訴訟。事實上，從前述兩個司法解釋的主體內(nèi)容可推知其核心功能定位，即《檢察公益訴訟司法解釋》旨在明確檢察機關提起公益訴訟的司法規(guī)則；而《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》則旨在確立海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)要素損害的司法規(guī)則?？梢?，兩個司法解釋針對的對象不同。而細細研讀司法解釋條款可能會失望地發(fā)現(xiàn)，海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟所擬救濟的利益是否為社會公共利益，以及檢察機關是否可以提起海洋自然資源或海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟，均不能從這兩部司法解釋中找到直接、明確的答案。有鑒于此，我們需要通過法理分析加以解讀，以便未來更準確地適用相關條款，推動檢察機關依法準確地參與涉?！肮婢S護”司法活動。

筆者認為，訴訟所保護的利益是決定訴訟類型的核心因素，訴訟類型又決定著訴訟主體的種類。因此，下文擬著手分別探討海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟的訴訟類型，進而在此基礎上探討海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)賠償訴訟中檢察機關的訴訟主體地位。

二、海洋自然資源和生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)脑V訟類型二分

對于海洋行政主管部門依照《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款提起的訴訟是否屬于公益訴訟，理論界存在兩種觀點。第一種觀點認為“依法行使海洋環(huán)境管理權的國家機關請求賠償環(huán)境損害(如清污費、恢復生態(tài)治理費用、資源損失等)”[3]屬于公益訴訟。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款[注]原文為“第90條”，此處筆者根據(jù)最新法條序號進行更新。規(guī)定提起的訴訟所保護的客體是環(huán)境公共利益，因此屬于環(huán)境民事公益訴訟[4]。第二種觀點則認為《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款所規(guī)定的訴訟不是公益訴訟。持這種觀點的學者又有兩種不同的理由。其中，一種理由認為，應當將訴的主體與訴訟對象之間是否存在“直接”利害關系作為認定訴訟類型的標準，例如依法行使職權的部門是國家利益的代表，其針對污染或者破壞行為導致的損害提起訴訟，具有直接利害關系，因此應屬于普通民事訴訟[5]27。還有一種理由則認為，應當從受損的權利類型來認定訴訟類型，例如有學者主張有關機關針對海洋油污損害造成的漁業(yè)資源損失和海洋生態(tài)損害提出索賠的權利基礎為國家所有權，因此該訴訟不屬于公益訴訟[6]。

《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》正文并沒有直接認定海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟的類型，而僅在第12條第1款規(guī)定，“人民法院審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件，本規(guī)定沒有規(guī)定的，適用《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法解釋的規(guī)定”。這一款是司法解釋的適用銜接條款?；谇笆鰲l款的規(guī)定，并結合相關法律、規(guī)范性文件以及司法解釋發(fā)布主體的解讀，本文認為《海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》包含兩種訴訟類型：一種是救濟國家損失的國家利益訴訟——海洋自然資源損失賠償訴訟，其本質(zhì)為私益訴訟；另一種則是救濟海洋生態(tài)(環(huán)境)本身損害的環(huán)境民事公益訴訟。

有關海洋自然資源賠償和生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)脑V訟主體的規(guī)定主要來源于《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款，其救濟對象為“因破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)而造成的國家損失”?！稇椃ā泛汀段餀喾ā芬?guī)定自然資源屬于國家所有?！段餀喾ā芬?guī)定的自然資源所有權是民法上的自然資源國家所有權，其主要功能在于彰顯自然資源的民法權屬。將國家作為自然資源的民法權屬主體主要源于國家代表利益的普遍性。在這種意義上，國家以私法形式履行其目標及任務，具有與其他私主體相同的權利能力[7]42。具體而言，國家的民事活動由相關行政職能機關具體實施。因此，也有學者將行政機關實現(xiàn)自然資源國家所有權的權利稱為行政法上的自然資源國家所有權[8]。自然資源國家所有權由國務院代表行使，實踐中，國務院通過法律規(guī)定或者授權由對某一自然資源承擔主管職能的行政機關具體行使相關職權[9]。因此，依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款，行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出賠償請求可以轉(zhuǎn)述為：具體行使行政法上自然資源國家所有權的海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門對損害民法上自然資源國家所有權的主體提起私法上的賠償請求。

國家財產(chǎn)具有維護國家運行、存續(xù)和公共服務的功能，“作為自然資源所有權的權利主體，國家不得僅為自己的利益行使自然資源所有權，而是要受制于公共目的的約束”[7]36。作為權利主體，國家不享有放棄救濟受損財產(chǎn)權利的處分權。自然資源國家所有權損害救濟民事主體的財產(chǎn)損害[10]，這種權利的私權屬性有別于公益訴訟所保護法益的公共性；同時基于自然資源本身蘊含的公共目的使之區(qū)別于傳統(tǒng)民法上的私人財產(chǎn)權。因此，為表明其特殊性，有學者將救濟自然資源財產(chǎn)損害的訴訟稱為國家利益訴訟[11]。綜上所述，依照《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款和《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》的規(guī)定，行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門針對海洋自然資源損害造成的財產(chǎn)損失所提起的訴訟，實質(zhì)上以救濟受到損害的國家利益為目的。

為了明確自然資源的財產(chǎn)屬性，并維護自然資源的財產(chǎn)價值，自然資源所有權實現(xiàn)了從憲法概念向民法概念的轉(zhuǎn)換。相關主體通過民事訴訟途徑救濟受損的民法意義上的自然資源國家所有權。除財產(chǎn)價值外，自然資源國家所有還包括自然資源蘊含的生態(tài)價值[12]。國家對自然資源的經(jīng)濟價值享有所有權，同時對自然資源的生態(tài)價值擁有管理權[13]98。依照目前的行政組織構架，自然資源經(jīng)濟價值所有權和自然資源生態(tài)價值管理權分別由不同的政府部門行使。在實踐案例中這種行政組織架構也較為常見，例如在2011年“康菲溢油事故”中原農(nóng)業(yè)部和國家海洋局分別就溢油事故造成的天然漁業(yè)資源損害和海洋生態(tài)損害提出索賠[14]。自然資源的生態(tài)價值管理權與憲法上規(guī)定的國家有保護生態(tài)(環(huán)境)義務[注]《憲法》第26條第1款規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。構成了國家保護生態(tài)(環(huán)境)權力與義務的兩個方面。基于此，國家行政機關一般通過行政管理權中的處罰權能對侵害自然資源生態(tài)價值管理權的行為進行規(guī)制，但是由于行政處罰權機能存在局限性，行政責任不能實現(xiàn)對自然資源生態(tài)價值的完整救濟[15][16]64-66。在窮盡行政救濟仍然無法彌補生態(tài)(環(huán)境)損害的情形下，行政機關可以提起環(huán)境公益訴訟[17]。這實際上是國家作為行使自然資源生態(tài)價值管理權的公權力主體轉(zhuǎn)而成為通過司法途徑尋求生態(tài)(環(huán)境)利益救濟的公益維護主體的路徑轉(zhuǎn)換。由于生態(tài)(環(huán)境)利益惠及整體社會成員，同時為了緩解國家機關救濟生態(tài)(環(huán)境)利益資源匱乏，在制度設計上我國現(xiàn)行法將財產(chǎn)上附著的生態(tài)(環(huán)境)利益納入社會公共利益范圍，規(guī)定人民檢察院在符合法定條件情況下作為權利主體提起救濟生態(tài)(環(huán)境)損害的環(huán)境民事公益訴訟，以解決這類抽象的“國家”主體性質(zhì)轉(zhuǎn)換后的司法制度安排和銜接問題。由此在制度架構上形成了目前我國救濟生態(tài)(環(huán)境)利益原告資格的多元結構。

由于自然資源同時具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，國家機關代表國家可以同時針對受到損害的財產(chǎn)利益和生態(tài)(環(huán)境)利益進行救濟。在具體實踐中可能會產(chǎn)生行使相應職權的國家機關在救濟國家利益損害時已經(jīng)實現(xiàn)對生態(tài)(環(huán)境)利益救濟，這種情況下會出現(xiàn)國家利益訴訟對公益訴訟的阻卻[11]。但是，反向而言，由于自然資源國家所有權具有權利專屬性，因此其他主體通過環(huán)境公益訴訟的方式對生態(tài)(環(huán)境)利益的救濟不能僭越權限實現(xiàn)對國家利益救濟的效果。

綜上所述，自然資源包含財產(chǎn)價值和生態(tài)價值[13]30，對自然資源本身造成的損害可以分為對自然資源財產(chǎn)利益的損害和自然資源生態(tài)(環(huán)境)利益的損害[18]。前者由國家利益訴訟救濟(實質(zhì)屬于國家作為所有人的一種私益訴訟)；后者則由環(huán)境民事公益訴訟救濟。因此，《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》調(diào)整的訴訟包含兩種：第一種是以體現(xiàn)為自然資源國家所有財產(chǎn)價值的國家利益為保護對象的海洋自然資源損害賠償訴訟；第二種則是以體現(xiàn)為自然資源生態(tài)(環(huán)境)價值的社會公共利益為保護對象的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害訴訟。這種海洋自然資源和生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟類型的“二分法”主張，在司法解釋中可以得到印證。《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》解讀中相關負責人確認“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，作為一種環(huán)境侵權訴訟與環(huán)境民事公益訴訟，總體上也屬于《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的適用范圍”[19]，可以說，這已經(jīng)在側(cè)面揭示了該司法解釋的制定主體承認海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟法理性質(zhì)上的“二分法”。

三、海洋自然資源損害賠償訴訟主體的“主從二元結構”

海洋自然資源損害賠償訴訟以救濟因海洋自然資源財產(chǎn)損失國家利益損害為目的。與傳統(tǒng)的私益訴訟和環(huán)境公益訴訟不同的是，這種類型訴訟所救濟的利益是“帶有公共目的的私權利”。依據(jù)法律規(guī)定，國家是自然資源財產(chǎn)權的權利主體。法律授權行使環(huán)境海洋行政監(jiān)督管理權的機關代表國家行使行政法上的自然資源國家所有權，即依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的機關代表國家實現(xiàn)“私權利”。暫不考慮法律監(jiān)督主體的職責問題，僅因為這種財產(chǎn)利益的實現(xiàn)同時承載著“公共目的”這一點而言，檢察機關參與海洋自然資源損害賠償訴訟具有必要性。依據(jù)前述兩種主體在海洋自然資源損害賠償訴訟中的地位和職能的區(qū)別，本文將二者分別稱為海洋自然資源損害賠償訴訟排他性起訴主體和督促起訴主體。

(一) 海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關的排他性起訴主體資格

海洋自然資源損害賠償訴訟所保護的利益是因污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)行為而受到損害的海洋自然資源財產(chǎn)利益。海洋自然資源財產(chǎn)損失侵犯了國家作為自然資源所有權人對于海洋自然資源享有的財產(chǎn)權利或者預期享有的財產(chǎn)利益。依據(jù)民法上的自然資源國家所有權理論，國家作為民事主體享有類似于私主體救濟私人財產(chǎn)權益受損的損害救濟請求權[16]147。

《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定的賠償責任是一種侵權民事責任[20]135。針對這種侵權行為提起的索賠訴訟是基于物權損害而提起的私益訴訟[5]27。這項私益訴訟適用相關民事訴訟規(guī)則，其中最基本的一項要求為：訴訟主體與受損權益具有直接利害關系。法律規(guī)定或者授權對某一自然資源承擔主管職能的行政機關代表國家行使所有權職能，因此這類機關與受到損害的權益之間存在直接利害關系。以“塔斯曼?！陛喴缬臀廴景笧槔?，天津市漁政處提出漁業(yè)資源損失賠償請求。法院認定“我國領海內(nèi)的資源屬于國家所有，主管機關維護國家資源不受損害。天津市所轄海域的國家海洋漁業(yè)資源遭受損失，天津市漁政處有權代表國家要求責任者賠償損失”。[注](2005)津高民四終字第45號。

2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，依照原環(huán)境保護部有關負責人對《改革方案》的解讀，“政府側(cè)重對國有自然資源的損害提起索賠”[21]?；诤Ｑ筚Y源的特殊性，《改革方案》將海洋損害賠償排除在適用范圍外。但是作為國有自然資源的一種，海洋自然資源損害索賠也應遵循這種思路。海洋自然資源損害賠償訴訟以保護國家海洋自然資源的財產(chǎn)利益為目的。財產(chǎn)利益是自然資源國家所有權收益權能的體現(xiàn)。權利主體對于物權的收益權能具有排他性，因此，基于《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款主體授權的唯一性規(guī)定，依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理職權的機關具有海洋自然資源損害賠償訴訟的排他性的起訴主體資格。

(二) 檢察機關的督促起訴主體資格

基于自然資源國家所有權的制度架構，國家海洋自然資源所有權原則上應遵循民法上私權主體對其財產(chǎn)所享有的財產(chǎn)權利的一般規(guī)則。在此基礎上，同時也必須承認，自然資源國家所有權本身也帶有“公共目的”，即自然資源國家所有權權能應當能夠保障國家所有權制度為實現(xiàn)社會公共福利、保障國計民生、促進社會進化的目的[22]。在損害救濟方面，這種公共目的體現(xiàn)為：作為自然資源所有權主體的國家不享有完全等同于傳統(tǒng)私法主體在損害救濟方面對其財產(chǎn)利益享有的完全處分權。從民法上自然資源國家所有權角度可以解釋自然資源國家私權屬性，但是民法上自然資源國家所有權的私權屬性不能消解國家財產(chǎn)的公共目的。因此傳統(tǒng)私法主體享有的對財產(chǎn)損害救濟的處分權并不適用于自然資源國家所有權，即國家所有的自然資源財產(chǎn)權益受到損害后，基于自然資源財產(chǎn)權所蘊含的公共目的，代表國家行使相關職權的機關不能選擇放棄對自然資源財產(chǎn)損害的救濟。

依法行使海洋自然資源行政監(jiān)督管理權的機關針對損害海洋自然資源的行為提起所謂救濟“國家利益的訴訟”，但如果依法行使海洋自然資源行政監(jiān)督管理權的機關沒有對海洋自然資源損害提起賠償訴訟亦會損害國家利益。后一種情形下因行政機關不依法起訴以救濟受到損害的自然資源財產(chǎn)利益而受損害與威脅國家利益，進而可能使該特殊財產(chǎn)利益上所含有的公共目的落空。[注]2017年修正后的《行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2018〕6號)第21條并沒有對可訴的“四大領域”與“兩種利益”的關系作出明文規(guī)定。依據(jù)最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長(掛職)劉藝教授的解讀，環(huán)境生態(tài)服務功能屬于社會公共利益，自然資源中產(chǎn)權部分屬于國家利益。此信息來源于筆者在2018年4月25日參加的在中國人民大學法學院舉辦的“比較行政法高級論壇——檢察公益訴訟的反思與發(fā)展”學術講座，主講人為劉藝教授。依法行使相關職權的行政機關行使的行政法上自然資源國家所有權具有公法性質(zhì)，因此相關行政機關不救濟受到損害的自然資源違背其法定職權。

依據(jù)《憲法》規(guī)定，檢察機關是國家利益的代表?！缎姓V訟法》(2017年修正)第25條第4款和《檢察公益訴訟司法解釋》第22條均規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)在國有財產(chǎn)領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關不作為，致使國家利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責?！熬蜋z察機關提起行政公益訴訟而言，……沒有救濟之意，只有追訴和監(jiān)督之意?！盵23]15因此，如果代表國家行使相關職權的機關未及時救濟自然資源財產(chǎn)損害會造成國家財產(chǎn)利益所負載的公共目的之落空，依據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，檢察機關應當通過檢察建議啟動督促程序，甚至后續(xù)啟動相應的行政公益訴訟以督促相關行政機關履行維護國家利益并間接保護公共利益的職責。

綜上可見，海洋自然資源損害賠償訴訟主體存在“主從二元結構”，即依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理職權的機關是海洋自然資源損害賠償訴訟的排他性起訴主體，檢察機關是海洋自然資源損害賠償訴訟的督促起訴主體。

四、海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟的多元起訴主體結構

依據(jù)我國目前的制度架構，生態(tài)(環(huán)境)利益納入社會公共利益范疇，從而形成了多類主體均具有訴訟主體資格的公益訴訟法律構架。但是由于立法限定了海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟主體，導致在較長一段時間內(nèi)，主張海洋生態(tài)(環(huán)境)損害訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟的觀點內(nèi)部存在起訴主體一元說與多元說的分歧。一元說認為，依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門是提起海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格主體[4,24]。多元說則認為，海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體應當采用多元起訴主體模式。例如，石春雷主張海洋環(huán)境行政主管部門和檢察機關均有權代表國家提起海洋環(huán)境公益訴訟[25]。一元說和多元說討論不同問題：一元說針對的問題為海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟的起訴主體問題，多元說更側(cè)重于不同訴訟主體順位安排。

(一) 包含檢察機關的多元起訴主體框架

目前，學者對于一元說的理解從不同角度切入：有學者從經(jīng)濟利益和生態(tài)(環(huán)境)利益載體同一性出發(fā)，認為自然資源及生態(tài)功能受到損害時，“以自然資源國家所有權人(國家)的代表人身份而提起旨在保護資源性環(huán)境公益的環(huán)境民事訴訟(可間接保護生態(tài)性環(huán)境公益)”[24]；還有學者從環(huán)境行政職權及訴訟實施效果的角度分析認為，由環(huán)境行政機關行使訴權最合理[4]。

是否可以因自然資源經(jīng)濟利益和生態(tài)(環(huán)境)利益載體相同，而對兩種利益進行簡單的混同救濟，進而采用海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟主體一元說觀點？筆者認為，答案是否定的。因為這種混同救濟既忽略了自然資源生態(tài)(環(huán)境)利益的獨立價值，又忽略了兩種利益歸屬主體的重要差異。傳統(tǒng)法較為注重對自然資源合理利用，在物權法上表現(xiàn)為注重自然資源所有權和用益物權；在經(jīng)濟法及各種自然資源單行法上則表現(xiàn)為側(cè)重運用行政手段通過對行為主體或者行為本身的規(guī)制來管控自然資源利用。海洋作為生態(tài)系統(tǒng)的一個重要組成部分，其生態(tài)價值在傳統(tǒng)法中較少體現(xiàn)。作為環(huán)境法體系的組成部分，《海洋環(huán)境保護法》生態(tài)保護的范圍涵蓋海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋生物天然集中分布區(qū)和生存區(qū)、海洋自然歷史遺跡和自然景觀保護。[注]《海洋環(huán)境保護法》第20條規(guī)定，“國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施，保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對具有重要經(jīng)濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態(tài)，應當進行整治和恢復?！边@種蘊含“生態(tài)保護內(nèi)容”[20]40的海洋資源范圍明顯大于作為物權保護對象或者行政規(guī)制對象的海域資源的范圍。海洋資源生態(tài)價值保護具有獨立意義。海洋資源生態(tài)價值惠及全體社會成員，因此這種價值具有公共性特征。海洋自然資源的財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為民法上的自然資源國家所有權，雖然這種財產(chǎn)價值具有公共目的，但是其私權的基礎屬性明顯。因此，海洋資源生態(tài)價值轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的社會公共利益與海洋自然資源體現(xiàn)的作為私益的財產(chǎn)價值有根本區(qū)別。不能以自然資源的生態(tài)(環(huán)境)價值和經(jīng)濟價值的同一載體特性來忽視兩種價值的權益主體及其受損求償主體的差異。國家所有的自然資源中所蘊含的生態(tài)(環(huán)境)價值需要通過特定途徑進行及時、完整的保護。所以，國家對自然資源的經(jīng)濟價值設定所有權的同時，也產(chǎn)生了國家對于自然資源生態(tài)(環(huán)境)利益進行保護的義務[26]。

此外，是否可以在承認兩種價值指向主體不同的情況下，基于環(huán)境行政職權和訴訟實施效果而采取海洋行政監(jiān)督管理部門作為起訴主體的一元設計？筆者認為，答案也是否定的。第一，排除檢察機關作為海洋環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體違反有關現(xiàn)行法律民事公益訴訟主體的規(guī)定。眾所周知，生態(tài)(環(huán)境)利益輻射范圍惠及全體社會成員，但同時由于生態(tài)(環(huán)境)利益的受眾較為分散，因此將生態(tài)(環(huán)境)利益納入社會公共利益范疇。雖然，國家具有維護社會公共利益的原初目的。但為了緩解行政機關在維護社會公共利益資源方面的資源匱乏，通過資源配置創(chuàng)設規(guī)則創(chuàng)制了作為政策性訴訟的環(huán)境公益訴訟制度[27]。其實，同時也須客觀承認行政機關對其履行生態(tài)(環(huán)境)保護監(jiān)督管理職能的保障手段應以行政命令、行政許可、行政處罰、行政強制等行政措施為主；且行政機關面對原本就未能高效、嫻熟使用各項行政措施及其組合的前提下，額外多了司法求償措施的手段選項，可能使得執(zhí)法的統(tǒng)一性、高效性以及通過交叉監(jiān)督而形成的公正性、公平性更受挑戰(zhàn)。因此，宜在制度設計上采用多元訴訟主體模式，以實現(xiàn)權力合理分工配置及相關監(jiān)督、補充。第二，生態(tài)(環(huán)境)利益受眾的廣泛性也必然導致海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門不具有公共利益代表的排他性，具有一定邏輯順序的、能夠互為補充和督促的多元主體結構，必然更有利于海洋環(huán)境公共利益損害的賠償救濟。此外，以環(huán)境行政職權和訴訟實施效果而主張原告主體的一元說，在較大程度上是基于訴訟便利角度的考慮。若基于此考慮而采用一元說觀點，完全切斷檢察機關作為訴訟主體對生態(tài)(環(huán)境)利益救濟的可能性，實際上會造成為片面追求訴訟便利性而放棄海洋環(huán)境公共利益救濟的高效性、完整性，因為單一主體可能缺乏足夠的動力和壓力以保證及時和全面，而如果有另一競爭性的索賠主體的存在，則情況將因此而改觀。

綜上所述，檢察機關可以依法提起海洋環(huán)境民事公益訴訟具有法理上的必要性。作為海洋環(huán)境公益訴訟，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害訴訟主體應當采用多元說，即海洋行政監(jiān)督管理部門和檢察機關均可以作為訴訟主體。

(二) 檢察機關的補充起訴主體資格

如前文所述，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害訴訟應當采用多元說觀點。簡單采用多元主體的規(guī)定，但不細求各類主體之間的求償順位關系，恐不利于多元、有序、高效、充分的司法救濟局面的形成。在理論上，檢察機關在民事公益訴訟中履行法律監(jiān)督職能，其地位不同于一般的民事訴訟主體[23]81。因此不能籠統(tǒng)地認為檢察機關是海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體。在司法實踐中，檢察機關有時作為起訴主體[1]，有時則作為支持起訴主體[2]，若沒有一般性規(guī)則，將在一定程度上會造成海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟不經(jīng)濟，導致司法資源浪費。

依據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第13條的規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告。公告期滿，法律規(guī)定的機關不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。據(jù)此規(guī)定，在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中，具體可以依據(jù)檢察機關進入海洋環(huán)境民事公益訴訟的路徑不同，作出不同的制度安排。具體而言：

第一，在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中，由依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的機關針對海洋生態(tài)(環(huán)境)損害提起訴訟，檢察機關可以作為支持起訴主體參與訴訟。自然資源生態(tài)(環(huán)境)損害發(fā)生后，相關國家機關掌握管理信息，并且依職權率先開展相關預防、鑒定評估工作[28]。理論上而言，依法行使監(jiān)督管理權的國家機關針對自然資源生態(tài)(環(huán)境)損害提起環(huán)境民事公益訴訟效率最高。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第10條第(二)項也規(guī)定，人民檢察院對審查終結的民事公益訴訟案件可以依法支持法律規(guī)定的機關提起民事公益訴訟。因此，在海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門依法提起的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中，人民檢察院可以作為支持起訴主體。

第二，在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中，檢察機關可以單獨成為海洋環(huán)境公益訴訟的原告。環(huán)境民事公益訴訟是以解決國家機關維護社會公共利益資源匱乏困境而創(chuàng)設的政策型訴訟。在社會公共利益維護上，檢察機關是維護社會公共利益的補充訴訟主體。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟均需要履行訴前程序,“高度重視訴前程序作用，能通過訴前程序解決的問題，盡量在訴前解決”[29]。如果經(jīng)過訴前公告程序，法律規(guī)定的機關不提起訴訟的，人民檢察院再向人民法院提起訴訟。此時，檢察機關的原告資格具有補充性，即“檢察機關只有在適格主體不提起訴訟的情況下，才可以針對海洋環(huán)境污染行為提起民事公益訴訟?！盵25]

綜上所述，基于檢察機關提起海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)沫h(huán)境民事公益訴訟的補充主體地位，檢察機關在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中首先可以作為支持起訴主體進入訴訟程序；若法律規(guī)定的機關不提起訴訟，則檢察機關應作為補充起訴主體，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。

五、結 論

涉海“公益維護”訴訟包含兩種訴訟類型，檢察機關應以不同的訴訟主體地位參與其中。其中，海洋自然資源損害賠償訴訟是救濟國家所有的自然資源損害的私益訴訟，依據(jù)《行政訴訟法》《檢察公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，檢察機關應是督促起訴主體；而海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟是救濟社會公共利益的環(huán)境公益訴訟，依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《檢察公益訴訟司法解釋》的相關規(guī)定，檢察機關應是補充起訴主體。

就司法解釋的適用關系而言，《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》適用于針對海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害提起的訴訟。由于涉海訴訟的特殊性，檢察機關依法提起海洋自然資源和海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟，除適用《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》所確立的領域訴訟行為的司法規(guī)范外，還應適用《檢察公益訴訟司法解釋》所確立的特定主體的司法規(guī)則。例如，在海洋自然資源損害賠償訴訟中，檢察機關作為督促起訴主體針對海洋監(jiān)督管理機關的不作為提出檢察督促后的行政公益訴訟，應當適用《檢察公益訴訟司法解釋》中規(guī)定的督促起訴程序和行政公益訴訟的相關規(guī)則。又如，在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中，檢察機關可以作為補充起訴主體進入訴訟程序，《檢察公益訴訟司法解釋》所規(guī)定的諸如“公告規(guī)則”(第13條)、“起訴材料規(guī)則”(第14條)、“不得反訴規(guī)則”(第16條)、“立案不重復公告規(guī)則”(第17條第2款)、“刑事附帶民事公益訴訟的管轄規(guī)則”(第20條)等應同樣適用于此類海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟案件。但鑒于本文的主題和篇幅所限，本文暫不就此展開論述。