農(nóng)村開荒地權(quán)屬問題研究
——以廣西區(qū)大化瑤族自治縣為例

黃龍女

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，北京 100083）

現(xiàn)行土地承包法規(guī)定了農(nóng)用地可以通過家庭承包的方式承包到戶，四荒地可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包經(jīng)營，也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。而對(duì)于集體成員自主開發(fā)的荒地，僅在《土地承包法》第28條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：......（二）通過依法開墾等方式增加的；......”。依照此條，開荒地應(yīng)由集體收回，但會(huì)引發(fā)如下問題：開荒到何種程度算作“增加”了土地而集體有權(quán)收回？開荒農(nóng)戶或村民（本文稱為開荒農(nóng)戶）投入的成本該如何補(bǔ)償以及由誰補(bǔ)償？集體隨時(shí)可以收回土地，容易致使開荒農(nóng)戶產(chǎn)生不平情緒，引發(fā)糾紛；也容易挫傷農(nóng)民經(jīng)營開荒地的積極性，不利于土地資源的利用。此條規(guī)定的合理性存疑。關(guān)于開荒地開發(fā)的權(quán)屬確認(rèn)，在土地確權(quán)頒證的背景下，仍是一個(gè)需要解決的問題。

本文所討論的荒地，主要是指可作為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用途的未被利用或開發(fā)的土地，包括但不限于四荒地；開荒地即已開發(fā)作為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用途的荒地。具體到大化縣域內(nèi)而言，主要有拋荒耕地、宜林荒地、荒草地、荒山等。

1 開荒地權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀調(diào)查——以廣西區(qū)大化縣為例

總體而言，開荒地開發(fā)權(quán)屬糾紛主要體現(xiàn)在三個(gè)層次上的沖突：一是國家與集體的所有權(quán)沖突；二是不同集體間的所有權(quán)沖突；三是不同承包戶間的使用權(quán)沖突。

1.1 國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的權(quán)屬?zèng)_突

大化縣建縣較晚，城區(qū)建設(shè)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用地征收時(shí)較為規(guī)范，界線劃分清楚，但縣內(nèi)國有林場(chǎng)較多，農(nóng)民集體與國有林場(chǎng)之間土地邊界不清，由此引發(fā)了國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的沖突。時(shí)有林場(chǎng)與生產(chǎn)隊(duì)或承包戶互相侵占林地或宜林荒地而發(fā)生糾紛的情況，這些糾紛或擱置或調(diào)解，現(xiàn)以如下兩個(gè)案例進(jìn)行說明。

案例1：“文革”時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)國營都陽林場(chǎng)的工作人員對(duì)山林界線不明，錯(cuò)誤開挖植樹到古河鄉(xiāng)四聯(lián)村山界內(nèi)，引起糾紛。后經(jīng)政府調(diào)解，雙方于1983年達(dá)成協(xié)議（簡(jiǎn)稱八三協(xié)議），約定該山地權(quán)屬吳星生產(chǎn)隊(duì)所有，林樹權(quán)屬林場(chǎng)所有。作為地權(quán)報(bào)酬，林場(chǎng)將一半砍林收入分給生產(chǎn)隊(duì)，并約定于2003年砍林還地。但到了2003年，林場(chǎng)欲侵吞雙方共有的林產(chǎn)且不愿歸還所占土地。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，后又經(jīng)縣政府協(xié)調(diào)，于2003年4月達(dá)成協(xié)議：糾紛未解決確認(rèn)之前，糾紛當(dāng)事雙方不能砍伐林木；林場(chǎng)立即停止在糾紛地采割松脂。但該糾紛一直未得到解決，期間發(fā)生多次沖突，并造成了兩起刑事案件。

案例2：韋某在二級(jí)公路征收補(bǔ)償過程中，主張規(guī)劃范圍內(nèi)的十幾畝荒地與林地為自家承包地，但實(shí)際上部分為國有林場(chǎng)所有。因林場(chǎng)對(duì)該地塊閑置，韋某開始在土地上開荒，經(jīng)營多年，期間林場(chǎng)并未提出異議，征收過程中也并未對(duì)該地塊主張權(quán)利，韋某因此獲得了相應(yīng)的賠償款。

按照有關(guān)規(guī)范性文件①，在處理山林土地確權(quán)糾紛的證據(jù)采信問題上，可以作為權(quán)屬確定的證據(jù)材料。主要包括從土改時(shí)期至今的各類權(quán)屬證書、協(xié)議、林場(chǎng)資料、行政文書、裁判文書等。上述案例1中，八三協(xié)議可以作為縣政府處理該糾紛的確權(quán)依據(jù)，此案雖懸而未決，但在法律層面上是無礙的。

上述案例2中，雖然征收補(bǔ)償?shù)某绦蛞螽?dāng)事人提交土地權(quán)屬證書等材料，但當(dāng)?shù)爻邪?jīng)營權(quán)證書的發(fā)證并未覆蓋完全，承包未登記的現(xiàn)象也較普遍，實(shí)踐中是否持有承包經(jīng)營權(quán)證或進(jìn)行了登記并不當(dāng)然影響征收補(bǔ)償程序的進(jìn)行，通過公示未有爭(zhēng)議的，會(huì)被直接認(rèn)定擁有所有權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，從而取得征收補(bǔ)償款。

國有林場(chǎng)一般始建于20世紀(jì)五、六十年代，建場(chǎng)資料中一般都有當(dāng)時(shí)的建場(chǎng)規(guī)劃圖，上級(jí)主管部門、人民政府的批準(zhǔn)文件。但由于歷史原因，有的林場(chǎng)雖然辦理了批準(zhǔn)手續(xù)，但一直沒有與周邊的農(nóng)民集體簽訂場(chǎng)界協(xié)議，存在邊界不清的問題；林場(chǎng)管理過程中的失誤，導(dǎo)致了林場(chǎng)荒地被農(nóng)民占有使用或林場(chǎng)占有集體土地的情形。國有土地與集體土地的權(quán)屬糾紛，除需有確實(shí)充分的證據(jù)支撐外，還需有國有土地管理部門對(duì)國有土地資源的嚴(yán)格管理。

1.2 不同集體間、承包戶間的權(quán)屬?zèng)_突

根據(jù)調(diào)查情況來看，整體上，集體間的土地劃分經(jīng)過一二輪承包之后較為確定。一輪承包時(shí)，縣內(nèi)各村鎮(zhèn)、各村民小組之間并未劃分了所有集體土地，大量未承包荒地作為“公用地”供村民共同使用。90年代初全國開始“造林滅荒”活動(dòng)，政府積極呼吁農(nóng)民開荒造林，未承包的荒地按照“誰開荒誰使用”的原則由開荒農(nóng)戶使用，部分開荒地因而歸為開荒農(nóng)戶所在的村小組所有。此階段集體之間荒地所有權(quán)的劃分是以承包戶的開荒行為確認(rèn)的，而并非先確認(rèn)了所有權(quán)，才確認(rèn)的對(duì)荒地的占有經(jīng)營。

二輪承包時(shí)，沿襲了上一輪的分配方案，只做小調(diào)整，已開荒地繼續(xù)由開荒使用人承包；未開荒地也大多被承包，村小組之間進(jìn)行了更細(xì)的劃分，村集體所有的荒地逐漸只剩下極難開發(fā)的荒地，村小組中未分配的荒地在村民觀念中為“公用地”；即使被承包荒地長(zhǎng)期閑置，但村民觀念中認(rèn)為“荒山都是有主的”，開發(fā)荒地時(shí)，需要取得“主人”或村小組的同意（無論是否支付對(duì)價(jià)），強(qiáng)行開發(fā)的，會(huì)遭到“主人”或村小組的及時(shí)阻止。

而不同承包戶之間的權(quán)屬?zèng)_突往往很少，原因在于當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的緊缺及荒地開發(fā)難度大，加之該地區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施較早②，各戶間承包地的劃分較為清楚，對(duì)于各塊地上日常經(jīng)營人是誰，鄰里都有知曉。鄉(xiāng)規(guī)民約有一定的約束力，一般不會(huì)有侵占他人所使用的土地的情況。

案例3：合作化時(shí)期，大化鎮(zhèn)古感村干部對(duì)古感村“東植坡”、“六兩弄”、“岜植屯”三幅地進(jìn)行口頭劃分：巴獨(dú)屯對(duì)爭(zhēng)議地東北面土地享有所有權(quán)，岜植屯對(duì)爭(zhēng)議地西南面土地享有所有權(quán)。長(zhǎng)期以來，爭(zhēng)議地的土地權(quán)屬?zèng)]有發(fā)生變更，村民均按合作化時(shí)期劃分的地界各自生產(chǎn)經(jīng)營。2012年，兩個(gè)村民小組對(duì)爭(zhēng)議地權(quán)屬問題發(fā)生糾紛，向鎮(zhèn)政府請(qǐng)求確認(rèn)爭(zhēng)議地權(quán)屬。鎮(zhèn)政府依據(jù)村內(nèi)老教師、老基層干部等有關(guān)證人及現(xiàn)有經(jīng)營情況，作出了與合作化時(shí)期一致的權(quán)屬確認(rèn)③。

案例4：巖灘鎮(zhèn)棉山村那告隊(duì)于1980年土地承包到戶，未分配荒坡，由本隊(duì)農(nóng)戶自由開荒，原則上誰開荒誰種植誰受益。唐某先在1986年至1989年間在荒坡開荒種植松木。1990年，唐某蘭在六窩坡西面的包括爭(zhēng)議地塊的荒地?zé)捝椒N樹木，雙方發(fā)生爭(zhēng)議地塊的權(quán)屬糾紛，經(jīng)調(diào)解未能解決。1993年，大化縣全面開展造林滅荒，當(dāng)年，唐某蘭在爭(zhēng)議地上種植松木，并一直管護(hù)，期間唐某先無異議。2006年唐某蘭砍伐部分松木，唐某先以林權(quán)歸其所有為由予以干涉，再次引起糾紛。木材鑒定確認(rèn)爭(zhēng)議地松木種植日期為1993年左右，鎮(zhèn)政府認(rèn)定“六窩坡”爭(zhēng)議的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)歸申請(qǐng)人唐某蘭所有，后唐某先起訴該行政行為。法院在判決書中寫到：“…原告沒有在合理期限內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出林權(quán)歸屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)，應(yīng)視為原告自動(dòng)放棄權(quán)利。因此，爭(zhēng)議的林地第三人開荒后發(fā)生的林權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)按誰種誰收的原則處理?！雹?/p>

從案例3可以看出，不同集體間或承包戶間的權(quán)屬糾紛，相較于集體與國家所有權(quán)的糾紛，一般難以有確實(shí)的書面證據(jù)證明權(quán)利的歸屬，主要依靠證人證言以及當(dāng)下的經(jīng)營狀態(tài)來進(jìn)行判斷。實(shí)踐中有小塊開荒地的權(quán)屬糾紛，多發(fā)生在土地征收過程中。而這些糾紛的處理結(jié)果有三：一是調(diào)解，雙方協(xié)商一致確定土地權(quán)利歸屬，多發(fā)生于承包戶間；二是懸而未決，當(dāng)事雙方態(tài)度強(qiáng)硬且沒有有關(guān)證據(jù)佐證的，只能暫且擱置；三是走行政途徑，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行裁判。案例4中，可以明確的是雖然爭(zhēng)議土地及所在的荒山荒坡并未按照土地承包法所規(guī)定的程序進(jìn)行承包，但村民之間相互認(rèn)可了各戶對(duì)其開荒地的占有和使用，爭(zhēng)議雙方主張權(quán)利的依據(jù)亦是基于各自的開荒行為，與之前的調(diào)查結(jié)果相同。

綜上，大化縣領(lǐng)域內(nèi)開荒地確權(quán)的路徑可以總結(jié)為下：

1）開荒農(nóng)戶主張權(quán)利，無異議的，可以取得土地的所有權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，而無異議的原因在于在村民觀念中開荒農(nóng)戶當(dāng)然可以通過其開發(fā)經(jīng)營行為獲得占有經(jīng)營的權(quán)利；

2）開荒農(nóng)戶主張權(quán)利，有異議的，可以通過調(diào)解達(dá)成一致（無論原來的權(quán)屬情況如何，經(jīng)調(diào)解協(xié)商之后都可以視為集體間或承包戶間對(duì)承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了再分配，并不涉及確權(quán)問題）；

3）不能達(dá)成一致的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府進(jìn)行裁決，可以通過文書證據(jù)或證人證詞確認(rèn)爭(zhēng)議土地原已有承包經(jīng)營權(quán)的，歸原承包經(jīng)營權(quán)人，如案例3；而原先并未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的，主要是按照荒地開發(fā)經(jīng)營狀況來進(jìn)行確認(rèn)的，如案例4；

4）國家與集體之間的所有權(quán)糾紛，在無確實(shí)證據(jù)證明歸于國家所有且國家并未主張權(quán)利的，歸于農(nóng)民集體所有。

經(jīng)過上述分析可以看出，除開國家與集體之間的所有權(quán)糾紛外，無論是村民觀念或是實(shí)踐中，“誰開發(fā)誰使用”成為了開荒農(nóng)戶主張權(quán)利的重要依據(jù)之一。

2 “誰開發(fā)誰使用”的習(xí)慣法基礎(chǔ)

如前文所述，多數(shù)開荒農(nóng)戶并未按照土地承包法的規(guī)定，通過法定程序簽訂承包合同，而是通過開荒行為占有和經(jīng)營土地，這一做法普遍存在并為集體成員所承認(rèn)。1994年土地調(diào)查時(shí)大化縣內(nèi)荒地面積占60%左右，雖然國家號(hào)召開荒造林，但由于荒地多位于山間，且石多泥少，僅是搬運(yùn)石頭一項(xiàng)就需要付出巨大的勞力成本，開荒的難度有目共睹，所以在村民觀念中開荒農(nóng)戶繼續(xù)占有使用該塊地是“理所應(yīng)當(dāng)”的。

在都陽鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在宅基地的劃分上，也滲透了“誰開發(fā)誰使用”的思想。當(dāng)?shù)卣氐膭澐殖Ｒ浴伴T面”為單位，指約六米至八米寬住宅朝街面。戶與戶之間緊挨，宅基地前至街道馬路，后至山坡。因自然條件所致，下雨時(shí)靠山住宅的背面常受到山坡泥土的沖擊。20世紀(jì)90年代伊始，村內(nèi)住宅開始由壯族土房逐漸更替為現(xiàn)代混凝土建筑。在修建住宅時(shí)，鄰里間形成了共識(shí)：哪戶將后山的泥土清走，可以將宅基地作相應(yīng)擴(kuò)張。不僅可以是向后徑直擴(kuò)張，在寬度上，也可以進(jìn)行小幅度擴(kuò)張，鄰戶無異議即可（鄰戶會(huì)考慮自家將來是否會(huì)向后擴(kuò)建）?，F(xiàn)村民持有的集體土地使用權(quán)證基本為擴(kuò)建前的證書，上記載的面積也均為擴(kuò)建前面積。目前大化縣正在開展土地確權(quán)工作，在宅基地使用權(quán)確權(quán)中，采用的辦法是按照實(shí)際宅基地面積進(jìn)行登記?，F(xiàn)行法規(guī)中并未對(duì)此情況進(jìn)行規(guī)定。

宅基地后的土坡是廣義上的荒地，擴(kuò)建的行為則是對(duì)小塊荒地的開發(fā)。村民通過清理屋后泥土、擴(kuò)建房屋，取得宅基地使用權(quán)。在各戶修建新宅向后山擴(kuò)張的過程中，周圍村小組的其他戶及村民并未提出異議，并相繼采用同樣的做法，可認(rèn)為這是村小組之間以及小組之內(nèi)達(dá)成的合意，可看作所有權(quán)人“集體”的意思表示。

宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)均為在集體土地所有權(quán)上設(shè)置的用益物權(quán)，上述宅基地使用權(quán)的取得，以“清理泥土”作為對(duì)價(jià)，在當(dāng)時(shí)的人力條件和觀念下被認(rèn)為是“付出較大成本”的，這與荒地開發(fā)需要投入較大成本一致；宅基地的占有相較荒地的占有而言有難以變更的特點(diǎn)，已建房屋的宅基地不能以拆除住宅而轉(zhuǎn)移占有；與荒地直接開發(fā)不同，宅基地的使用權(quán)的取得是以“擴(kuò)張”的方式，而荒地的開發(fā)可以是“擴(kuò)張”也可以是單塊地的占有開發(fā)。但可以說明的是，村民們普遍認(rèn)同“誰開發(fā)誰使用”，認(rèn)同的前提在于荒地開發(fā)者有勞動(dòng)力以及其他的成本投入。

3 “誰開發(fā)誰使用”的法學(xué)基礎(chǔ)

關(guān)于“誰開荒誰使用”的法學(xué)基礎(chǔ)，目前有四種觀點(diǎn)：①無因管理說；②合同關(guān)系說；③時(shí)效取得說；④先占說?！罢l開荒誰使用”的前提是開荒農(nóng)戶有“開荒”的事實(shí)，即在荒地上進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，這種行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了民法理論上的占有——主體對(duì)于物基于占有的意思進(jìn)行控制的事實(shí)狀態(tài)。

在民法理論中，占有制度有兩個(gè)重要的功能：一是占有保護(hù)功能，占有人的占有被侵奪、妨害或者有妨害的危險(xiǎn)時(shí)請(qǐng)求侵害人為一定行為或不為一定行為的能力；二是取得時(shí)效功能，一些并無物權(quán)關(guān)系的占有關(guān)系持續(xù)達(dá)一定期間，法律即賦予占有人取得某種物權(quán)的效力。

從占有的保護(hù)功能的角度出發(fā)，開荒農(nóng)戶在占有荒地的前提下，應(yīng)當(dāng)?shù)靡詫?duì)抗其之外任何人對(duì)其占有的侵害或妨害，維護(hù)自己的權(quán)益。但占有是事實(shí)并非權(quán)利，法律之所以要保護(hù)占有，僅是為了維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序的穩(wěn)定。這一保護(hù)并非終局性的，在土地所有權(quán)人或承包經(jīng)營權(quán)人確定的情況下，開荒農(nóng)戶的權(quán)益只能得到非物權(quán)的民法保護(hù)[1]。

1）無因管理說認(rèn)為，開荒農(nóng)戶在沒有法律和合同的義務(wù)的前提下開荒，客觀上有利于增加土地地力，符合利用土地的宗旨，實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體的利益保護(hù)，是無因管理行為。雖然開荒村民在主觀意識(shí)中更多是基于自身利益考慮，但是主觀意識(shí)中有使個(gè)人和他人均受益的管理意識(shí)，那么就他人受益部分可以成立無因管理。開荒農(nóng)戶可以根據(jù)《民法總則》第121條的規(guī)定要求給予以合理的補(bǔ)償。

2）合同關(guān)系說主張，在無承包經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)的荒地上，村集體鼓勵(lì)村民開荒并允許村民無償使用土地構(gòu)成要約，村民以開荒行為并實(shí)際使用土地的方式做出承諾，雙方已在事實(shí)上成立合同關(guān)系。按照現(xiàn)行《土地承包法》第22條：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”，開荒農(nóng)戶取得荒地的承包經(jīng)營權(quán)，但由于雙方未對(duì)合同期限作出約定，雙方可達(dá)成補(bǔ)充約定；否則視為不定期合同。開荒農(nóng)戶有權(quán)隨時(shí)放棄經(jīng)營土地，集體也有權(quán)隨時(shí)收回土地。若集體選擇收回土地，應(yīng)按照《土地承包法》第43條“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。實(shí)踐中有以農(nóng)用地與荒地流轉(zhuǎn)價(jià)格的差額作為補(bǔ)償?shù)淖龇?，具有一定的合理性?/p>

無因管理說和合同關(guān)系說可以在理論上得到很好的解釋，但有著共同的缺點(diǎn)，即荒地開發(fā)存在著一定的難度，需要長(zhǎng)期投入，如果集體擁有隨時(shí)收回荒地的權(quán)利，對(duì)于開荒農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)顯然是不利的，也容易損害開荒的主動(dòng)性和積極性，不利于利用土地的目標(biāo)；在實(shí)踐操作中也很難確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。開荒農(nóng)戶投入的不僅僅是種苗、肥料等物質(zhì)生產(chǎn)資料，還包括無形的時(shí)間和精力（難以舉證和估值），這些投入與荒地地力提升的價(jià)值之間也往往可能不成正比。

從占有的取得時(shí)效功能的角度出發(fā)，若開荒農(nóng)戶“非暴力的、非臨時(shí)的、非隱蔽的”方式占有土地，為了“物盡其用”，其可以取得繼續(xù)使用該幅土地的權(quán)利。

3）取得時(shí)效制度是無權(quán)利人以一定狀態(tài)繼續(xù)占有他人之物，經(jīng)過法定期間而取得其所有權(quán)，或一定狀態(tài)繼續(xù)行使所有權(quán)之外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過法定期間取得該權(quán)利的制度。取得時(shí)效制度可以適用于所有權(quán)和用益物權(quán)[2]。取得時(shí)效說的觀點(diǎn)認(rèn)為，開荒農(nóng)戶通過一定時(shí)間的占有和使用開荒地從而獲得承包經(jīng)營權(quán)。我國當(dāng)前并未建立取得時(shí)效制度，所以此觀點(diǎn)在法律制度的構(gòu)建上存在困難。

4）先占制度是指以所有的意思，先于他人占有無主動(dòng)產(chǎn)（非法學(xué)理論的廣義理解下可以包括不動(dòng)產(chǎn)）而取得其所有權(quán)的法律事實(shí)。先占的性質(zhì)屬于事實(shí)行為。在國際法實(shí)踐中，有無主土地的先占取得主權(quán)的做法；美國的圈地運(yùn)動(dòng)可以先占取得私人所有權(quán)；清朝的荒地開發(fā)權(quán)屬確認(rèn)中將荒地所有權(quán)歸于先占開荒者[3]。

在民法理論中，先占取得的是所有權(quán)而非用益物權(quán)。在我國土地國家所有和集體所有的二分結(jié)構(gòu)下，不能成立所有權(quán)層面上的先占。現(xiàn)行先占制度針對(duì)的是無主動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)不能成為先占的對(duì)象。先占說并不能為“誰開發(fā)誰使用”提供理論基礎(chǔ)。

在上述觀點(diǎn)中，合同關(guān)系說可以很好地在現(xiàn)行的土地法制度框架下保護(hù)了開荒農(nóng)戶的利益。針對(duì)合同關(guān)系說的不足之處，筆者有如下的設(shè)想：在土地三權(quán)分置的頂層設(shè)計(jì)下，可以認(rèn)為開荒農(nóng)戶自作出開荒行為時(shí)，就與集體或者承包權(quán)人之間，形成了經(jīng)營權(quán)合同關(guān)系，這一經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)置最低期限，耕地可以短一些，林地應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)一些；如經(jīng)過法定承包程序，可以獲得承包權(quán)，承包權(quán)的期限參照本集體的一般承包期限（依照現(xiàn)行政策是長(zhǎng)期不變的）；開荒農(nóng)戶取得經(jīng)營權(quán)的，不影響集體將該荒地作為新增土地用于農(nóng)地調(diào)整或分配給新增人口，但應(yīng)當(dāng)符合法定程序，新承包權(quán)人繼受開荒農(nóng)戶與集體之間的權(quán)利義務(wù)，不得以不合理理由阻礙經(jīng)營權(quán)的行使；因荒地開發(fā)投入較大，為開荒農(nóng)戶設(shè)置經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)不收取或少收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用，集體或承包權(quán)人期限未滿回收土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地地力的提升予以適當(dāng)補(bǔ)償；荒地開發(fā)達(dá)到一定程度的，應(yīng)當(dāng)按照普通土地來進(jìn)行承包；取得經(jīng)營權(quán)的開荒農(nóng)戶如有閑置土地的行為，可直接依照土地管理法37條的規(guī)定，收回其經(jīng)營權(quán)。

4 結(jié)語

荒地開發(fā)的權(quán)屬問題是一個(gè)歷史問題，是我國土地制度變遷過程中的產(chǎn)物，隨著土地確權(quán)工作的展開，現(xiàn)有的荒地權(quán)屬糾紛將會(huì)得到解決，權(quán)屬將會(huì)區(qū)分清晰?！罢l開發(fā)誰使用”可以作為現(xiàn)階段處理荒地開發(fā)糾紛的重要依據(jù)之一。

另外需要指出的是，土地管理法第39條規(guī)定開墾未利用土地的，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，需在土地規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)依法批準(zhǔn)。那么荒地開發(fā)就不應(yīng)具有隨意性，為荒地開發(fā)設(shè)置前置程序，開荒地權(quán)屬糾紛的情況將會(huì)逐漸消失。

注釋：

①國發(fā)［1080］135號(hào)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)廣西壯族自治區(qū)關(guān)于處理土地山林水利糾紛的情況報(bào)告》、原國家土地局[1995]國土[籍]字第26號(hào)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》等。

②詳見《廣西土地志》第二篇第二章第七節(jié)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

③大政處字(2013)1號(hào)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定書》。

④行政判決書《（2012）大行初字第1號(hào)》。

[1] 喻文莉.占有制度之功能與我國農(nóng)地使用人的法律保護(hù)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（3）：33-38.

[2] 陳明，楊迎.論取得時(shí)效在開荒地承包經(jīng)營權(quán)中的確立[J].法制與社會(huì)，2010（4）：85.

[3] 任志強(qiáng).明清時(shí)期荒地占有制度研究[J].蘭州學(xué)刊，2010（5）：185-190.