農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型：走自己的路

劉 奇

三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是賦權(quán)問題。改革開放以來，中國農(nóng)民逐步擺脫了“權(quán)力貧困”的尷尬，各項(xiàng)合法權(quán)益陸續(xù)得到保障。時(shí)至今日，本來不成問題的“經(jīng)營方式選擇權(quán)”卻成了迫在眉睫的大問題，成為事關(guān)農(nóng)業(yè)成敗的根本。

前車之鑒：效法蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，人民公社的歷史教訓(xùn)慘痛

新中國建立之初，社會(huì)進(jìn)步顯著，生產(chǎn)力長足發(fā)展，但超英趕美、跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義的激情不斷膨脹，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組到初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，再到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，把公有制的實(shí)現(xiàn)形式簡單化為規(guī)?；?958年開始，效法蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的人民公社化運(yùn)動(dòng)如疾風(fēng)暴雨般在全國推廣，不僅脫離了農(nóng)村生產(chǎn)力水平的實(shí)際狀況，而且違背了農(nóng)民自愿的原則，盲目追求速度和規(guī)模，給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民造成了嚴(yán)重?fù)p失，國民經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰。1962年以后，人民公社作為一種制度和組織形式在農(nóng)村固定下來，在以后的20余年里對(duì)農(nóng)村乃至整個(gè)中國社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

劉奇，博士生導(dǎo)師，國務(wù)院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)副會(huì)長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、首席專家。

政社合一的管理體制是大公社的一個(gè)顯著特點(diǎn)。沒有政社合一作保障，大公社所有制的建立與維系是難以想象的。公社所有權(quán)與政府在鄉(xiāng)村中的基層政權(quán)是完全重合的，因而公社所有制成了同級(jí)行政權(quán)的重要內(nèi)容和附屬物。在這樣的體制下，公社所有制構(gòu)成了政社合一的重要基礎(chǔ)，而政社合一又保障和強(qiáng)化了公社的所有制。公社體制中所有權(quán)對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)重依附，使得行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)成為理所當(dāng)然。其所以能在較長時(shí)間內(nèi)勉強(qiáng)維持，就是仰仗行政力量的強(qiáng)制和保障。政社合一是公社制度得以維持的支柱，有力、健全、發(fā)達(dá)的行政體系是公社制度的命脈所系。

遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平的“一大二公”的公社所有制，其建立的主要?jiǎng)恿碜杂谛姓?quán)力的鼓動(dòng)與強(qiáng)制。人為促成的公社制度既違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又束縛了農(nóng)民的思想和行為，剝奪了農(nóng)民的選擇權(quán)，扼殺了農(nóng)民的創(chuàng)造精神，難以調(diào)動(dòng)基層和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，因此必然遭到社會(huì)發(fā)展規(guī)律的懲罰，直接后果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大衰退和嚴(yán)重饑荒。直到改革開放以后，農(nóng)民才終于有了經(jīng)營方式的選擇權(quán)，十多億中國人由此才真正斬?cái)嗔搜匾u幾千年不得溫飽的代際傳遞。農(nóng)業(yè)有了剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勃興，進(jìn)而激發(fā)了城市國有企業(yè)改革，逐步確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)構(gòu)架。

現(xiàn)實(shí)困境：仿效美國的家庭農(nóng)場，一味貪大的經(jīng)營方式暗藏危機(jī)

效法蘇聯(lián)的惡果余悸尚存，仿美的熱浪又高潮迭起。今天，一些地方以極大的熱情引入美國的“家庭農(nóng)場”種植模式，采取動(dòng)員、誘導(dǎo)甚至強(qiáng)迫的辦法推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。但對(duì)于地少人多的中國廣大農(nóng)村而言，土地只能適度規(guī)?；?。

在這種背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，熱炒的背后存在著明顯的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、行為偏差和利益誘導(dǎo)。一是在思想認(rèn)識(shí)上，將加快土地流轉(zhuǎn)作為推進(jìn)城市化的重要路徑，把土地規(guī)模經(jīng)營等同于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一些人根據(jù)“富裕農(nóng)民就是減少農(nóng)民”的大前提，從宏觀的、理論的和邏輯的角度推理，得出“必須大搞規(guī)?；?jīng)營把農(nóng)民擠出土地來適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的結(jié)論。二是在行為方式上，沿襲“大一統(tǒng)”與“軍事化”的工作方法，片面追求政績。有的地方不顧群眾的意愿和利益，片面強(qiáng)調(diào)受讓方的利益，采取行政命令的方式，搞硬性捏合或強(qiáng)制收回農(nóng)戶承包地“壘大戶”。三是在利益誘導(dǎo)下，通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”和“以地生財(cái)”。隨著城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)行市場化出讓，土地出讓價(jià)格大幅上升，但向農(nóng)民集體征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍處于很低的水平，土地出讓的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)分三個(gè)層面：第一個(gè)層面，需要靠行政力量推動(dòng)的，可稱之為“行政流”。把一戶不足十畝的承包地分為七八塊，怎樣合成一塊，實(shí)現(xiàn)化零為整的戶內(nèi)初級(jí)流轉(zhuǎn)，這是一家一戶辦不了、也辦不好的事情，必須依靠集體組織統(tǒng)一行動(dòng)。當(dāng)年靠行政力量細(xì)分，今天還應(yīng)靠行政力量整合，在此基礎(chǔ)上完成確權(quán)登記頒證。這方面，安徽蒙城、河南民權(quán)等地都有很多成功經(jīng)驗(yàn)。第二個(gè)層面，需要市場推動(dòng)的，可稱之為“市場流”。在完成“一塊田”行政整合、做好確權(quán)登記頒證的背景下，是合作、入股，還是出租，由農(nóng)民按市場規(guī)律自由選擇。政府只應(yīng)做好服務(wù)，不可強(qiáng)行干預(yù)。第三個(gè)層面，需要法律推動(dòng)的，可稱之為“法律流”。如抵押、擔(dān)保、買賣是現(xiàn)行法律不允許的，必須在國家修改憲法、土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等相關(guān)法律的前提下，才能依法流轉(zhuǎn)。當(dāng)前各地政府應(yīng)充分理解中央提出推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的初衷，充分尊重農(nóng)民的選擇。首先應(yīng)做的是抓好“行政流”，做實(shí)“一塊田”，不應(yīng)只緊盯著“大規(guī)?！钡钠髽I(yè)規(guī)模化，而不屑于“小規(guī)?！钡募彝ヒ?guī)?；２粦?yīng)過分熱情地插手“市場流”和“法律流”，使該做的沒做好，不該做的做過了頭。“行政流”是“市場流”和“法律流”的基礎(chǔ)，只有做好“行政流”，才能順暢推進(jìn)“市場流”和“法律流”，不然將埋下許多隱患。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，必須處理好幾個(gè)問題：一是不能不顧中國的現(xiàn)實(shí)，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律。土地流轉(zhuǎn)與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平、農(nóng)民自身綜合素質(zhì)、資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的速度等相關(guān)聯(lián)。二是不能讓外力擠壓推進(jìn)流轉(zhuǎn)。讓“依法自愿有償”真正落到實(shí)處，尤其要杜絕為了政績強(qiáng)迫或誘騙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為。三是不能剝奪農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。保障出讓土地農(nóng)民有租賃收益、土地資源利用率提高的收益、務(wù)工就業(yè)的收益和“項(xiàng)目、基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)增收的收益，留給農(nóng)民分享利益增長的“活口子”。四是不能為子孫后代留下矛盾和隱患。既要解決如何“流得動(dòng)”的問題，更要解決好如何“流得對(duì)”“流得順”“流得穩(wěn)”的問題。五是不能讓征地制度“打折”“縮水”。警惕耕地占補(bǔ)平衡的“數(shù)字游戲”，建立耕地占補(bǔ)中的綜合效益評(píng)估與補(bǔ)償機(jī)制、易地補(bǔ)充耕地的糧食生產(chǎn)考核機(jī)制。六是建立農(nóng)地經(jīng)營的準(zhǔn)入與退出制度，經(jīng)營農(nóng)地應(yīng)予設(shè)限，不是誰都可以圈地而不產(chǎn)生效益。退出經(jīng)營也不得損壞地力等，否則應(yīng)予以補(bǔ)償。

美國農(nóng)業(yè)的邏輯目標(biāo)是追求勞動(dòng)力產(chǎn)出最大化，中國農(nóng)業(yè)的邏輯目標(biāo)是追求土地產(chǎn)出的最大化，以人少地多的美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式移植想象，解決中國人多地少的現(xiàn)實(shí)問題，帶來的只能是一如效法蘇聯(lián)的折騰后果。

發(fā)展道路：賦予農(nóng)民充分的自主權(quán)，走一條適合國情民意的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路

縱觀中國30多年的農(nóng)村改革歷程，幾乎所有經(jīng)驗(yàn)都是源于基層的創(chuàng)造，這些創(chuàng)造只是需要去發(fā)現(xiàn)、認(rèn)可、總結(jié)、升華和推廣，然后制度化、合法化。因此，中國農(nóng)業(yè)必須結(jié)合中國實(shí)際，發(fā)掘傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精華，借鑒現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，真正把經(jīng)營方式的選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分激活農(nóng)民的熱情和創(chuàng)造力，用“歷史的耐心”走好自己腳下已經(jīng)生成的道路。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提出的概念，是指包括農(nóng)村的第一、二、三產(chǎn)業(yè)和上、中、下游產(chǎn)業(yè)鏈之間相互聯(lián)動(dòng)而形成的完整產(chǎn)業(yè)體系。當(dāng)前，我國農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)和為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)占比過低，當(dāng)務(wù)之急是要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)，加快構(gòu)建連通農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。有人誤把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等同于土地規(guī)模化經(jīng)營，這是十分片面的。第一，土地規(guī)模經(jīng)營還只是在農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)上做文章，只屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系中的一部分。第二，從日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路看，在小規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上也完全能夠建立起發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。第三，對(duì)于中國這樣一個(gè)人多地少的國家，不能片面追求經(jīng)營規(guī)模，而是應(yīng)以追求土地產(chǎn)出率為首選目標(biāo)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要規(guī)?；椭袊?，在規(guī)模化問題大有文章可做的是產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)?；约敖M織、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈條和適合工廠化生產(chǎn)的種養(yǎng)業(yè)等方面的規(guī)?；?。積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，構(gòu)建農(nóng)業(yè)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的鏈條，建設(shè)立體、高效、集約的工廠化設(shè)施農(nóng)業(yè)，應(yīng)是中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；年P(guān)鍵著力點(diǎn)。

農(nóng)民是中國農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)力量。主體現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。為什么高效率會(huì)產(chǎn)生低效益，根本在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)各要素沒有注入現(xiàn)代元素，而諸要素中首先是勞動(dòng)力的現(xiàn)代意識(shí)缺乏。農(nóng)民有了現(xiàn)代意識(shí)，就有了現(xiàn)代需求；有了現(xiàn)代需求，就會(huì)拉動(dòng)市場提供現(xiàn)代供給；有了現(xiàn)代供給，農(nóng)民就有了現(xiàn)代能力；有了現(xiàn)代能力，就會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)代效益，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代目標(biāo)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的職業(yè)化農(nóng)民隊(duì)伍，當(dāng)前應(yīng)切實(shí)抓好三件大事：一是培養(yǎng)和積累優(yōu)秀農(nóng)業(yè)人才。二是培育和壯大農(nóng)民組織。放開手腳解決農(nóng)民組織數(shù)量太少、體量太小的問題，努力構(gòu)建農(nóng)民組織與市場、社會(huì)各司其職、互相配合、相互制衡的多元治理結(jié)構(gòu)。三是引導(dǎo)農(nóng)民找準(zhǔn)自身的職業(yè)定位。充分發(fā)揮政策的調(diào)控功能，正確把握輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)自身素質(zhì)和實(shí)際需求理性流動(dòng)，幫助他們?cè)诼殬I(yè)分化中作出當(dāng)農(nóng)民還是當(dāng)工人的理性選擇，盡量不做候鳥式、兩棲型的邊緣人。

沒有誰比農(nóng)民更了解自己，沒有誰比農(nóng)民更懂得自己的選擇，也沒有誰比農(nóng)民對(duì)自己更負(fù)責(zé)。土地該自種、該出租、該入股，還是該合作，只有農(nóng)民自己最清楚、最明白。絕不應(yīng)該出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：一些地方從建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的良好愿景出發(fā)，精心設(shè)計(jì)出一套強(qiáng)力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度，實(shí)際上卻造成損害農(nóng)民利益的后果。當(dāng)下，交給農(nóng)民選擇權(quán)遠(yuǎn)比誘導(dǎo)農(nóng)民走什么路更為重要。