對我國應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略問題的幾點(diǎn)認(rèn)識

劉長松

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)對氣候變化工作，將應(yīng)對氣候變化融入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，進(jìn)一步完善應(yīng)對氣候變化頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制建設(shè),為推動落實(shí)新發(fā)展理念、推動國際氣候治理與生態(tài)文明建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。

十八大以來我國應(yīng)對氣候變化工作成效顯著

2012年以來，國家層面先后制定發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列重大戰(zhàn)略文件，不斷完善應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略與政策體系，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，加快落后產(chǎn)能淘汰，大力發(fā)展服務(wù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；扎實(shí)推進(jìn)低碳試點(diǎn)示范和碳市場建設(shè)，目前已基本形成涵蓋低碳?。ㄊ校?、低碳工業(yè)園區(qū)、低碳社區(qū)和低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的全方位、多層次低碳試點(diǎn)體系，2017年底啟動國家統(tǒng)一碳市場；提升城市與重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力，加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)，減輕氣候變化給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的不利影響和風(fēng)險(xiǎn)；不斷深化氣候變化國際合作，積極推動《巴黎協(xié)定》達(dá)成與實(shí)施，南南合作成效顯著，我國現(xiàn)已成為應(yīng)對氣候變化國際合作與全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。

經(jīng)過持續(xù)努力，我國應(yīng)對氣候變化與低碳發(fā)展工作成效突出，重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力不斷提升?！笆濉逼陂g，我國能源活動單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計(jì)下降20%，超額完成下降 17%的約束性目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得明顯進(jìn)展，發(fā)展的質(zhì)量和效益不斷提高。2016年，服務(wù)業(yè)占GDP比重上升為51.6%，比2010年提高了7.5個百分點(diǎn)；全國煤炭消費(fèi)量下降4.7%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到了13.3%，比2010年提高3.9個百分點(diǎn)。與此同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，氣候變化戰(zhàn)略實(shí)施過程中存在一定的問題，某種程度上制約了低碳發(fā)展的深入開展。

應(yīng)對氣候變化規(guī)劃編制與實(shí)施問題

應(yīng)對氣候變化規(guī)劃編制與實(shí)施方面。通過省級應(yīng)對氣候變化或低碳規(guī)劃的編制和評審，發(fā)現(xiàn)目前不少地方編制的規(guī)劃特色不突出，提出的政策措施大同小異，試點(diǎn)的“標(biāo)簽化”傾向值得關(guān)注。編制氣候變化規(guī)劃的目的在于通過頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)推動應(yīng)對氣候變化工作，同時也要注重自下而上通過自發(fā)探索可復(fù)制的低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與做法。

（1）從規(guī)劃編制內(nèi)容來看，氣候變化與低碳發(fā)展作為綜合性問題，涵蓋眾多部門和領(lǐng)域，規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)特征明顯，“低碳＋”現(xiàn)象十分突出。有些地方把產(chǎn)業(yè)、能源、建筑、交通、節(jié)能、環(huán)保等領(lǐng)域的工作拼在一起，就組成了所謂的低碳規(guī)劃，規(guī)劃體現(xiàn)的本地化特色與亮點(diǎn)不足，未能將應(yīng)對氣候變化與地方各項(xiàng)工作緊密結(jié)合起來，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性與實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)對氣候變化規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，一方面要與節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，另一方面也要突出氣候變化問題的自身特色與主要抓手。

（2）各地編制的低碳發(fā)展規(guī)劃或應(yīng)對氣候變化規(guī)劃，提出的政策措施也比較趨同，主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展綠色建筑與交通、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面著手展開；從低碳試點(diǎn)的實(shí)施范圍來看，目前從省市試點(diǎn)到城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)、園區(qū)試點(diǎn)、社區(qū)試點(diǎn)、行業(yè)試點(diǎn)等來看，仍然主要做一些基礎(chǔ)性工作和能力建設(shè)，提高社會各界對氣候變化問題的認(rèn)識，建立各項(xiàng)規(guī)章制度，以及收集碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。

（3）從實(shí)施效果看, 低碳試點(diǎn)的標(biāo)簽化傾向值得關(guān)注。目前低碳試點(diǎn)更多強(qiáng)調(diào)地方政府的態(tài)度及其對這項(xiàng)工作的重視程度，提出的具體試點(diǎn)內(nèi)容往往比較空泛，對目前試點(diǎn)產(chǎn)生了什么樣的效果，是否完成預(yù)期目標(biāo)，未來如何提升等問題關(guān)注不夠。

（4）從配套措施來看，低碳規(guī)劃的可執(zhí)行性較差。當(dāng)前低碳試點(diǎn)工作更多是地方政府自覺采取的行動，對于試點(diǎn)進(jìn)展與效果缺乏統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，低碳試點(diǎn)更加偏重于面上引導(dǎo)，缺乏配套的資金支持和獎懲機(jī)制等具體手段，導(dǎo)致低碳規(guī)劃難以落地。未來要進(jìn)一步完善配套政策，強(qiáng)化規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)支撐，提高規(guī)劃的可實(shí)施性。

應(yīng)對氣候變化中長期目標(biāo)與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的融合問題

我國應(yīng)對氣候變化承擔(dān)的國際義務(wù)與國內(nèi)低碳發(fā)展目標(biāo)要協(xié)調(diào)一致，與其他政策也要相互銜接。落實(shí)應(yīng)對氣候變化中長期目標(biāo)需要與當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合起來。應(yīng)對氣候變化的中長期目標(biāo)如何落地，需要合理的分解與路徑設(shè)計(jì)。

（1）推動落實(shí)應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求。2015年6月，我國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》，提出了2030年行動目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。落實(shí)國家應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策支撐體系建設(shè)，加快推進(jìn)低碳發(fā)展與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求，各國要提交本世紀(jì)中葉（2050年）溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。2050年作為我國實(shí)現(xiàn)第二個百年目標(biāo)的重要時間節(jié)點(diǎn)，2050年全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，各種文明全面提升，生態(tài)文明方面實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。這需要強(qiáng)化我國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)與全國碳市場建設(shè)，推動落實(shí)各省市碳排放達(dá)峰以及近零碳排放示范區(qū)建設(shè)，深化低碳發(fā)展重大項(xiàng)目載體和基礎(chǔ)平臺建設(shè)，培育經(jīng)濟(jì)增長新動能，進(jìn)一步提升我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量與效益。

（2）國家中長期應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的分解與落實(shí)。不論是2020年、2030年，還是2050年低排放發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，其完成都需要合理的目標(biāo)分解與路徑設(shè)計(jì)，將長期的發(fā)展要求融入當(dāng)前的各項(xiàng)具體工作中。由于我國幅員遼闊、區(qū)域差距較大，各地區(qū)所處的發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)與發(fā)展定位不同，導(dǎo)致各地對碳排放達(dá)峰等中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的態(tài)度呈現(xiàn)出較大的分化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、煤炭消費(fèi)比重高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、資金與技術(shù)支持不足的地區(qū)，完成應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)勢必會面臨更大的難度與挑戰(zhàn)。再次，目前關(guān)于應(yīng)對氣候變化目標(biāo)可行性與經(jīng)濟(jì)性的分析評估不足，也限制了地方推動應(yīng)對氣候變化工作的積極性。

應(yīng)對氣候變化的產(chǎn)業(yè)化、市場化和項(xiàng)目化問題

推動應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略落地實(shí)施，關(guān)鍵在于提升低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、市場化和項(xiàng)目化水平。隨著2017年國家統(tǒng)一碳市場啟動，近零碳排放示范區(qū)建設(shè)工作的推進(jìn)，低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化深入推動，如果政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，應(yīng)對氣候變化不僅不會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，相反還會催生一批新的產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)增長方式的低碳轉(zhuǎn)型。

（1）關(guān)于全國統(tǒng)一碳市場的功能定位。碳市場是降低節(jié)能減碳成本、實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的重要政策工具，其核心是通過碳排放配額的科學(xué)分配建立穩(wěn)定的碳排放價格，通過經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)將資源投入節(jié)能降碳投融資與低碳技術(shù)升級當(dāng)中，但從目前的市場制度設(shè)計(jì)來看，在我國碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對不完善和信息不對稱的情況下，碳排放配額的免費(fèi)分配不可避免會引發(fā)配額“超發(fā)”，從而使未來碳價承受較大的下行壓力，甚至?xí)a(chǎn)生較大幅度的波動，從而限制其節(jié)能降碳效果和低碳投資引導(dǎo)功能的發(fā)揮。

（2）關(guān)于近零碳排放區(qū)示范建設(shè)問題。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)是推動推動低碳產(chǎn)業(yè)化的重要抓手，通過完善的配套措施有利于推動低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品和低碳服務(wù)的研發(fā)、創(chuàng)新、推廣與應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“去碳化”進(jìn)程，培育形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)通過推動可再生能源發(fā)展、碳匯發(fā)展、零碳建筑與零碳交通發(fā)展，推動建立零碳生產(chǎn)和生活體系，最終形成零碳社會。相關(guān)工作推動要充分吸收國內(nèi)外近零碳工程建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，設(shè)計(jì)科學(xué)可行的示范建設(shè)方案與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對符合要求的近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)強(qiáng)化資金和技術(shù)支持力度。

應(yīng)對氣候變化的長效機(jī)制與事中事后監(jiān)管問題

從目前各地的實(shí)踐來看，目前氣候變化事前工作做得好，但事中事后監(jiān)管有待加強(qiáng)。應(yīng)對氣候變化工作要深入貫徹“推進(jìn)放管服改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”的改革理念，不能一評了之，要強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作的事中事后監(jiān)管，針對遇到的問題及時采取有效措施，推動相關(guān)工作取得實(shí)效。

（1）當(dāng)前應(yīng)對氣候變化試點(diǎn)工作的屬性定位。從目前國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的工作實(shí)踐來看，低碳試點(diǎn)示范工作所占比重較大，試點(diǎn)呈現(xiàn)出長期化、寬泛化、標(biāo)簽化等趨勢，針對低碳試點(diǎn)工作事前審批的特點(diǎn)更多，但對試點(diǎn)成效缺乏有效監(jiān)管，推動工作的長效機(jī)制缺失。

（2）應(yīng)對氣候變化工作要貫徹落實(shí)“推進(jìn)放管服改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”的改革理念。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出了全面深化改革的重大決策，高度重視推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。國家發(fā)展改革委高度重視推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。應(yīng)對氣候變化也要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不能一評了事，要加強(qiáng)對相關(guān)工作的全流程監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立長效機(jī)制，推動各項(xiàng)工作取得實(shí)效。

（3）強(qiáng)化對應(yīng)對氣候變化政策實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管。針對應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作，加強(qiáng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、能源與溫室氣體排放形勢分析與熱點(diǎn)問題研究，建立有代表性的關(guān)鍵指標(biāo)體系，及時開展應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)目標(biāo)考核與全國碳市場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警。針對苗頭性、傾向性、潛在性問題進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，針對重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出風(fēng)險(xiǎn)化解措施，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。