邁向“共建共治共享”的中國社區(qū)治理

(中南大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖南長沙，410083)

一、社區(qū)內(nèi)涵及流變

滕尼斯[1]在《社區(qū)與社會(huì)》(Community and Society)中將“社區(qū)”定義為“一個(gè)由自然意志控制，以熟悉、同情、信任、相互依賴和社會(huì)關(guān)聯(lián)為主的社會(huì)共同體組織”。他判斷，社區(qū)正在向一個(gè)有理性意志控制、陌生、缺乏信任為特征的社會(huì)變遷。后來，曼恩、斯賓塞、馬克思、托克維爾、迪爾凱姆、韋伯、貝克爾以及費(fèi)孝通等學(xué)者一致認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)的再生產(chǎn)是社區(qū)性的，而在現(xiàn)代社會(huì)則是超社區(qū)的，甚至是一個(gè)全民化的過程[2]。當(dāng)代社會(huì)迅速變遷，社區(qū)概念成為學(xué)界重要話題。針對(duì)社區(qū)概念的模糊性，有學(xué)者甚至認(rèn)為不可能對(duì)其做出明確界定[3]。希勒里[4]依據(jù)當(dāng)時(shí)的文獻(xiàn)，總結(jié)了94個(gè)社區(qū)定義，在眾多定義的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)了3個(gè)基礎(chǔ)性概念元素，分別是：地理區(qū)域、居民之間互動(dòng)構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系以及共同紐帶意識(shí)。其中，地理要素最重要，地點(diǎn)、物理邊界或地理上的連續(xù)，是社區(qū)的基礎(chǔ)，社區(qū)的存在需要有一個(gè)穩(wěn)定的、永久的、地理封閉的居住場(chǎng)所[5-6]。

近些年，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到，過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)的地域性限制脫離當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀。一些學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)社區(qū)的共同觀念、情感與理想。如畢德爾認(rèn)為居民們的任何一種共同觀念和認(rèn)同都可以稱為社區(qū)[7]；麥克米蘭認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該是人們的共同歸屬感[8]，這種歸屬感是一種把人們連接起來的情感、共同的理想和承諾。隨著全球化的拓展，新自由主義觀念的傳播，人口流動(dòng)的加速，經(jīng)濟(jì)不平等的加劇，環(huán)境政治的興起以及網(wǎng)絡(luò)媒體與通信技術(shù)的迅速發(fā)展等，社區(qū)概念去屬地化[9-10]趨勢(shì)明顯。除此以外，馬克思主義理論、女性主義理論、反種族主義以及綠色環(huán)保理論都對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)概念的地域性限制提出了挑戰(zhàn)[11]。

以此為背景，所謂的“社區(qū)消亡論”出現(xiàn)了。社區(qū)消亡論強(qiáng)調(diào)，“社區(qū)作為地域，人類生活共同體將不可避免、無可挽回地走向衰落與終結(jié)”[12]。帕克指出，“在那里，成千上萬的人雖然居住和生活近在咫尺，但是連見面點(diǎn)頭之交都沒有，初級(jí)群體中的那種親密關(guān)系弱化了，依賴這種關(guān)系的道德秩序慢慢解體了”[13]。隨著城市住房市場(chǎng)化的迅速拓展，人們根據(jù)工作需要選擇居住，與社區(qū)以外的聯(lián)系日益增多，而與社區(qū)內(nèi)的聯(lián)系迅速減少，社區(qū)功能日趨弱化甚至不復(fù)存在[14]，成為“脫域的共同體”(disembeded community)。越來越多的人借助互聯(lián)網(wǎng)與通信技術(shù)在“網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)”中建立交往和社會(huì)聯(lián)系。

當(dāng)人口流動(dòng)成為社會(huì)常態(tài)以后，大眾社會(huì)來臨。布魯姆把“大眾社會(huì)的結(jié)構(gòu)”特征歸納為：大規(guī)模性、異質(zhì)性、群眾對(duì)公共生活的無障礙接近、持續(xù)的變化等；把大眾社會(huì)的社會(huì)心理變遷歸納為：個(gè)體角色的快速轉(zhuǎn)換、表達(dá)和思維模式的多樣性[15]。面對(duì)這些新的態(tài)勢(shì)，韋爾曼和雷頓主張社區(qū)居民應(yīng)從地域和鄰里關(guān)系的局限中超脫出來，在更加廣泛的范圍內(nèi)接觸和結(jié)交朋友，形成超越地理邊界的“群體”，這就是所謂的“社區(qū)超越論”[16-17]。然而，大眾社會(huì)在將傳統(tǒng)禁錮即相對(duì)狹窄的地理空間限制打破以后，并不能夠從根本上改變?nèi)藗儍?nèi)心深處的情感訴求和消解人類的群體性本能。于是矛盾現(xiàn)象就出現(xiàn)了：在群體層面，一方面群體內(nèi)部凝聚力強(qiáng)與整合程度高，另一方面則是群體之間摩擦與沖突加劇；在個(gè)人層面，一方面居民在公開場(chǎng)合戒心重、冷漠、自私，而在私人場(chǎng)合則是熱情助人、相互信任和充滿人情味。當(dāng)代社區(qū)在地理邊界上出現(xiàn)超越，在心理邊界上則凸顯重構(gòu)跡象。這樣的社區(qū)在涉及維系群體紐帶時(shí)群體行動(dòng)會(huì)比較強(qiáng)烈，而當(dāng)紐帶以外的元素受到侵害時(shí)，往往難以喚醒社區(qū)成員。

盡管從技術(shù)上看，“地球村”已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，但是不同的“共同體”之間差異與紛爭(zhēng)似乎并沒有減少，以共同體為基礎(chǔ)的多樣化行動(dòng)仍然隨處可見?！吧鐓^(qū)維持論”的聲音仍然強(qiáng)勁?！耙恍﹤鹘y(tǒng)社區(qū)在回應(yīng)大社會(huì)一體化進(jìn)程時(shí)，其地方和社區(qū)共同體的特點(diǎn)和力量不僅存在，有的甚至比以前更加明顯、強(qiáng)大”[18]。即使在現(xiàn)代都市，也廣泛存在相互依賴的關(guān)系和社區(qū)情感[19]。劉易斯發(fā)現(xiàn)，無論是發(fā)達(dá)國家、還是發(fā)展中國家的城市中都存在內(nèi)聚性和認(rèn)同感很強(qiáng)的“都市村莊”，鄰里與親屬關(guān)系在當(dāng)代都市仍然密切與強(qiáng)大。庫卜魯姆指出，由于現(xiàn)代城市住房市場(chǎng)具有強(qiáng)社會(huì)選擇機(jī)制，這促使階層化的居民社區(qū)的共同意識(shí)形成并獲得強(qiáng)化[20]。曼紐爾·卡斯特的研究甚至發(fā)現(xiàn)了“一種抵制性認(rèn)同”，這種認(rèn)同“拒絕被全球流動(dòng)與激進(jìn)的個(gè)人主義所沖走”“他們圍繞著神、民族及家庭等傳統(tǒng)價(jià)值建造其社區(qū)，以及他們以族群之徽記紋章與領(lǐng)域之防御設(shè)施安營扎寨”[21]。因此重塑社區(qū)精神、培育社區(qū)意識(shí)已成為促進(jìn)城市社區(qū)持續(xù)運(yùn)行的重要任務(wù)[22]。正因?yàn)榇?，社區(qū)內(nèi)涵在西方的政治與行政管理上變得非常重要[23-25]。

雖然，在國際上，學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)的涵義存在眾多紛爭(zhēng)；但是，在中國的實(shí)踐層面，社區(qū)內(nèi)涵的具體化則相當(dāng)迅速而干脆。民政部于1986年第一次提出“社區(qū)”概念，1998年修訂的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》將城市居委會(huì)改稱社區(qū)居委會(huì)。這樣，在中國各城市、各城鎮(zhèn)的社區(qū)前面加上一個(gè)確切的地名后，它就特指具體的行政區(qū)域了。

二、轉(zhuǎn)向行動(dòng)的社區(qū)理論

結(jié)構(gòu)功能主義、沖突學(xué)派以及行動(dòng)主義三大理論體系對(duì)社區(qū)研究產(chǎn)生了非常重要的影響。結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派主要考察各種社會(huì)設(shè)置在多大程度上能夠滿足由一個(gè)共享的規(guī)范體系所限定的各項(xiàng)功能要求，從而形成一個(gè)有序的、自我生長的、動(dòng)態(tài)均衡的功能整體。由此看來，意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一被置于非常重要的地位[26]，系統(tǒng)組成部分的基本使命是完成整體的基本功能，社區(qū)內(nèi)部諸要素需要配合社區(qū)整體發(fā)展需求。馬林諾斯基和布朗在20世紀(jì)20—40年代就指出文化在社區(qū)中發(fā)揮重要的整合功能；桑德斯則重視社區(qū)中的個(gè)人、群體、機(jī)構(gòu)之間相互交往、相互作用形成的網(wǎng)絡(luò)[19]；羅蘭·沃倫指出社區(qū)也是“宏觀的系統(tǒng)的節(jié)點(diǎn)”，需要對(duì)村莊、教區(qū)、貧民區(qū)、郊區(qū)、城鎮(zhèn)本身或城市中心地帶等具體節(jié)點(diǎn)的功能及其發(fā)揮做研究。然而，上述研究成果與研究視角在沖突學(xué)派看來，有“告別主體”[27]之嫌疑。

沖突學(xué)派著眼于競(jìng)爭(zhēng)、變遷、沖突等關(guān)鍵詞。馬克思主義理論指出，“一切歷史沖突都根源于生產(chǎn)力和交往形式實(shí)踐的矛盾”[28]。該理論假設(shè)：社區(qū)是人們聚集在一起追求利益的地方，各自對(duì)利益的追求會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員間的不平等，進(jìn)而產(chǎn)生沖突，沖突是固有的，它有利于社區(qū)發(fā)展。W.A.葛木森于20世紀(jì)60年代研究了新英格蘭18個(gè)社區(qū)的爭(zhēng)端，他將沖突分為積怨的沖突和常規(guī)的沖突[29]。他斷言：政治控制、社區(qū)整合程度低會(huì)導(dǎo)致更多積怨沖突，而常規(guī)的沖突則導(dǎo)致社區(qū)比較沉悶和發(fā)展停滯。其后，桑德斯在《社區(qū)論》一書中概括了社區(qū)沖突的3個(gè)要素：對(duì)立的關(guān)系、不同的權(quán)力分配以及社區(qū)居民的某種激烈的情緒[19]。威廉·甘莫森發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)“同盟力量或支持團(tuán)體的缺失”、宗教層面終極現(xiàn)實(shí)崩塌容易使居民產(chǎn)生怨恨[29]。這說明，要消除社區(qū)內(nèi)的沖突不可能，也沒有必要。

越來越多的學(xué)者注意到，社區(qū)一方面從整體上需要提質(zhì)發(fā)展，另一方面社區(qū)居民的生活質(zhì)量也需要提升。1952年聯(lián)合國成立了專門機(jī)構(gòu)，并于1954年改名為“聯(lián)合國社會(huì)局社區(qū)發(fā)展組”。于是，指向社區(qū)行動(dòng)的理論越來越受到重視。“社區(qū)發(fā)展”演進(jìn)為側(cè)重“社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“空間結(jié)構(gòu)建設(shè)”，到社區(qū)全域發(fā)展。人們通過積極主動(dòng)刺激、動(dòng)員、鼓動(dòng)民眾將社區(qū)環(huán)境美化、音樂化，改造人際關(guān)系環(huán)境，通過傾聽與小組會(huì)話，引導(dǎo)并集中各方能量以提升人際情感以及社會(huì)生活[30]。社區(qū)行動(dòng)理論之所以日益受到重視，其一，其內(nèi)涵體現(xiàn)了一種自上而下的社會(huì)發(fā)展干預(yù)模式，這契合了二戰(zhàn)以后民族國家的發(fā)展邏輯。國家治理“需要通過‘居住地的小手法’—通過范圍、界限、監(jiān)督、分隔、社會(huì)戒律和空間區(qū)分的一種精巧的地理學(xué)來達(dá)成”[31]。其二，它還是提升全民共識(shí)的工程。社區(qū)行動(dòng)可以“促進(jìn)全國水平的認(rèn)同的形成”[32]。其三，社區(qū)行動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和社會(huì)團(tuán)結(jié)?！吧鐓^(qū)不僅意味著重新找回已經(jīng)失去的地方團(tuán)結(jié)形式，它還是一種促進(jìn)街道、城鎮(zhèn)和更大范圍的地方區(qū)域的社會(huì)和物質(zhì)復(fù)蘇的可行辦法?！盵33]其四，良好的社區(qū)行動(dòng)回應(yīng)人們的本質(zhì)訴求，幫助進(jìn)入社區(qū)的人們“找到了一個(gè)社交世界，有名有份，扮演角色，找到適應(yīng)和安全感”[34]。其五，社區(qū)行動(dòng)是一種促進(jìn)基層民主建設(shè)的積極的政治行動(dòng)。社區(qū)可以集合居民的相關(guān)信息傳達(dá)給國家，保障居民利益，聯(lián)結(jié)居民發(fā)出社區(qū)政治聲音[35]。有效的良好的社區(qū)行動(dòng)可以形成新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“一種由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制”[36]，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的過程[37]。

就如何將社區(qū)理論轉(zhuǎn)向行動(dòng)，即實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理這一議題，有學(xué)者根據(jù)公民社會(huì)成長與政府職能轉(zhuǎn)型兩個(gè)維度，將社區(qū)治理區(qū)分為四種模式，即“國家控制社會(huì)模式、社會(huì)參與國家模式、國家與社會(huì)合作模式、國家與社會(huì)共生模式”[38]。另外，如果根據(jù)社區(qū)行動(dòng)動(dòng)力來源以及行動(dòng)是否經(jīng)過規(guī)劃來劃分，也有四類：第一類社區(qū)行動(dòng)的動(dòng)力來源社區(qū)內(nèi)部，且行動(dòng)多源于自發(fā)性，有很強(qiáng)的民俗、習(xí)俗特征。代表性的成果有：費(fèi)孝通的《江村經(jīng)濟(jì)》，馬林諾斯基的《西太平洋上的航海者》，林頓夫婦的《中鎮(zhèn)》，雷德菲爾德的《提波蘭：一個(gè)墨西哥村莊》，沃納的《揚(yáng)基城》等著作中描繪的社區(qū)；第二類社區(qū)行動(dòng)力來源于內(nèi)部，其行動(dòng)有明顯的指向并經(jīng)過規(guī)劃。實(shí)踐中發(fā)展得比較好的社區(qū)，如天津的大邱莊、江蘇的華西村、安徽的小崗村等；第三類社區(qū)行動(dòng)動(dòng)力來源于國家推動(dòng)、市場(chǎng)介入等外部力量，社區(qū)行動(dòng)有相應(yīng)規(guī)劃。以城鎮(zhèn)化過程中數(shù)目較多的失地安置社區(qū)以及農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的貧困村為代表；第四類社區(qū)行動(dòng)動(dòng)力來源于國家、市場(chǎng)、社會(huì)組織與社區(qū)內(nèi)部等多方聯(lián)合。這類行動(dòng)如果聯(lián)合良好、規(guī)劃有序科學(xué)且符合人文價(jià)值，往往能夠產(chǎn)生很好的效果。2000年以后，這類社區(qū)行動(dòng)被稱為“社區(qū)治理”，這類社區(qū)治理逐步被上升為國家戰(zhàn)略。圍繞社區(qū)治理這一主題，中國學(xué)術(shù)界在近20年做了相當(dāng)多的探討與研究，發(fā)表的論文數(shù)目逐年增多，從 2000年的3篇到2017年的871篇。社區(qū)理論的確走向了“行動(dòng)”。

三、社區(qū)治理行動(dòng)困境

雖然社區(qū)治理行動(dòng)在逐步升溫，但是正如清華大學(xué)教授李強(qiáng)于2018年5月在一次講座中提到：相比中國的市場(chǎng)建設(shè)，中國社會(huì)建設(shè)至少晚了20年。社會(huì)建設(shè)的嚴(yán)重滯后導(dǎo)致我國城市在推動(dòng)現(xiàn)代社區(qū)治理行動(dòng)時(shí)面臨一系列困境：有“社區(qū)組織碎片化、社區(qū)公共性衰落、社區(qū)生活個(gè)體化”[39]；有“集體行動(dòng)困境”[40]；有“社區(qū)治理主體參與非平等性、價(jià)值觀與利益的沖突、組織內(nèi)生動(dòng)力不足”困境[41]；有“社區(qū)多元主體無序博弈、社區(qū)失靈以及 NGO應(yīng)有作用難以體現(xiàn)”的困境[42]；等等。隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，村改居社區(qū)的治理面臨更大難題，歸納一些學(xué)者的研究，這類社區(qū)的治理困境大致有：“產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展、組織關(guān)系不順、社區(qū)自治能力不強(qiáng)、公共服務(wù)落后”[43]；“居民之間不團(tuán)結(jié)，身份認(rèn)同內(nèi)卷化，社區(qū)參與動(dòng)力不足，社區(qū)管理制度匱乏，社區(qū)治理中政府獨(dú)大”[44]；“集體產(chǎn)權(quán)制度存在很強(qiáng)的封閉性與束縛性，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不能迅速轉(zhuǎn)向開放”[45]；“社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)不分、社區(qū)自治功能弱化、居民及社會(huì)組織參與不夠”[46]等不足。如果上述研究成果具備良好的信度與效度的話，那么中國基層社區(qū)的“原子化、碎片化”仍然是普遍狀態(tài)。

盡管“碎片化、原子化以及快速變遷”已經(jīng)成為目前中國基層社區(qū)的基本事實(shí)，然而，經(jīng)濟(jì)成長、科技進(jìn)步，智能化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化迅速發(fā)展，這使中國政府已經(jīng)完全具備能力將所有的“社會(huì)碎片”連接起來，實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)重大領(lǐng)域或重大問題的一體化治理。基于最大程度自信，中共中央十九大在十八大報(bào)告的基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”為治理體制，這一治理體制要求政府必須承擔(dān)社區(qū)治理的首要責(zé)任[47-49]。

從黨的十八大閉幕到十九大召開，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”這“二十個(gè)字”的治理體制并沒有得到較好地落實(shí)，其中原因大致是：第一，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”被理解為“黨建”工作本身[50-52]；第二，“政府負(fù)責(zé)”的具體內(nèi)容歧義多：有人認(rèn)為政府的責(zé)任有四個(gè)方面，即指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，提供社區(qū)公共服務(wù)，維持社區(qū)治安與秩序，提供社區(qū)社會(huì)保障[53]；有人認(rèn)為政府的責(zé)任應(yīng)該是，基層建設(shè)、管理與組織、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督[48]；還有人認(rèn)為政府責(zé)任是創(chuàng)造協(xié)商民主條件、保證協(xié)商過程的良性互動(dòng)以達(dá)成利益的一致，保障協(xié)商結(jié)果的利益實(shí)現(xiàn)[54]；也有學(xué)者認(rèn)為政府責(zé)任是，征地拆遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)基礎(chǔ)工作、民主測(cè)評(píng)[55]。政府在社區(qū)治理中的責(zé)任被理解得五花八門，這就使社區(qū)治理實(shí)踐中政府責(zé)任存在“隨機(jī)性”與“任意性”。第三，“社會(huì)協(xié)同”無論在認(rèn)知或行動(dòng)層面都沒有明確性與統(tǒng)一性。有人認(rèn)為社會(huì)協(xié)同的前提是培育多元化的治理參與主體[56]；有人認(rèn)為是“大聯(lián)動(dòng)”[57]；有人主張“社會(huì)治理主體的多元性、平等性、協(xié)同性和有序性，它有賴于良好的社會(huì)資本”[58]；也有人為社會(huì)協(xié)同“就是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施，充分發(fā)揮社會(huì)力量”[59]；還有人認(rèn)為社會(huì)協(xié)同是“社會(huì)組織與政府、企業(yè)、社區(qū)以及社會(huì)組織自身的協(xié)同”[60]。非常明顯，“社會(huì)協(xié)同”在所謂的社區(qū)治理實(shí)踐中被各式各樣地理解。第四，“法治保障”的基礎(chǔ)議題，即用什么法，如何治，保障什么以及如何保障等關(guān)鍵問題均沒有得到清晰規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為這方面的研究才剛剛開始[61]；有認(rèn)為“法治保障”就是在社區(qū)治理中注入法治功能[62]；有認(rèn)為是社區(qū)居民依法自治[63]；也有認(rèn)為是“運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”[64]；城市社區(qū)治理法治化存在“相關(guān)立法內(nèi)容滯后、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、法律缺乏實(shí)效”等突出問題[65]?？偠灾?，“二十個(gè)字”的治理體制之所以在各地出現(xiàn)隨意性、任意性實(shí)踐，核心原因是缺乏履行治理機(jī)制的督察與負(fù)責(zé)推動(dòng)的部門。

四、落實(shí)“共建共治共享”社區(qū)治理行動(dòng)責(zé)任

面對(duì)種種困境，還是有一些城市政府與城市社區(qū)在積極主動(dòng)地行動(dòng)，以破解社區(qū)治理中的“碎片化”難題，謀求十九大報(bào)告中描繪的“共建共治共享”社會(huì)治理格局，探索實(shí)踐過程產(chǎn)生了不少好的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)。例如：①深圳市寶安區(qū)某街道的“一核多元模式①；②武漢市推行“883社區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”②、“農(nóng)村家園建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”、“兩型社區(qū)”社會(huì)治理工程、“江漢模式”、百步亭社區(qū)治理樣本③[66]；③上海的經(jīng)驗(yàn)是以“黨建引領(lǐng)”為核心，形成網(wǎng)格化、區(qū)域化、樞紐化的黨建體系，政府層面則形成網(wǎng)格、平臺(tái)的治理體系，居委會(huì)層面形成以社區(qū)協(xié)商為中心的自治共治體系，調(diào)動(dòng)和整合各類主體和資源參與社區(qū)治理[67]；④杭州的經(jīng)驗(yàn)是在社區(qū)提供新的自組織平臺(tái)，激活、重構(gòu)和整合社區(qū)內(nèi)已有的包括自組織在內(nèi)的社會(huì)資源，以提升社區(qū)治理效能。[68]；⑤山東省墾利縣的經(jīng)驗(yàn)是構(gòu)建“三個(gè)體系”(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)體系、黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)群眾自治體系、科學(xué)有效的管理制度體系)，打造一個(gè)智慧社區(qū)數(shù)字服務(wù)平臺(tái)[69]；⑥成都市武侯區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是積極促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織和社工人才有效銜接，探索“三社聯(lián)動(dòng)”新機(jī)制[70]；⑦北京市東城區(qū)的南鑼鼓巷的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ绞菍⒄摹笆帧迸c民間的“手”形成合力，讓商會(huì)走向前臺(tái)，治理社區(qū)亂象[71]；⑧湖南省則于 2018年起積極在全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一個(gè)社會(huì)工作站，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的社區(qū)治理。

黨的十九大報(bào)告提出希望通過治理方式“重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”這“四化”目標(biāo)?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”這“二十個(gè)字”的治理體制從頂層設(shè)計(jì)層面考量是科學(xué)合理的。上述列舉的各地社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)足夠說明，如果能夠強(qiáng)力推進(jìn)社區(qū)治理工程，則社區(qū)治理一定會(huì)產(chǎn)生很好的效果。社區(qū)治理與其他相關(guān)重大工程的推進(jìn)一樣，需要有激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，而這三大機(jī)制的履行也需要有實(shí)施主體。盡管黨的十八大提出了“二十個(gè)字”的推進(jìn)機(jī)制，卻沒有明確實(shí)施主體，以致其后五年來社區(qū)治理的效果很不明顯。為了真正實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的社區(qū)治理“共建共治共享”目標(biāo)，確定一個(gè)政府部門負(fù)責(zé)落實(shí)、督察與問責(zé)顯得特別重要。我們認(rèn)為，這個(gè)部門最好是民政部門，個(gè)中緣由另文闡述。

有理由推定，民政部門承擔(dān)社區(qū)治理任務(wù)并獲得特別授權(quán)以后，需要在戰(zhàn)略上明確習(xí)近平中國特色社會(huì)主義思想，在行動(dòng)上具體落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”設(shè)定的任務(wù)與職責(zé)范圍，以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社區(qū)治理格局。民政部門根據(jù)下述設(shè)計(jì)督察、激勵(lì)與問責(zé)：第一，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這一層面，需要以現(xiàn)有的行政區(qū)劃、行政級(jí)別為基準(zhǔn)，設(shè)定從中央到地方各級(jí)黨委就社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)方略，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)社區(qū)治理。社區(qū)治理單元以現(xiàn)有行政區(qū)劃為基準(zhǔn)，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是黨的十九大報(bào)告提出的要求在社區(qū)內(nèi)獲得真實(shí)體現(xiàn)，如：①提高安全治理的能力，化解矛盾、

安全發(fā)展、生命至上，保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。②培育積極心態(tài)，自尊自信、理性平和、積極向上。③推動(dòng)基層、社會(huì)組織多承擔(dān)社區(qū)具體治理任務(wù)。④提高“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”水平。第二，在“政府負(fù)責(zé)”這一層面，以行政區(qū)劃為基準(zhǔn)，各級(jí)政府負(fù)責(zé)其區(qū)域內(nèi)的社區(qū)治理，實(shí)施“社區(qū)(村)→街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))→區(qū)(縣)→市→省→國家”的多級(jí)縱向治理責(zé)任制，形成縱向管理、激勵(lì)、監(jiān)督與問責(zé)，橫向信息大數(shù)據(jù)有效運(yùn)行的格局。借鑒發(fā)達(dá)國家社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)與本土研究成果，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，綜合預(yù)判、布置或提質(zhì)所屬區(qū)域的硬件設(shè)施、軟件設(shè)施、數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)以及服務(wù)機(jī)構(gòu)。各級(jí)別民政部門要能夠監(jiān)督并約談不作為或亂作為的相應(yīng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部與相關(guān)責(zé)任者。根據(jù)行政區(qū)域發(fā)展水平，重點(diǎn)做好五級(jí)規(guī)劃，即“社區(qū)(村)→街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))→區(qū)(縣)→市→省”。各級(jí)政府在上級(jí)政府的指導(dǎo)與授權(quán)的基礎(chǔ)上，以一定時(shí)間段為基準(zhǔn)設(shè)置本行政區(qū)域的社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)任務(wù)。如社區(qū)社會(huì)工作站建設(shè)，社區(qū)大學(xué)的開辦、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置、社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)、居民事務(wù)處理、社區(qū)精神文化培育與踐行、社區(qū)公共事務(wù)運(yùn)行等，以提升居民素質(zhì)與能力，培養(yǎng)自信，保障安全，體現(xiàn)“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”治理水平。第三，社會(huì)協(xié)同?！吧鐣?huì)協(xié)同”層面中的“社會(huì)”主要是指社會(huì)組織，目前中國社會(huì)組織總體上尚在發(fā)育培養(yǎng)之中，中西部社會(huì)組織就更加稀缺，甚至很多縣域內(nèi)沒有一個(gè)符合現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織，因此，當(dāng)前的急迫任務(wù)是培育社會(huì)組織。可以采用以下兩種方式結(jié)合推進(jìn)培育進(jìn)程：先由政府牽頭組建，如湖南省在每個(gè)縣(區(qū))設(shè)置一個(gè)社會(huì)組織孵化基地，引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織進(jìn)駐并指導(dǎo)孵化。再就需要在社區(qū)治理實(shí)踐中檢驗(yàn)效果，通過社會(huì)組織連接社區(qū)內(nèi)的居民，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)居民之間的網(wǎng)絡(luò)化、智能化，讓社區(qū)內(nèi)居民獲得專業(yè)化服務(wù)。第四，公眾參與。曾經(jīng)的“雷鋒精神”鼓勵(lì)了許多個(gè)人積極參與公共事務(wù)，而今因?yàn)槿丝谧冞w以及快速流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，國家需要有新的思路才能吸引并調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性。筆者曾經(jīng)提出“服務(wù)銀行”的公眾參與體制，即公民在有體力、有精力、有時(shí)間的前提下，去服務(wù)有需要的“他者”，然后經(jīng)過第三方(服務(wù)銀行)的認(rèn)定，將服務(wù)存入銀行，待到自己需要他人照顧時(shí)再從“服務(wù)銀行”提取，獲取他人服務(wù)，以此來提升公眾參與服務(wù)的積極性[72]。其實(shí)，此類服務(wù)體系在瑞士已經(jīng)開始普及。當(dāng)然，以其他方式推動(dòng)公眾的參與積極性也是非常必要的。第五，“法治保障”。幾十年的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，中國法制化進(jìn)程迅速，不過令人尷尬的是，目前推行的許多法律制度主要來源于借鑒西方國家以個(gè)人權(quán)利為中心的法律體系，這與中國傳統(tǒng)上崇尚群體、以國家為核心價(jià)值的觀念存在較大沖突。社區(qū)治理的法治保障是在社區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”，因此其導(dǎo)向應(yīng)該以社區(qū)群體價(jià)值為核心，同時(shí)也不損害個(gè)人利益。具體運(yùn)行時(shí)，需要設(shè)置成員“資格邏輯”與“市場(chǎng)邏輯”的雙軌運(yùn)行機(jī)制。所謂的“資格邏輯”是指各社區(qū)居民，根據(jù)居住資格而獲得的成員資格，享受面向該社區(qū)所有成員的基本福利，福利提供遵循底線原則、免費(fèi)原則。而“市場(chǎng)邏輯”是在社區(qū)內(nèi)提供依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行的服務(wù)，允許相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時(shí)收取市場(chǎng)通行的費(fèi)用，以提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如此，社區(qū)治理中的法治需要在現(xiàn)有市場(chǎng)法制與社會(huì)保障的基礎(chǔ)上做分類更新，這自然是一重大理論與現(xiàn)實(shí)難題。如果沒有一個(gè)專門的部門，如民政部門負(fù)責(zé)落實(shí)，“法治保障”自然就容易落空。

我們知道，中國地域范圍內(nèi)基層社區(qū)在發(fā)展程度、基本特征上存在巨大差異，不同類型的社區(qū)在具體社區(qū)治理過程中所使用的技術(shù)與邏輯也應(yīng)該不一樣，正因?yàn)榇?，才更需要特定部門(民政部門)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行。如此，社區(qū)治理才能真正契合現(xiàn)代政府行政過程的專業(yè)分工體系，基層社區(qū)治理也就能落到實(shí)處。

注釋：

① “‘一核多元’模式”又稱“1+3+N模式”?！?”是指社區(qū)黨委，“3”是指社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心，“N”是指各類社區(qū)社會(huì)組織。(李和中,廖澍華.行政主導(dǎo)的“村改居”社區(qū)治理困境及其化解——基于深圳市寶安區(qū) S街道的個(gè)案分析[J].社會(huì)主義研究,2017(2)：105-111.

② 883是2002年武漢市7個(gè)中心城區(qū)的社區(qū)總數(shù)，劃分為五種類型：老城區(qū)型、新建住宅區(qū)型、單位型、混合型、城郊結(jié)合型。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，最終將社區(qū)治理集中在四個(gè)方面：就業(yè)和社會(huì)保障、城市管理、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)服務(wù)。(見：佚名.和諧之基——武漢市社區(qū)建設(shè) 883行動(dòng)計(jì)劃紀(jì)實(shí)，http：//www.wydbw.com/info/18/703.html

③ 武漢市的基本做法：實(shí)現(xiàn)四個(gè)主體(政府、社區(qū)、社會(huì)組織、居民)職能歸位，建立多方聯(lián)席議事機(jī)制(社區(qū)“兩委”、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、駐社區(qū)單位“四方聯(lián)席議事”制度和由社區(qū)“兩委”、居民代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士等組成的社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì))，建立三位一體(政府向社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)購買服務(wù))的服務(wù)供給機(jī)制，建立“三社聯(lián)動(dòng)”(全市1294個(gè)社區(qū)培育發(fā)展了8000多家社區(qū)社會(huì)組織，其中有4000多家直接參與社區(qū)管理和服務(wù))運(yùn)行機(jī)制。(見：王杰秀,何立軍.社區(qū)治理創(chuàng)新的“武漢經(jīng)驗(yàn)” ——武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新調(diào)研報(bào)告[J].中國民政,2015(1)：32-35.