論述行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用

張菊

【摘 要】在一個(gè)依法治國(guó)的大型法律體系中，法治是核心、困難點(diǎn)、也是重點(diǎn)。在守法規(guī)則的過(guò)程中，行政管理地位的變化使其在實(shí)施中發(fā)揮了重要作用。依法有效行政，依法有效的行政領(lǐng)導(dǎo)，也是行政領(lǐng)導(dǎo)民主化和法律制度化的具體體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政領(lǐng)導(dǎo)；依法行政；行政管理；地位作用

一、行政管理領(lǐng)導(dǎo)概述

行政管理領(lǐng)導(dǎo)的界定有兩種：

（一）從行政法對(duì)象的角度理解

也就是說(shuō)，行政行為所指的或者說(shuō)的是行政管理領(lǐng)導(dǎo)，有的學(xué)者稱(chēng)之為“實(shí)施行政行為”，所以不少人將行政行為的實(shí)施人，且具有一定職務(wù)的人員稱(chēng)為行政領(lǐng)導(dǎo)這在行政法的制定中更為明顯。

（二）從行政法律關(guān)系的角度理解行政領(lǐng)導(dǎo)者

在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)行政管理法中的地位和作用的理解僅限于“行政法是管理法”的范圍，這些制度層面的現(xiàn)象被抽象理解，我國(guó)行政管理法專(zhuān)注于法律理論。另一方面，我們認(rèn)為行政管理主體與行政管理機(jī)關(guān)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系是管理與管理之間的關(guān)系，行政法律關(guān)系的內(nèi)容是行使行政管理權(quán)的行政主體的內(nèi)容和行使職權(quán)的行政官員的內(nèi)容。

也就是說(shuō)，在行政法律關(guān)系的雙方中，行政主體是一方，相互權(quán)利和義務(wù)的對(duì)方是行政領(lǐng)導(dǎo)者。還有一些學(xué)習(xí)者從管理和管理關(guān)系的角度直接理解行政領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō)，在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)是管理者，而作為管理者的對(duì)方是行政管理對(duì)象。在這里，本文從第二個(gè)含義的角度支持這樣的定義：所謂行政領(lǐng)導(dǎo)是指參與行政法律關(guān)系，享有行政主體權(quán)利和義務(wù)的公民，法人或者其他組織。

二、正確認(rèn)識(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用的意義

作為行政法律關(guān)系的一方，行政管理領(lǐng)導(dǎo)是有條件的存在和不可分割的矛盾的一種形式。雖然依法行政主要是行政主體的要求，但它包含了如何正確處理行政主體與行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重大問(wèn)題。傳統(tǒng)的依法行政觀(guān)念已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。在當(dāng)代行政法中，行政相對(duì)人通過(guò)各種渠道和形式參與國(guó)家行政，是監(jiān)督和幫助行政主體依法行政的重要群眾力量。在依法行政的背景下，認(rèn)識(shí)行政相對(duì)人的地位和作用具有重要意義。首先，行政主體在行政立法活動(dòng)過(guò)程中關(guān)注行政相對(duì)人的作用是有益的。根據(jù)需要，妥善處理行政相對(duì)人的個(gè)人利益與公共利益，權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，使行政立法的內(nèi)容科學(xué)合理。鼓勵(lì)行政相對(duì)人遵守法律規(guī)范的規(guī)范。其次，有利于行政領(lǐng)導(dǎo)改變行政管理理念，提高行政服務(wù)意識(shí)，更新和完善行政管理方法和手段，加強(qiáng)與行政管理對(duì)象的合作，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性，順利實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。最后，有利于提高行政相對(duì)人的法律意識(shí)，充分發(fā)揮其對(duì)行政主體的群眾限制和監(jiān)督，從而完善非法行政行為監(jiān)督制度。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和具體作用

所謂行政領(lǐng)導(dǎo)，是指依據(jù)某些法律事件或行為對(duì)行政主體構(gòu)成利益的公民，法人和其他組織，依照行政法規(guī)獲得行政管理關(guān)系的資格。行政管理機(jī)關(guān)主要有兩個(gè)主體：行政機(jī)關(guān)本身和行政機(jī)關(guān)分支。其中，行政機(jī)關(guān)本身在依法行政中的決定性作用是不言而喻的。它以行政公眾的行政理念，法律素質(zhì)，明確的法律責(zé)任和科學(xué)的內(nèi)部運(yùn)作方式為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)依法行政管理。但是，僅依靠行政機(jī)關(guān)的努力和意識(shí)，只是保障依法行政的一個(gè)方面。行政管理領(lǐng)導(dǎo)作為行政活動(dòng)的參與者，在法治方面占有重要地位。隨著民主和法制的進(jìn)步，行政領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代法律和政治中的法律地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變[1]。如何進(jìn)一步完善我國(guó)行政法律制度，進(jìn)一步提高行政領(lǐng)導(dǎo)的法律地位，逐步推進(jìn)我國(guó)行政法治進(jìn)程，應(yīng)該是一個(gè)值得考慮的問(wèn)題。

（一）行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位

在對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政法的理解中，行政管理領(lǐng)導(dǎo)被定位為行政管理的實(shí)施者，即行政主體在行政法律關(guān)系中管理的對(duì)方。在當(dāng)代中國(guó)法治行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的背景下，從權(quán)力與義務(wù)關(guān)系的角度基本理解行政管理領(lǐng)導(dǎo)，即行政主體的重點(diǎn)不是行政主體意義上的相領(lǐng)導(dǎo)者。行政領(lǐng)導(dǎo)是指行政主體在行政法的權(quán)利和義務(wù)意義上具有權(quán)利和義務(wù)。從行政領(lǐng)導(dǎo)到權(quán)力親屬的這種轉(zhuǎn)變，從根本上改變了行政管理的本義，深刻地說(shuō)明了行政法的重大變化。在依法行政中，行政領(lǐng)導(dǎo)的地位變化可以從新的行政法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)：

1.行政主體與行政主體之間的宏觀(guān)調(diào)控關(guān)系

這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后形成的一種新型關(guān)系。政府與這里形成的市場(chǎng)實(shí)體之間的關(guān)系不再是一種簡(jiǎn)單的指揮和服從方式。市場(chǎng)主體有自己的經(jīng)濟(jì)行為和選擇自由。他們通過(guò)最大化利益來(lái)追求自己的行為。在這個(gè)過(guò)程中，他們往往必須處于接受政府經(jīng)濟(jì)信息和其他幫助的接收者的位置。

2.行政主體與行政管理領(lǐng)導(dǎo)的直接服務(wù)關(guān)系

這是基于行政主體與行政領(lǐng)導(dǎo)者之間享受服務(wù)和提供服務(wù)，享受保護(hù)和保護(hù)，獲得福利和提供福利的關(guān)系。服務(wù)關(guān)系主要反映在行政支持，行政協(xié)助和行政保護(hù)等行政活動(dòng)中。

3.行政主體與行政主體的合作關(guān)系

這是行政主體與行政管理領(lǐng)導(dǎo)之間新的雙向?qū)?yīng)。它基于雙方權(quán)利和義務(wù)的平衡，并通過(guò)雙方的平等協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)一定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這種合作形式是參與行政決策，制定合理化建議，談判和建立行政等同的典型形式。從上述多元化行政法律關(guān)系的簡(jiǎn)要概述可以看出，在行政活動(dòng)產(chǎn)生的行政法律關(guān)系中，行政管理領(lǐng)導(dǎo)作為行政主體的權(quán)利和義務(wù)的另一種法律和主體，基本上形成了自己的地位[2]。這意味著過(guò)去嚴(yán)重扭曲的管理者和管理者之間的單一法律關(guān)系已經(jīng)被兩個(gè)法律主體之間多元化的法律關(guān)系所取代，形成了一種平等的權(quán)力平衡狀態(tài)。

（二）行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的具體作用

由于現(xiàn)代行政法擴(kuò)大了行政管理領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，它提高了行政管理領(lǐng)導(dǎo)的法律地位，使其對(duì)行政主體產(chǎn)生積極的干預(yù)作用，即個(gè)人權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的直接有效影響。行政管理領(lǐng)導(dǎo)在法治方面的作用主要體現(xiàn)在：

1.行政領(lǐng)導(dǎo)是行政主體依法行政的重要制約力量

作為行政領(lǐng)導(dǎo)者，受行政主體行政活動(dòng)影響的自身利益的人，要求依法積極領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)。為了保護(hù)自己的合法權(quán)益，他們將不可避免地在不同程度上施加壓力。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政主體依法行政的必要合作力量

公民的權(quán)利不僅要與非法行使的行政權(quán)力抗?fàn)?，而且公民?quán)利也可以滲透到行政權(quán)力的過(guò)程中，形成合法行政權(quán)力形式的保障和幫助機(jī)制，或者有效運(yùn)作是十分有效的方法。在法律條件下，從行政法的角度來(lái)看，這對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)依法行政具有更為重要的內(nèi)在意義。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)行政權(quán)力的幫助

行政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利和行政權(quán)力并非完全相反或完全不相容。其中許多權(quán)利對(duì)行政權(quán)力有重要幫助。這種援助可以改善和發(fā)展國(guó)家行政權(quán)力。

四、明確行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中法定地位的有效途徑

（一）強(qiáng)化行政參與，完善政治職能

學(xué)者們普遍認(rèn)為，參與是民主政治的基石和自由裁量權(quán)的工具，理性協(xié)商是民主管理的中心。參與者只有行政表達(dá)權(quán)，充分表達(dá)自己的利益，平等地與行政機(jī)關(guān)溝通和交流，努力吸收行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，明確行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的意圖和目的，有效地執(zhí)行行政領(lǐng)導(dǎo)的。地方監(jiān)督有助于民主管理的建立，使行政法律關(guān)系真正成為一種平等的關(guān)系，使相關(guān)人員能夠被行政機(jī)關(guān)尊重他們的參與權(quán)，從而確保對(duì)方的相對(duì)地位。行政法律關(guān)系不會(huì)丟失。公眾參與公共行政的廣度和深度反映了公共行政的民主化程度和有效性，也是民主發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)。公民的有效參與對(duì)改善政府職能具有重要意義。它可以提高政府的公信力，形成民主寬松的環(huán)境，填補(bǔ)公共產(chǎn)品供給的空白，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而提高政府管理的合法性和有效性。

（二）實(shí)施服務(wù)承諾制度，建立群眾信任感

行政服務(wù)承諾系統(tǒng)是一個(gè)保證行政服務(wù)的開(kāi)放性，民主化和有效性的系統(tǒng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方許多國(guó)家開(kāi)展了以重塑服務(wù)型政府為中心的“政府再造”運(yùn)動(dòng)。服務(wù)型政府的核心是將政府從原來(lái)的控制者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者角色。在塑造服務(wù)型政府的過(guò)程中，各國(guó)在實(shí)施服務(wù)承諾體系方面邁出了重要的一步。行政服務(wù)承諾制度的實(shí)施有助于確保政府為公眾提供良好的服務(wù)。良好的服務(wù)是社會(huì)的粘合劑，可以促進(jìn)政府與公民的和諧，增強(qiáng)政府與公眾對(duì)政府的親和力。信任感讓行政機(jī)構(gòu)與公民之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。為了履行行政服務(wù)承諾，有必要建立相應(yīng)的制度保障。

1.建立方便有效的投訴制度

為了保護(hù)參與者的權(quán)益，應(yīng)在行政管理體制內(nèi)建立便捷有效的投訴機(jī)制，為公民提供暢通的投訴渠道，便捷的驗(yàn)收程序，對(duì)公民的投訴，調(diào)查和處理以及公民投訴，政府還應(yīng)建立一種機(jī)制，鼓勵(lì)公民投訴和保護(hù)投訴人，以防止報(bào)復(fù)。建立公共判斷制度。公共行政是服務(wù)的接受者，無(wú)論是經(jīng)驗(yàn)者，行政服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)質(zhì)量水平，對(duì)職位的服務(wù)都應(yīng)由公眾審查，而不是由服務(wù)提供者宣布。對(duì)市政服務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)審查，包括對(duì)兩項(xiàng)服務(wù)的審查，但也包括對(duì)公共過(guò)程的評(píng)估，但也包括對(duì)服務(wù)結(jié)果的評(píng)估[3]。政府應(yīng)向公眾披露公眾審查的結(jié)果，作為改善服務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰行政機(jī)制及其工作人員的基礎(chǔ)。

2.實(shí)施行政復(fù)議和訴訟監(jiān)督

雖然服務(wù)承諾不是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，但一旦行政機(jī)關(guān)宣傳法律，服務(wù)承諾具有法律效力，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有約束力，形成行政機(jī)關(guān)與反對(duì)者之間的權(quán)利和義務(wù)。人、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照其承諾履行相應(yīng)的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如承諾和未履行承諾，造成損害參與者的合法權(quán)益，依據(jù)信托保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)違反承諾的責(zé)任。公民，法人和其他社會(huì)組織可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或者向復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政訴訟，理由是行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)，以維護(hù)其合法權(quán)益。義務(wù)設(shè)定行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)不可能或者無(wú)意義的，應(yīng)當(dāng)由對(duì)方請(qǐng)求，責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。作為行政法律關(guān)系的一方，行政領(lǐng)導(dǎo)是行政主體在有條件存在和矛盾的不可分割的統(tǒng)一。雖然行政領(lǐng)導(dǎo)主要是對(duì)行政機(jī)構(gòu)的要求，但它包含了如何正確處理執(zhí)行機(jī)構(gòu)與行政相對(duì)人之間關(guān)系的重大問(wèn)題。法律正確理解行政領(lǐng)導(dǎo)者的地位和作用具有重要意義。

五、總結(jié)

隨著民主法制的推進(jìn)，行政領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代法律政治中的法律地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這進(jìn)一步完善了我國(guó)行政法律制度，進(jìn)一步提高了行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中應(yīng)用的法律地位，逐步推進(jìn)了中國(guó)行政法治進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)了行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的作用與影響。

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