基于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限問(wèn)題的研究

向肖

【摘 要】我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定居住用地出讓最高年限為七十年，2007年《物權(quán)法》149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡欠刹⑽磳?duì)續(xù)期的適用范圍、續(xù)期是否有償、續(xù)期的具體形式等問(wèn)題明確規(guī)定，因此需要立足國(guó)情，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立無(wú)償為原則、無(wú)次數(shù)限制的自動(dòng)續(xù)期制度，以平衡國(guó)家土地所有權(quán)和公民房屋所有權(quán)的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動(dòng)續(xù)期

一、引言

房屋產(chǎn)權(quán)由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分組成。房屋所有權(quán)歸個(gè)人，期限為永久；但是土地歸國(guó)家所有，個(gè)人享有的是土地使用權(quán)。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限為居住用地70年。2016年，溫州首批20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期，這一事件引起廣泛的社會(huì)關(guān)注和討論?！段餀?quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，自動(dòng)續(xù)期。就此問(wèn)題，存在立法漏洞，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期后的續(xù)期問(wèn)題關(guān)乎公民的切身利益，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展問(wèn)題，因此需要在實(shí)踐中探索適合中國(guó)國(guó)情的解決之道。

二、關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的理解

（一）“自動(dòng)續(xù)期”蘊(yùn)涵的特性

《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，結(jié)合相關(guān)條款以及實(shí)踐，應(yīng)包含以下內(nèi)涵：一是權(quán)利的自動(dòng)性，自動(dòng)續(xù)期即是指在期限屆滿后無(wú)需申請(qǐng)即自動(dòng)順延；二是權(quán)利的不確定性，法律僅規(guī)定自動(dòng)續(xù)期但是并未規(guī)定自動(dòng)續(xù)期需要滿足的條件、續(xù)期的費(fèi)用等問(wèn)題，這屬于法律的空白點(diǎn)，當(dāng)然使得權(quán)利處于相對(duì)不確定的狀態(tài)，需要加強(qiáng)立法和政策指導(dǎo)；三是權(quán)利的創(chuàng)設(shè)性，《物權(quán)法》明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性；依照《土地管理法》，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，遵照無(wú)償、無(wú)期限的規(guī)則。由此住宅建設(shè)用地使用權(quán)是既不同于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，又不同于宅基地使用權(quán)的城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)的獨(dú)立權(quán)利，法律僅規(guī)定自動(dòng)續(xù)期這一特點(diǎn)。i

（二）“自動(dòng)續(xù)期”中待解決的問(wèn)題

由于我國(guó)法律僅規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，欠缺具體制度立法，對(duì)于“自動(dòng)續(xù)期”的解釋和細(xì)化能夠體現(xiàn)出國(guó)家的價(jià)值追求和實(shí)踐的需求，關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，其中蘊(yùn)含著兩對(duì)矛盾。第一對(duì)矛盾是國(guó)家土地所有權(quán)與公民房屋所有權(quán)之間的矛盾，所有權(quán)是一種排他性的權(quán)利。一方面法律規(guī)定土地的所有者是國(guó)家，所有權(quán)優(yōu)于使用權(quán)，法律理應(yīng)保護(hù)國(guó)家的所有權(quán)；另一方面居民對(duì)土地上附著的房屋享有所有權(quán)。因此，“自動(dòng)續(xù)期”相關(guān)制度中關(guān)鍵是要處理好雙方之間的矛盾。

第二對(duì)矛盾是國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，一方面國(guó)家可以通過(guò)收取土地出讓金或者是稅金的方式行使土地所有權(quán)，保障自己的收益權(quán)；另一方面，在“房地一體主義”下，既要保護(hù)國(guó)家的土地所有權(quán)也理應(yīng)保護(hù)公民對(duì)房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，努力做到利益平衡，社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、域外土地權(quán)制度分析

（一）德國(guó)的“一元主義模式”

德國(guó)堅(jiān)持“一切建筑物從屬于土地”的思想，土地上附著的建筑物是土地功能價(jià)值的自然延續(xù)，是地上權(quán)或土地的組成部分。此外，德國(guó)強(qiáng)化了土地使用權(quán)人的支配范圍，創(chuàng)設(shè)了地上建筑物由地上權(quán)吸附的新原則，使房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)獨(dú)立于土地所有權(quán)。ii地上權(quán)人在他人享有土地所有權(quán)的地表上構(gòu)建建筑物，并享有建筑物所有權(quán)，在德國(guó)，土地所有權(quán)和使用權(quán)主體之間可以通過(guò)合意約定土地使用期限、是否有償、以及具體費(fèi)用數(shù)額等相關(guān)事項(xiàng)。

在地上權(quán)期限屆滿后，土地所有權(quán)可以要求歸還土地使用權(quán)，地上建筑物由土地所有權(quán)人取得但是需要向地上權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，或者是在建筑物使用壽命期間主張延長(zhǎng)期限以對(duì)抗地上權(quán)人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。地上權(quán)人可以向土地所有權(quán)人要求補(bǔ)償，或者在所有權(quán)人與第三人另行設(shè)定地上權(quán)合同時(shí)行使續(xù)展優(yōu)先權(quán)。

（二）日本的“二元主義模式”

日本法上采用的是土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)分別主義，地上建筑物不依附于土地而存在，二者分別登記在不同的登記簿上。對(duì)于地上權(quán)存續(xù)期間、續(xù)期年限、續(xù)期次數(shù)、續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題可以自行協(xié)商。地上權(quán)期滿后，地上權(quán)人和土地所有權(quán)人均可行使續(xù)期請(qǐng)求權(quán)，地上權(quán)人對(duì)地上建筑物享有取回權(quán)并負(fù)擔(dān)將土地恢復(fù)原狀的義務(wù)，地上權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期被拒絕后享有買(mǎi)取請(qǐng)求權(quán)，土地所有權(quán)人也享有時(shí)價(jià)購(gòu)買(mǎi)請(qǐng)求權(quán)并且地上權(quán)人不得拒絕。

（三）德日土地權(quán)制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義

第一，要尊重土地所有權(quán)人與地上權(quán)人之間的合意，意思自治能夠更好地避免糾紛和更好地解決問(wèn)題，民事法律關(guān)系中應(yīng)當(dāng)以意思自治為原則，法律規(guī)范承擔(dān)的是最后一道防線的功能。第二，盡可能平衡地上權(quán)人與土地所有權(quán)人之間的利益關(guān)系，在法律關(guān)系中賦予雙方對(duì)等的權(quán)利義務(wù)。

四、對(duì)使用權(quán)期間屆滿后果的建議

（一）自動(dòng)續(xù)期為原則，有償續(xù)期為例外

就自動(dòng)續(xù)期是否有償存在不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期，理由在于土地所有權(quán)屬于國(guó)家，因此國(guó)家對(duì)于土地享有收益的權(quán)利，國(guó)家以外的個(gè)人或者其它組織使用土地都需要支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，體現(xiàn)土地所有權(quán)國(guó)有的特點(diǎn)，同時(shí)有利于增加財(cái)政收入。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)無(wú)償續(xù)期，理由在于首先城市居民在購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)已經(jīng)支付高額的土地出讓金，具體反映在房屋價(jià)格中；其次無(wú)償續(xù)期是“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)有之義，如果是有償續(xù)期就喪失了其自動(dòng)性。

所以筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持無(wú)償續(xù)期為原則，有償續(xù)期為例外的做法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，公民享有財(cái)產(chǎn)權(quán)和住宅權(quán)，國(guó)家要保護(hù)公民的房屋所有權(quán)、住宅權(quán)。從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，購(gòu)房一般都是出于基本生活需要，“炒房”的情況為少數(shù)，而且一般人很難一次性付清購(gòu)房款，“按揭購(gòu)房”、“房奴”是比較普遍的現(xiàn)象，如果在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后堅(jiān)持有償續(xù)期會(huì)加重人民負(fù)擔(dān)，不利于社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，如果堅(jiān)持有償原則，在到期后房屋所有權(quán)人不繳納費(fèi)用該如何處理，也是需要考慮的問(wèn)題。例外情況在于對(duì)于富人居住的別墅，他們本身就占用更多的國(guó)有土地、消耗更多的社會(huì)資源，所以在期滿后可以堅(jiān)持有償續(xù)期的做法，適當(dāng)征收相關(guān)費(fèi)用，這也有利于縮小社會(huì)貧富差距和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）自動(dòng)續(xù)期應(yīng)有年限、無(wú)次數(shù)限制

對(duì)于自動(dòng)續(xù)期期限的確定方式及次數(shù)有以下不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是固定期限說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)是原期限的延長(zhǎng)，iii即住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年，到期后自動(dòng)延期也應(yīng)當(dāng)是70年。第二種觀點(diǎn)是建筑物剩余壽命說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)續(xù)期至房屋使用壽命終止時(shí)，土地使用權(quán)因房屋壽命終止而滅失。iv第三種觀點(diǎn)是無(wú)限制說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為在任何情況下都可以無(wú)期限限制自動(dòng)無(wú)償續(xù)期。

對(duì)于此問(wèn)題采用建筑物剩余壽命說(shuō)更為合理，因?yàn)槔m(xù)期更應(yīng)該考慮的是建筑物的安全性、居民的住宅權(quán)。同時(shí)，如果采用無(wú)限制年限的做法，居民可以一直對(duì)房屋的住宅建設(shè)用地行使使用權(quán)，在房屋坍塌后甚至能夠重建，這種做法將侵害國(guó)家的土地所有權(quán)、不能保證國(guó)家對(duì)于土地享有的收益的權(quán)能，同時(shí)也容易導(dǎo)致國(guó)有土地私有化。所以采用建筑物剩余壽命說(shuō)更為合理，它既能保證憲法賦予公民的住宅權(quán)，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民的保護(hù)，亦能保障國(guó)家的所有權(quán)。同時(shí)自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)采用無(wú)次數(shù)限制的續(xù)期方式，自動(dòng)無(wú)償續(xù)期主要是為了保障公民的安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，申請(qǐng)有償續(xù)期則已經(jīng)支付對(duì)價(jià)，因此都應(yīng)當(dāng)是無(wú)次數(shù)限制。

注釋：

i生青杰. 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期解釋學(xué)研究[J].平頂山學(xué)報(bào)，2017（12）

ii 崔麗瑩.利益沖突視角下住宅建設(shè)用地期限制度研究[D].廣西師范大學(xué)，2017

iii 參見(jiàn)王利明： 《物權(quán)法研究》（ 下冊(cè)） ，第 170 頁(yè)。

iv 李婧怡： 《對(duì)城市國(guó)有土地使用權(quán)期滿問(wèn)題的探討》，《國(guó)土資源》2012 年第 2 期。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]崔麗瑩.利益沖突視角下住宅建設(shè)用地期限制度研究[D].廣西師范大學(xué)，2017

[4]生青杰.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期解釋學(xué)研究[J].平頂山學(xué)報(bào)，2017（12）

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