基于政策網(wǎng)絡(luò)下網(wǎng)約車的規(guī)制困境與治理應(yīng)對(duì)

耿忠華

【摘 要】網(wǎng)約車因其巨大的便利性和科技型，收到公眾的積極響應(yīng)與歡迎，迎來(lái)了市場(chǎng)井噴期，產(chǎn)生了較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，但因?yàn)閷?duì)網(wǎng)約車的政策監(jiān)管與法律制約還存在一定的缺陷，所以導(dǎo)致網(wǎng)約車行業(yè)安全隱患、管理混亂、市場(chǎng)壟斷等問(wèn)題的出現(xiàn)，并且一時(shí)間難以得到有效解決。為推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)約車的深入發(fā)展，本文首先介紹了近年來(lái)網(wǎng)約車監(jiān)管政策的演變和探索，在此基礎(chǔ)上，分析了各方利益與矛盾所在，最后提出網(wǎng)約車監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)的治理策略。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車；政策網(wǎng)絡(luò)；困境；治理；共享經(jīng)濟(jì)

一、前言

在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人們新消費(fèi)理念的助推下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了新方向與新動(dòng)能，作為新興產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)約車正茁壯成長(zhǎng)，但由此各種公共問(wèn)題、治理問(wèn)題的應(yīng)運(yùn)而生，這些問(wèn)題既遏制了網(wǎng)約車的發(fā)展，也考驗(yàn)著政府的治理能力。為幫助網(wǎng)約車盡快走出監(jiān)管困境，實(shí)現(xiàn)更加穩(wěn)定健康的發(fā)展，需要從政府監(jiān)管、政策制定、市場(chǎng)自我約束等方面充分考慮到包括社會(huì)公眾、網(wǎng)約車企業(yè)、相關(guān)部門(mén)的利益與損失。基于政策網(wǎng)絡(luò)視角，能夠關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建過(guò)程與主體的策略，對(duì)探究網(wǎng)約車的監(jiān)管困難和治理應(yīng)對(duì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。本文將通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)的劃分與構(gòu)建，探索網(wǎng)約車各利益群體之間的關(guān)系與制約性，進(jìn)而明確治理問(wèn)題，提出治理策略。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管困境的演化和政策探索

（一）網(wǎng)約車平臺(tái)成立之初：缺乏監(jiān)管

在網(wǎng)約車成立之初，其規(guī)模較少，使用頻度較低，還未引起較大的社會(huì)反響，再加上其是新生事物，所以政府對(duì)網(wǎng)約車的限制規(guī)范基本是空白。當(dāng)時(shí)，只要有一輛車、一本駕照就可以加入網(wǎng)約車平臺(tái)，成為網(wǎng)約車司機(jī)，只要有移動(dòng)通信工具注冊(cè)賬號(hào)就能成為網(wǎng)約車的乘客。成為網(wǎng)約車司機(jī)的門(mén)檻很低，這種情況下，吸引了不少司機(jī)注冊(cè)成為網(wǎng)約車司機(jī)，而且網(wǎng)約車平臺(tái)為了吸引網(wǎng)約車司機(jī)，通過(guò)更多獎(jiǎng)勵(lì)和較高的薪酬吸引司機(jī)，一時(shí)間網(wǎng)約車市場(chǎng)進(jìn)入“野蠻生長(zhǎng)”期。同時(shí)，也通過(guò)低廉的價(jià)格吸引更多乘客注冊(cè)、乘車。網(wǎng)約車的快速發(fā)展，給傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來(lái)了強(qiáng)烈挑戰(zhàn)，政府部門(mén)相關(guān)政策沒(méi)有迅速到位，網(wǎng)約車的噴井式發(fā)展，再加上傳統(tǒng)出租車行業(yè)的抵制，傳統(tǒng)出租車行業(yè)與網(wǎng)約車行業(yè)逐漸產(chǎn)生了矛盾，在這種情況下，傳統(tǒng)出租車行業(yè)對(duì)政府的觀望態(tài)度持反對(duì)意見(jiàn)，強(qiáng)烈希望政府出臺(tái)相應(yīng)政策，維護(hù)出租車公司的利益。

對(duì)乘客來(lái)說(shuō)，網(wǎng)約車相比較出租車而言更加方面和優(yōu)惠，出租車必須在路邊等待，而且每個(gè)城市的起步價(jià)都不相同，很多出租車還不打表，出現(xiàn)了胡亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而網(wǎng)約車在一定程度上，費(fèi)用更低，收費(fèi)更加規(guī)范，但是對(duì)乘客的人身安全和信息安全有一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此乘客對(duì)網(wǎng)約車的態(tài)度也是矛盾的，既擔(dān)心網(wǎng)約車存在的更多威脅，又希望網(wǎng)約車?yán)^續(xù)存在保持其低價(jià)便利性，所以總體社會(huì)輿論希望政府要承擔(dān)起對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管職責(zé)。

（二）網(wǎng)約車成長(zhǎng)初期：一刀切式取締政策

隨著各種網(wǎng)約車事故的發(fā)生，再加上網(wǎng)約車行業(yè)逐漸擴(kuò)大，對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的沖擊也越來(lái)越大，不得不引起政府部門(mén)的關(guān)注和重視，于是在多方壓力下，政府部門(mén)開(kāi)始關(guān)注網(wǎng)約車市場(chǎng)，整治網(wǎng)約車市場(chǎng)亂象，甚至有的地方試圖取締網(wǎng)約車。2014年，上海市交委公開(kāi)表示“滴滴專車屬于非法運(yùn)營(yíng)”。2015年，交通部部長(zhǎng)在兩會(huì)上明確表態(tài)不允許私家車接入專車服務(wù)。此后一段時(shí)間內(nèi)，全國(guó)各地進(jìn)入打壓取締網(wǎng)約車的階段。政府打壓取締網(wǎng)約車的直接結(jié)果是出租車行業(yè)的快速崛起，獲得了出租車行業(yè)的支持，但是政府的這種一刀切行為，并沒(méi)有充分考慮到社會(huì)發(fā)展的需求，與“互聯(lián)網(wǎng)+”的潮流相背，損害了網(wǎng)約車平臺(tái)的利益，在一定程度上，還引起了網(wǎng)約車消費(fèi)群眾的不滿，使消費(fèi)者無(wú)法繼續(xù)享受網(wǎng)約車帶來(lái)的便利，也無(wú)法根本上解決出租車市場(chǎng)供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（三）網(wǎng)約車壯大期：主動(dòng)監(jiān)管

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及廣大消費(fèi)者的壓力，政府不得不面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以更合理的方式參與治理。2015年，上海正式宣布向滴滴快車頒發(fā)國(guó)內(nèi)第一張網(wǎng)約車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)許可證。2016年公交部、交通部等七部委聯(lián)合出臺(tái)了網(wǎng)約車新政，明確和承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，認(rèn)同網(wǎng)約車的出現(xiàn)是對(duì)出租車行業(yè)的一種改革與創(chuàng)新，專門(mén)出臺(tái)了網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法，這意味著政府對(duì)網(wǎng)約車的治理進(jìn)入了新階段[1]。在政府政策制度的重壓下，網(wǎng)約車有了一定的準(zhǔn)入條件、監(jiān)管平臺(tái)和管理要求，網(wǎng)約車合法化以后，網(wǎng)約車平臺(tái)、網(wǎng)約車司機(jī)更加有信心參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)約車行業(yè)也可以獲得合法地位，規(guī)范發(fā)展政府監(jiān)管下的網(wǎng)約車也可以保障消費(fèi)者權(quán)益，在消費(fèi)者享受網(wǎng)約車帶來(lái)的便利的同時(shí)，確保出行的安全，乘客市民也更加放心乘坐網(wǎng)約車，對(duì)政府行為表示贊同和擁護(hù)。

三、各網(wǎng)絡(luò)主體間的矛盾與沖突

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，是分享經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+”出行方式的體現(xiàn)，在一定程度上緩解了公眾出行難題，對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也有一定的貢獻(xiàn)，可以說(shuō)網(wǎng)約車是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，也是滿足人們多樣化出行需求的產(chǎn)物，必須以疏代堵，不是一味的遏制其發(fā)展，而是應(yīng)該完善政府監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商和研究，平衡各利益主體的利益關(guān)系，讓網(wǎng)約車平臺(tái)能夠健康發(fā)展。

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)之間的矛盾

網(wǎng)約車作為新生事物，在發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題和亂象，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必須充分承擔(dān)自身責(zé)任，制定政策，深入落實(shí)，積極應(yīng)對(duì)，但目前政策的實(shí)施效果尚不令人滿意，導(dǎo)致了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)平臺(tái)之間的矛盾。相關(guān)政策的出臺(tái)會(huì)禁止不合理不合規(guī)的網(wǎng)約車進(jìn)入市場(chǎng)，不少網(wǎng)約車司機(jī)因不滿足條件而不得不退出網(wǎng)約車平臺(tái)，觸及到運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的矛盾，但這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法退步的要求，必須加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的規(guī)范和救濟(jì)，才能促進(jìn)各利益主體實(shí)現(xiàn)共生與平衡。

（二）運(yùn)營(yíng)平臺(tái)和消費(fèi)者的矛盾

運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的最終目的是為了更多的盈利，消費(fèi)者則希望有更加便捷高效廉價(jià)的服務(wù)，這兩者之間難免會(huì)有矛盾性存在，比如有的網(wǎng)約車夜間價(jià)格要比白天要貴，不同的約車形式也有不同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，需要乘客自行決定出行選擇，為了能夠快速拓展市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)平臺(tái)在吸引網(wǎng)約車司機(jī)和乘客上用盡手段，但有些手段往往是矛盾的，比如放寬對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的審核，但由此也增加了乘客的不安全因素，同時(shí)網(wǎng)約車的價(jià)格和安全保障系數(shù)將會(huì)影響出租車和網(wǎng)約車二者之間的市場(chǎng)需求。

（三）出租車行業(yè)平臺(tái)之間的矛盾

每一個(gè)網(wǎng)約車都想擴(kuò)張市場(chǎng)，獲得更大的市場(chǎng)版圖，甚至有的平臺(tái)之間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，比如美團(tuán)打車與滴滴打車之間的博弈，兩個(gè)平臺(tái)為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)，出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)一分錢(qián)乘車和免費(fèi)乘車的方式，搶占市場(chǎng)，對(duì)司機(jī)也有豐厚的訂單獎(jiǎng)勵(lì)，兩個(gè)平臺(tái)之間的市場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)愈演愈烈，甚至引發(fā)到其他領(lǐng)域，比如外賣平臺(tái)的滴滴外賣和美團(tuán)外賣之間的市場(chǎng)戰(zhàn)。還有就是出租車與網(wǎng)約車之間的矛盾，因?yàn)榫W(wǎng)約車的出現(xiàn)，出租車收益變少了，有的出租車司機(jī)甚至實(shí)業(yè)，對(duì)于二者產(chǎn)生的矛盾沖突，傳統(tǒng)出租車經(jīng)常選擇罷工作為利益博弈后的策略。

四、網(wǎng)約車監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)的治理策略

從網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系及其現(xiàn)存問(wèn)題的分析來(lái)看，網(wǎng)約車監(jiān)管的政策制定過(guò)程處于復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，各主體之間的矛盾較量，各主體的溝通不暢，再加上監(jiān)管主體力量不強(qiáng)硬，方法不到位，執(zhí)行未落實(shí)等，都是影響網(wǎng)約車政策科學(xué)性、阻礙各級(jí)政府治理能力提升的重要障礙。因此，如何進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理手段，形成力量更均衡、溝通更順暢、監(jiān)管更規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)治理體系，是幫助網(wǎng)約車走出監(jiān)管困境的關(guān)鍵。

（一）調(diào)整網(wǎng)絡(luò)間資源配置

在網(wǎng)約車監(jiān)管政策過(guò)程中，應(yīng)均衡分配各資源，增強(qiáng)各政策網(wǎng)絡(luò)的話語(yǔ)權(quán)，通過(guò)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系讓各主體間的地位更加平等，相互之間溝通更加暢通，防止權(quán)力過(guò)于集中。首先，要促使網(wǎng)約車監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中的強(qiáng)勢(shì)主體做出資源傾斜[2]。政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)作為政策網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力中心與資源中心，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確自身的公共性特征，促進(jìn)自身資源向其他網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)與讓渡，形成更為平衡的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系。

（二）推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)間協(xié)調(diào)與整合

破解網(wǎng)約車監(jiān)管困境，關(guān)鍵在于促進(jìn)各政策網(wǎng)絡(luò)間的溝通與協(xié)商，緩解主體間的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值認(rèn)知的整合。網(wǎng)約車中被監(jiān)管的主體分別有著各自不同的目標(biāo)和利益，監(jiān)管政策的實(shí)施與執(zhí)行，必定會(huì)觸及某類群體的利益，決定了網(wǎng)約車監(jiān)管中的行動(dòng)分歧。因此，需要增強(qiáng)各類主體之間的交流與溝通，充分表達(dá)出各自的合理意愿，在盡量滿足各平臺(tái)意愿的基礎(chǔ)上，尋求相對(duì)公平公正的政策出路，保護(hù)各平臺(tái)之間的實(shí)際利益，力求主體間的價(jià)值認(rèn)知協(xié)調(diào)甚至最終整合。歸根結(jié)底，政策網(wǎng)絡(luò)間互動(dòng)應(yīng)在平等互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行，進(jìn)而努力

達(dá)成價(jià)值認(rèn)知協(xié)調(diào)最大化。

（三）運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維拓展新路徑

“互聯(lián)網(wǎng)+”思維是當(dāng)前潮流的思維方式，也是社會(huì)領(lǐng)域常用常新的治理思路。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，可能可以運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維得到有效解決。一是要進(jìn)一步推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，拓展渠道，收集來(lái)自專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士、市民代表等群體的意見(jiàn)，在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的表達(dá)形式，彌補(bǔ)之間民意表達(dá)不暢，反應(yīng)滯后的問(wèn)題。二是要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策過(guò)程的監(jiān)督，從而有效防止政策失誤，比如滴滴拼車曾發(fā)生過(guò)不少事故去，其中的樂(lè)清女孩搭乘滴滴拼車而遇害的悲傷事件，滴滴平臺(tái)客服和官博的說(shuō)法引發(fā)了網(wǎng)友的不滿與熱議，是網(wǎng)友們的共同努力，推動(dòng)了滴滴平臺(tái)更加關(guān)注對(duì)乘客的安全保護(hù)，此后，緊急聯(lián)系人、網(wǎng)約車攝像頭、一鍵報(bào)警等設(shè)置，都從技術(shù)和硬件設(shè)備上提高了對(duì)乘客的安全保護(hù)。

（四）優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理模式

優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)治理模式，首先，明確網(wǎng)約車治理所涉及到的主體，各主體之間的關(guān)系以及各主體所應(yīng)遵守的法律法規(guī)、道德規(guī)范等。然后，要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，準(zhǔn)確厘清各主體的資源條件、行動(dòng)策略，并充分認(rèn)識(shí)到各主體互動(dòng)中可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。其次，要根據(jù)實(shí)際情況完善與更新網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，協(xié)調(diào)各主體產(chǎn)生的沖突，并進(jìn)一步檢視網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的適用性，從而開(kāi)始新一輪網(wǎng)絡(luò)治理，直至達(dá)成治理目標(biāo)[3]。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制陷入困境，既未有效實(shí)現(xiàn)客運(yùn)市場(chǎng)的規(guī)制目標(biāo)，又大大阻礙了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；趯?duì)規(guī)制現(xiàn)況的反省和社會(huì)大眾的呼吁，在法治原則與互聯(lián)網(wǎng)思維的指針下，我國(guó)應(yīng)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)間資源配置，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)間協(xié)調(diào)與整合，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維拓展新路徑，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理模式，推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)約車新政的改革。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 朱一紅.新政實(shí)施后網(wǎng)約車監(jiān)管與服務(wù)研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2017（11）：174-175.