校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案中的問題與改進(jìn)策略
——基于35個(gè)區(qū)(縣)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案的內(nèi)容分析

張清宇,蘇君陽(yáng)

(1.華北電力大學(xué)可再生能源學(xué)院，北京 102206;2.北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875)

一、研究緣起

(一)校長(zhǎng)教師交流輪崗是我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平的重要舉措

校長(zhǎng)教師交流輪崗政策是我國(guó)出臺(tái)的一項(xiàng)旨在均衡師資配置、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育政策，即在義務(wù)教育階段，由縣(區(qū))教育行政部門組織區(qū)域內(nèi)公立中小學(xué)達(dá)到規(guī)定工作年限的校長(zhǎng)、教師在城鎮(zhèn)學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校、中心學(xué)校和周邊學(xué)校之間合理、有序交流工作的一項(xiàng)教育政策，其實(shí)行有助于我國(guó)均衡師資配置，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。

早在全國(guó)第十屆人大四次會(huì)議上，周洪宇代表提交了實(shí)行教師定期輪換流動(dòng)制度的議案，使教師交流輪崗成為關(guān)注的熱點(diǎn)。[1]進(jìn)入21世紀(jì)，為了加快我國(guó)從教育大國(guó)向教育強(qiáng)國(guó)、從人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，改善現(xiàn)階段城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展尚不平衡的局面，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，保障所有適齡兒童接受公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育成為新時(shí)期義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。[2]《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出：“實(shí)行縣(區(qū))域內(nèi)教師和校長(zhǎng)交流制度”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將實(shí)行校長(zhǎng)教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置、辦好人民滿意教育的一項(xiàng)重要舉措，進(jìn)一步提升了校長(zhǎng)教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。2014年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，提出“力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，率先實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))域內(nèi)校長(zhǎng)教師資源均衡配置”，校長(zhǎng)教師交流輪崗成為我國(guó)深化教育改革、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)教育公平的必然舉措。

(二)校長(zhǎng)教師交流輪崗在實(shí)踐中出現(xiàn)政策失真問題，導(dǎo)致政策目標(biāo)與結(jié)果發(fā)生背離

校長(zhǎng)教師交流輪崗政策旨在均衡義務(wù)教育資源配置，促進(jìn)教育公平，其出臺(tái)符合義務(wù)教育均衡發(fā)展的需求，因而在國(guó)家層面是大力倡導(dǎo)的，但是由于政府強(qiáng)制推進(jìn)的合法性準(zhǔn)備不足、決策程序欠科學(xué)、強(qiáng)制性實(shí)施等原因，[3]校長(zhǎng)教師交流輪崗政策在實(shí)踐中出現(xiàn)了政策失真問題，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，形式化執(zhí)行，政策未能深入，即在校長(zhǎng)教師交流輪崗政策執(zhí)行中，僅是發(fā)文件喊口號(hào)，不制定切實(shí)方案，導(dǎo)致政策流于形式，未能深入執(zhí)行；[4]第二，替代性執(zhí)行，即從表面看與原政策相一致，而實(shí)際上背離了原政策精神，表面按章辦事，實(shí)則另有一套應(yīng)對(duì)辦法；[5]第三，功利性執(zhí)行，即由于部分地區(qū)制定了和校長(zhǎng)教師交流輪崗掛鉤的政策，集中體現(xiàn)在職稱評(píng)定方面，導(dǎo)致一些交流輪崗的校長(zhǎng)教師出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)上的偏差，只是將這一機(jī)會(huì)作為獲取名利的手段，便于自己日后職稱的晉升，而不是真心想要幫助弱勢(shì)學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量。[6]

公共政策的實(shí)施應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則：一是有利于維護(hù)公共利益，即公共利益原則；二是有利于提高公共服務(wù)效率，即績(jī)效原則。[7]校長(zhǎng)教師交流輪崗政策的實(shí)施關(guān)系到各方面的利益，此舉符合國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展的利益需求，但是與學(xué)校以及教師個(gè)體的利益和需要并不是完全契合，從而影響了政策實(shí)施的效果。隨著校長(zhǎng)教師交流輪崗政策在我國(guó)各地區(qū)的探索和實(shí)行，各種難以回避的問題也日益凸顯出來，一些學(xué)校和教師甚至對(duì)輪崗產(chǎn)生抵觸或消極合作情緒，這些政策執(zhí)行失真的情況導(dǎo)致校長(zhǎng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行中偏離了最初的軌道，背離了政策目標(biāo)，使校長(zhǎng)教師交流輪崗難以達(dá)到預(yù)期的效果，這也是目前引發(fā)學(xué)者們對(duì)其爭(zhēng)議不斷的原因。

(三)本研究旨在對(duì)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案進(jìn)行內(nèi)容分析，進(jìn)而對(duì)政策完善提出有益建議

公共政策需要通過文件或文本來表達(dá)政府意志，確定政策邊界。政策文本(policy-relevant documents)，是指用于闡述政策內(nèi)容、政策行動(dòng)，描述政策分析過程的文字資料。[8]政策文本是認(rèn)識(shí)和理解公共政策的基本路徑，也是政策執(zhí)行的主要依據(jù)。校長(zhǎng)教師交流輪崗政策在付諸實(shí)踐之后出現(xiàn)了很多問題，引起了學(xué)者們廣泛的爭(zhēng)議和討論。已有研究成果對(duì)校長(zhǎng)教師交流輪崗政策實(shí)施的必要性、實(shí)踐困境及成因進(jìn)行了廣泛而深入的討論，具有重要意義，但也存在一些不足之處：已有研究大多遵循“現(xiàn)狀調(diào)查—發(fā)現(xiàn)并分析問題—提出建議”的模式進(jìn)行，帶有經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的色彩，缺乏理論上的深入探討；雖然調(diào)研的地區(qū)不盡相同，但是提出的問題和建議則有著不小的相似性，并且敘述較為籠統(tǒng)；盡管各地紛紛出臺(tái)了校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案，但是對(duì)于這些政策文本合理性的問題審視不夠，因而不能從上層制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，從根本上解決校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)踐中存在的問題?；谝陨戏治?，本研究以我國(guó)35個(gè)區(qū)(縣)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案文本為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)這些方案文本進(jìn)行評(píng)價(jià)，從制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，探討目前校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案中存在的問題，進(jìn)而提出改進(jìn)建議，以期更好地發(fā)揮校長(zhǎng)教師交流輪崗這一政策的作用。

二、研究方法與研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

內(nèi)容分析(content analysis)是政策分析的重要方法之一，貝爾森(Berelson)在其關(guān)于內(nèi)容分析法的開創(chuàng)性著作中將之定義為“一種對(duì)顯在的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)和定量描述的研究方法”。[9]我國(guó)學(xué)者風(fēng)笑天進(jìn)一步指出，“內(nèi)容分析是一種對(duì)各種信息傳播形式的顯性內(nèi)容進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)的和定量描述與分析的研究技術(shù)”。[10]

政策作為一種政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，不僅表現(xiàn)為部門規(guī)章，同時(shí)也以條例、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)。[11]政策文本是一定時(shí)期社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化在某一領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果，作為法律、法規(guī)等的書面表現(xiàn)形式，政策文本具有可見性和持久性，因而可以為實(shí)證研究提供數(shù)據(jù)，是理解政策和這一領(lǐng)域發(fā)展變革的重要手段，正如詹金斯(W·I·Jenkins)所說，“在政策領(lǐng)域，過程和內(nèi)容之間可能存有某種動(dòng)態(tài)的聯(lián)系。作為一個(gè)分析的焦點(diǎn)，政策內(nèi)容提供了理論的可能性，對(duì)政策內(nèi)容的考察為探查政治機(jī)器的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)提供了手段”。[12]因此，本研究運(yùn)用內(nèi)容分析法，通過對(duì)35個(gè)區(qū)(縣)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案進(jìn)行內(nèi)容分析，探討各地方案文本中存在的問題，進(jìn)而從制度設(shè)計(jì)層面對(duì)當(dāng)前我國(guó)校長(zhǎng)教師交流輪崗政策存在的問題提出有益的改進(jìn)建議。

(二)研究設(shè)計(jì)

本研究的分析單位為我國(guó)各區(qū)(縣)出臺(tái)的校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案，目標(biāo)總體的范圍是自2014年教育部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》至今，我國(guó)東、中、西部各區(qū)(縣)教育行政部門在其門戶網(wǎng)站上公開發(fā)布的校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案文本。本研究對(duì)于我國(guó)東、中、西部地區(qū)的劃分根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(2012)的劃分標(biāo)準(zhǔn)：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海等11個(gè)省市；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽等8個(gè)省市；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川等11個(gè)省市。本研究采取分層隨機(jī)抽樣的方法，分別對(duì)我國(guó)東、中、西部各區(qū)(縣)教育行政部門門戶網(wǎng)站上公開發(fā)布的校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案進(jìn)行檢索，共檢索到公開發(fā)布的校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案文本35篇，其中東部地區(qū)14篇，中部地區(qū)11篇，西部地區(qū)10篇。(見表1)以教育部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》為藍(lán)本，各區(qū)(縣)出臺(tái)的校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案主要包括政策目標(biāo)、人員范圍、方式方法以及激勵(lì)保障機(jī)制四個(gè)基本組成部分，本研究以這四個(gè)部分為基礎(chǔ)確定編碼體系。

三、當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案中存在的問題

(一)政策目標(biāo)過于宏觀，缺乏適切性和漸進(jìn)性，不利于發(fā)揮政策的指引作用

政策目標(biāo)是政策所闡明的要達(dá)到的或預(yù)期的結(jié)果，管理學(xué)認(rèn)為，管理的基本問題是設(shè)定合理的目標(biāo)[13]。沒有政策目標(biāo)，或政策目標(biāo)過于抽象，就無法發(fā)揮公共政策的指引作用和約束作用。公共政策理論的一個(gè)重要觀點(diǎn)認(rèn)為：政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的問題有關(guān)，即政策目標(biāo)來自問題。同時(shí)，政策目標(biāo)也與政策所要調(diào)整的對(duì)象(行為、事件)有關(guān)，因此，對(duì)于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，需要從多種角度進(jìn)行行為調(diào)整，這時(shí)的政策目標(biāo)可能是多元的。通過對(duì)35個(gè)區(qū)(縣)校長(zhǎng)教師交流輪崗實(shí)施方案的政策文本進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)主要以十八屆三中全會(huì)關(guān)于實(shí)施校長(zhǎng)教師交流輪崗的決策部署，以及《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求為指導(dǎo)思想，以實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)教師優(yōu)質(zhì)資源的均衡配置、優(yōu)化師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高教育質(zhì)量、破解擇校難題、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)教育公平等為政策目標(biāo)，計(jì)劃在3至5年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，同時(shí)探索和推行“縣管校聘”的管理改革，為校長(zhǎng)教師交流輪崗提供制度保障。(見表2)

目前我國(guó)大部分地區(qū)都在教育部《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》指導(dǎo)下制定了本地區(qū)校長(zhǎng)教師交流輪崗的政策目標(biāo)，其規(guī)定基本與國(guó)家的政策目標(biāo)相一致。但是，現(xiàn)有實(shí)施方案中對(duì)于政策目標(biāo)的規(guī)定過于宏觀，沒有結(jié)合地方特點(diǎn)，制定出切實(shí)可行的，具有適切性的政策目標(biāo)，甚至有個(gè)別地區(qū)在其方案文本

表2 政策目標(biāo)的關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

中缺少對(duì)于政策目標(biāo)的明確闡述。所謂適切性，指公共政策目標(biāo)是能夠達(dá)到的，如果政策目標(biāo)過于遠(yuǎn)大，就會(huì)使政策目標(biāo)如同懸于空中，難以達(dá)到，長(zhǎng)期下去會(huì)使政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體失去對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的興趣，因此，適切性原則是制定政策目標(biāo)應(yīng)遵循的首要原則。各地區(qū)校長(zhǎng)教師交流輪崗的政策目標(biāo)應(yīng)該結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育發(fā)展實(shí)際進(jìn)行制定，而不應(yīng)一味追求理想的政策目標(biāo)，如果政策目標(biāo)脫離實(shí)際，則不利于發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用和規(guī)范作用，從而無法達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí)，政策目標(biāo)的制定還應(yīng)符合漸進(jìn)性原則，將政策目標(biāo)分成若干階段性目標(biāo)，分步實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，提高政策目標(biāo)的可行性，但是目前各地區(qū)的方案文本中均沒有規(guī)定實(shí)施校長(zhǎng)教師交流輪崗的階段性目標(biāo)，因此導(dǎo)致政策目標(biāo)過于宏觀，不利于政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

(二)人員范圍的選擇上，沒有充分考慮校長(zhǎng)和教師的個(gè)人意愿，人本關(guān)懷不足

以2006年對(duì)沈陽(yáng)市的調(diào)查為例，被動(dòng)交流教師數(shù)量占交流教師總數(shù)的35.01%，相對(duì)自愿參加的，占交流教師總數(shù)的37.47%，積極主動(dòng)參加教師流動(dòng)的僅為27.52%。[14]2014年8月，珠海市教育局發(fā)布相關(guān)試行規(guī)定，聲明“連任9年以上的校領(lǐng)導(dǎo)和教師將面臨強(qiáng)制交流”，其中，“強(qiáng)制”二字引起部分教師的不滿。國(guó)家政策規(guī)定，“在同一所學(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)輪崗”，各地區(qū)據(jù)此要求，規(guī)定校長(zhǎng)交流輪崗的人員范圍主要為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)，在同一所學(xué)校連續(xù)任職滿兩屆，即6至10年后，參與交流輪崗，交流期限原則上不少于3年；教師交流輪崗的人員范圍主要為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校在編在崗教師，包括骨干教師和普通教師，在同一所學(xué)校連續(xù)任教至少滿5年后參與交流輪崗，交流期限一般在1至3年之間。從方案文本的規(guī)定來看，符合要求的校長(zhǎng)教師均需參加交流輪崗，帶有強(qiáng)制推行的意味，并沒有充分考慮校長(zhǎng)教師個(gè)人的交流意愿，校長(zhǎng)教師的個(gè)人權(quán)益沒有得到保障，可能會(huì)引發(fā)其缺乏歸屬感和穩(wěn)定感等問題，影響校長(zhǎng)教師的工作積極性。

研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)校長(zhǎng)教師個(gè)體需要的考慮，僅體現(xiàn)為對(duì)暫不列為交流輪崗對(duì)象的情況進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)，在35個(gè)區(qū)(縣)的方案文本中，只有23個(gè)區(qū)(縣)對(duì)暫不列為交流輪崗對(duì)象的情況進(jìn)行了規(guī)定，尚有約三分之一的地區(qū)沒有對(duì)校長(zhǎng)教師的個(gè)體需要做出任何考慮。已規(guī)定的可暫緩交流或不參與交流的情況可分為個(gè)人原因、家庭原因以及教學(xué)原因三個(gè)方面。一方面，已有規(guī)定雖然考慮了一些校長(zhǎng)教師不適合交流輪崗的具體情況，在一定程度上體現(xiàn)了以人為本的工作原則，但是這些情況多屬于不適合交流輪崗的客觀因素，沒有同時(shí)考慮到校長(zhǎng)教師交流輪崗的主觀意愿和主觀需要，仍具有強(qiáng)制意味，人本關(guān)懷不足；另一方面，部分地區(qū)通過對(duì)人員范圍的限定將優(yōu)秀校長(zhǎng)教師排除在交流輪崗人員之外，不愿意讓優(yōu)秀校長(zhǎng)教師交流出去，這種做法會(huì)影響校長(zhǎng)教師交流輪崗的實(shí)施效果，加大校長(zhǎng)教師交流輪崗的執(zhí)行難度。(參見表3、圖1)

(三)交流輪崗的方式方法缺乏可操作性規(guī)定，缺少對(duì)交流輪崗評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)定

通過分析可知，目前校長(zhǎng)教師交流輪崗的方式方法主要有四種類型：

1.定期對(duì)口交流。這種交流方式主要是根據(jù)學(xué)校區(qū)域分布、學(xué)校類別、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及校長(zhǎng)、教師個(gè)人綜合素質(zhì)等情況，由區(qū)域內(nèi)教育行政部門統(tǒng)籌安排，在不同學(xué)校之間形成對(duì)口學(xué)校，

表3 暫不列為交流輪崗對(duì)象的情況統(tǒng)計(jì)

圖1 暫不列為交流輪崗對(duì)象情況的比例分布

定期派出校長(zhǎng)、教師進(jìn)行雙向?qū)诮涣鞯慕涣鬏啀彿绞?。天津市和平區(qū)、贛州市章貢區(qū)、岳陽(yáng)市君山區(qū)、南昌市新建區(qū)、宜春市靖安縣等地主要以這種交流輪崗方式為主。

2.支援服務(wù)交流。這種方式主要包括結(jié)對(duì)幫扶、對(duì)口支援等具體形式，以扶持和幫助相對(duì)薄弱學(xué)校和薄弱學(xué)科建設(shè)為目的。一方面，定期派出骨干教師到相對(duì)薄弱學(xué)校或相對(duì)薄弱學(xué)科所在學(xué)校任教，另一方面，定期派出相對(duì)薄弱學(xué)校教師或相對(duì)薄弱學(xué)科所在學(xué)校教師到優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)習(xí)先進(jìn)的教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，形成校際之間的師資互動(dòng)交流，通過優(yōu)質(zhì)師資的輻射帶動(dòng)，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的師資均衡發(fā)展。保山市隆陽(yáng)區(qū)、中山市石岐區(qū)等地主要以這種交流輪崗方式為主。

3.聯(lián)盟學(xué)校交流。聯(lián)盟學(xué)校交流是指在一定區(qū)域內(nèi)建立學(xué)校聯(lián)盟，在學(xué)校聯(lián)盟體內(nèi)實(shí)行定期校長(zhǎng)教師交流輪崗，并以聯(lián)盟體內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)薄弱學(xué)校，促進(jìn)聯(lián)盟學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的整體提高，實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)教師交流輪崗工作效益的最大化。韶關(guān)市武江區(qū)、天津市北辰區(qū)等地主要以這種交流輪崗方式為主。

4.調(diào)編性交流。這種交流輪崗方式帶有學(xué)校間教師人事調(diào)整的性質(zhì)，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行教師由超編學(xué)校向缺編學(xué)校交流，使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校人員編制數(shù)與學(xué)校實(shí)際所需人數(shù)達(dá)到基本平衡，以調(diào)整區(qū)域內(nèi)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)教師資源配置。漢中市漢臺(tái)區(qū)等地在其實(shí)施方案中規(guī)定了這種交流輪崗方式。

雖然各地區(qū)均規(guī)定以多種方式開展校長(zhǎng)教師交流輪崗工作，但是對(duì)于交流輪崗的方式方法敘述較為籠統(tǒng)，帶有解釋說明的性質(zhì)，缺乏具有可操作性的交流輪崗計(jì)劃方案，使交流輪崗工作缺乏具體指導(dǎo)，不利于交流輪崗工作的順利開展。同時(shí)，方案文本缺少對(duì)于校長(zhǎng)教師交流輪崗評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)定，對(duì)于如何評(píng)價(jià)交流輪崗是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，沒有評(píng)價(jià)依據(jù)，不利于校長(zhǎng)教師交流輪崗的評(píng)價(jià)和改進(jìn)。

(四)激勵(lì)保障機(jī)制帶有一定的功利性，與政策初衷不符

目前對(duì)于校長(zhǎng)教師交流輪崗的激勵(lì)保障主要從三方面進(jìn)行：

第一，實(shí)行區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校編制、崗位的動(dòng)態(tài)管理。這種激勵(lì)保障方式是通過定期核定區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校編制總數(shù)、崗位總量，及時(shí)調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置需要，統(tǒng)籌安排區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗。鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校輸出優(yōu)質(zhì)師資，并逐步提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校中級(jí)、高級(jí)崗位比例，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校教師崗位結(jié)構(gòu)比例的總體均衡。

第二，將交流輪崗作為校長(zhǎng)教師職務(wù)(職稱)評(píng)審的必要條件。這種激勵(lì)保障方式將交流輪崗與職務(wù)(職稱)評(píng)審掛鉤，將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報(bào)評(píng)審高級(jí)教師職務(wù)(職稱)和特級(jí)教師的必備條件；在鄉(xiāng)村學(xué)校任教3年以上、聘期考核合格以上的教師，同等條件下優(yōu)先評(píng)聘；優(yōu)先任(聘)用具有農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校管理崗位任職經(jīng)歷的人員擔(dān)任校長(zhǎng)。

第三，保障交流輪崗校長(zhǎng)教師薪酬福利等各項(xiàng)待遇。這種激勵(lì)保障方式具體體現(xiàn)為在績(jī)效工資分配中對(duì)交流輪崗校長(zhǎng)教師予以適當(dāng)傾斜，并對(duì)交流到農(nóng)村學(xué)?；蚱h(yuǎn)地區(qū)的校長(zhǎng)教師發(fā)放津貼、補(bǔ)助；加大周轉(zhuǎn)房建設(shè)力度，優(yōu)先保證交流輪崗校長(zhǎng)教師的住房需求；加強(qiáng)對(duì)交流輪崗校長(zhǎng)教師的針對(duì)性培訓(xùn)，將培訓(xùn)工作納入校長(zhǎng)教師培訓(xùn)計(jì)劃和項(xiàng)目，并予以優(yōu)先安排；對(duì)于參加交流輪崗并做出突出貢獻(xiàn)的校長(zhǎng)教師，要在各級(jí)評(píng)優(yōu)表彰工作中予以優(yōu)先表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

實(shí)行校長(zhǎng)教師交流輪崗的初衷是為了均衡各個(gè)學(xué)校之間的師資力量，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。然而，各地區(qū)主要通過政策掛鉤來對(duì)校長(zhǎng)教師交流輪崗進(jìn)行激勵(lì)和保障，致使校長(zhǎng)教師交流輪崗背離了政策初衷，成為校長(zhǎng)教師日后職稱評(píng)定和崗位晉升的手段，而不是出于扶助薄弱學(xué)校的意愿。這種錯(cuò)誤的引導(dǎo)會(huì)導(dǎo)致一些交流輪崗校長(zhǎng)教師出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的偏差，只考慮個(gè)人利益，缺乏義務(wù)教育均衡發(fā)展的大局意識(shí)，不能從心里真正認(rèn)同實(shí)施校長(zhǎng)教師交流輪崗政策的意義。

四、對(duì)策與建議

(一)增強(qiáng)實(shí)施方案的可操作性，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，提高校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化水平

“制度化”(institutionalization)指制度得以形成的過程及結(jié)果，制度化“既是一種過程，又是一種狀態(tài)或?qū)傩宰兞俊薄15]從社會(huì)學(xué)的意義來講，制度化最初是指群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式到被普遍認(rèn)可的、固定化的模式轉(zhuǎn)變的過程，它是群體和組織發(fā)展和成熟的過程，也是整個(gè)社會(huì)生活規(guī)范化、有序化的變遷過程，具體包括共同的價(jià)值、統(tǒng)一的規(guī)范、系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的生成和建構(gòu)過程。[16]針對(duì)目前方案文本中政策目標(biāo)過于宏觀、實(shí)施方法敘述過于籠統(tǒng)等問題，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化方案內(nèi)容，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)實(shí)施方案的可操作性，提高校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化水平。一方面，應(yīng)在政策目標(biāo)的前提下，制定出階段性目標(biāo)，階段性目標(biāo)應(yīng)是近期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的，通過階段性目標(biāo)的達(dá)成，促進(jìn)政策目標(biāo)的漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。另一方面，應(yīng)制定出交流輪崗的具體方案，不僅要對(duì)交流輪崗的方式做出解釋，還要對(duì)交流輪崗的具體安排做出計(jì)劃，使交流輪崗工作的開展有章可循，提高校長(zhǎng)教師交流輪崗的規(guī)范化水平。

(二)加強(qiáng)實(shí)施方案的人本關(guān)懷，提高交流輪崗校長(zhǎng)教師對(duì)流入學(xué)校的組織承諾

教師組織承諾(Teacher Organizational Commitment，簡(jiǎn)稱TOC)，是指教師認(rèn)同并接受學(xué)校的目標(biāo)、文化、價(jià)值觀，為學(xué)校竭盡全力不計(jì)得失，并渴望留在學(xué)校的心理定勢(shì)，被認(rèn)為是學(xué)校效率的核心。[17]教師組織承諾能夠影響教師投身學(xué)校教育教學(xué)工作的積極程度，已有研究表明，教師組織承諾的高低直接影響著教師的工作態(tài)度，組織承諾高的教師，更加認(rèn)同學(xué)校的組織目標(biāo)和價(jià)值觀，對(duì)學(xué)校更有歸屬感，忠誠(chéng)度更高，也更樂于全身心地投入到學(xué)校的各項(xiàng)工作之中，工作態(tài)度更加積極、主動(dòng)，并且更加富有創(chuàng)造力。校長(zhǎng)教師交流輪崗政策的推行，不能忽視交流輪崗校長(zhǎng)教師的主體作用，在實(shí)施方案的制定中，應(yīng)考慮交流輪崗給校長(zhǎng)教師帶來的工作和生活上的適應(yīng)問題，結(jié)合校長(zhǎng)教師個(gè)人具體情況，加強(qiáng)制度的人本關(guān)懷，尊重校長(zhǎng)教師的實(shí)際需求和交流意愿，保障校長(zhǎng)教師的個(gè)人權(quán)益，從而真正增強(qiáng)校長(zhǎng)教師對(duì)政策的認(rèn)同感，提高其對(duì)流入學(xué)校的組織承諾水平，激發(fā)交流輪崗校長(zhǎng)教師的工作積極性和主動(dòng)性。

(三)探索多樣化的激勵(lì)方式，將交流輪崗與校長(zhǎng)教師的專業(yè)發(fā)展結(jié)合起來

目前各地區(qū)對(duì)于校長(zhǎng)教師交流輪崗的激勵(lì)方式多與職位晉升或薪酬福利掛鉤，帶有功利色彩，在一定程度上違背了實(shí)施校長(zhǎng)教師交流輪崗政策的初衷，這種激勵(lì)方式會(huì)對(duì)校長(zhǎng)教師產(chǎn)生錯(cuò)誤的引導(dǎo)，使校長(zhǎng)教師產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差，出于個(gè)人利益參與交流輪崗，減弱他們對(duì)于扶助薄弱學(xué)校的責(zé)任感。為此，需要探索更加多樣化的激勵(lì)方式，將校長(zhǎng)教師的專業(yè)發(fā)展與交流輪崗結(jié)合起來，引導(dǎo)校長(zhǎng)教師通過交流輪崗增加教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、更新教育觀念，讓更多的校長(zhǎng)教師內(nèi)心真正愿意流動(dòng)、主動(dòng)參與流動(dòng)，從而使校長(zhǎng)教師交流輪崗政策成為教師隊(duì)伍不斷優(yōu)化、教師專業(yè)化水平不斷提升的持續(xù)動(dòng)力。

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