我國稀土資源分類儲備的政策研究

楊斌清，張賢平

（江西理工大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院，江西贛州 341000）

▲經(jīng)濟(jì)論壇

我國稀土資源分類儲備的政策研究

楊斌清，張賢平

（江西理工大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院，江西贛州 341000）

通過對稀土資源儲備中存在的問題和世界稀土供求形勢的分析，提出了稀土資源分類儲備制度和運(yùn)行機(jī)制，以及配套改革稀土資源稅費(fèi)、出口政策，分類調(diào)控稀土產(chǎn)品出口數(shù)量，完善稀土資源儲備保障機(jī)制，從而加快推進(jìn)我國稀土資源分類儲備。

分類儲備；稀土資源；政策建議

一、稀土資源儲備中存在的問題及供求形勢分析

稀土儲備作為國家稀土政策備受關(guān)注，從儲備運(yùn)行情況來看，主要有2008年江西省贛州市實行的收儲計劃、2011年內(nèi)蒙古包鋼稀土等企業(yè)實施的收儲計劃以及2012年國家進(jìn)行的收儲計劃。2008年稀土價格——產(chǎn)量正好是稀土產(chǎn)品的收儲介入臨界點(diǎn)，該收儲計劃對恢復(fù)市場信心起到了一定作用；2011年稀土價格——產(chǎn)量恰好是一個稀土產(chǎn)品的拋儲臨界點(diǎn)，稀土企業(yè)實施收儲計劃，必然對稀土產(chǎn)品價格的暴漲起推動作用，而此時國家儲備庫沒有庫存產(chǎn)品，也就無法拋儲產(chǎn)品來平抑市場過高的價格，顯然，企業(yè)層面的收儲行為不能起到平抑市場和“蓄水池”的調(diào)節(jié)作用。

2012年國家實施的收儲計劃雖對急速下跌的稀土市場價格起了一定的穩(wěn)定作用，但由于2011年稀土價格上漲過快，如，氧化釹、氧化鏑2011年7月價格較2010年1月價格分別上漲了11倍和20倍，使稀土終端運(yùn)用行業(yè)（如白色家電、風(fēng)能、石化和汽車）的消費(fèi)需求受挫，稀土產(chǎn)品需求的快速萎縮，使稀土開采、分離及冶煉企業(yè)停產(chǎn)近一年時間。由此可見，對稀土儲備時機(jī)和規(guī)模的正確把握是儲備能否起到穩(wěn)定稀土市場的重要尺度，企業(yè)經(jīng)濟(jì)儲備代替不了國家戰(zhàn)略儲備，稀土資源儲備應(yīng)該推進(jìn)國家戰(zhàn)略儲備與企業(yè)經(jīng)濟(jì)儲備相結(jié)合的道路，并對不同儲備主體和儲備方式制訂相應(yīng)的儲備政策才能保障國家長遠(yuǎn)利益。

尤其是美國、澳大利亞等國外稀土企業(yè)重新開采，預(yù)計到2016年，國外稀土的市場供應(yīng)量將達(dá)到30%。面對新的供求格局，中國稀土產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、儲備及出口等方面的調(diào)整十分迫切。

二、稀土資源分類儲備制度及運(yùn)行機(jī)制

稀土資源儲備政策可以從儲備主體、儲備方式、儲備品種、儲備規(guī)模以及稀土產(chǎn)品收儲（釋放）管理運(yùn)行機(jī)制等方面來構(gòu)建。[5]

（一）以保護(hù)優(yōu)勢資源為目標(biāo)，合理規(guī)劃稀土資源地開采與儲備布局。

一是對離子吸附型中重稀土資源實施保護(hù)性開采。對南方離子吸附型稀土礦實行國家保護(hù)性開采，實施資源地封存儲備計劃。在實施資源地封存儲備時，在保證滿足國內(nèi)需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮封存稀有、高價值的高釔離子吸附型稀土礦，其次是中釔富銪離子吸附型稀土礦。

二是對輕稀土資源的開采進(jìn)行產(chǎn)能調(diào)節(jié)。對內(nèi)蒙古白云鄂博含稀土鐵礦應(yīng)嚴(yán)格限制白云鄂博主礦和東礦的開采量，增加西礦的開采量，最后把主礦和東礦封存儲備起來，實施綜合利用選鐵后的尾礦來提取稀土，并開展礦山生態(tài)建設(shè)及保護(hù)環(huán)境。

（二）稀土分類儲備時機(jī)的確定。

1.稀土產(chǎn)品目標(biāo)產(chǎn)量區(qū)間的確定。

一國在一定時期對稀土產(chǎn)品的需求量是相對穩(wěn)定的，對市場缺口的監(jiān)控主要是針對供應(yīng)量，具體指標(biāo)為產(chǎn)量，確定產(chǎn)量區(qū)間時首先計算最近若干年（5年及以上）的算術(shù)平均值，作為目標(biāo)產(chǎn)量的中準(zhǔn)值，然后計算出所選年份每年實際產(chǎn)量與中準(zhǔn)值的差額，最后分別求出高于或低于中準(zhǔn)值的差額均值，即為產(chǎn)量目標(biāo)區(qū)間的上限和下限[7]。用公式表示為：

目標(biāo)產(chǎn)量上限=∑（高于中準(zhǔn)值的實際產(chǎn)量-中準(zhǔn)值）/年份數(shù)+中準(zhǔn)值

目標(biāo)產(chǎn)量下限=∑（中準(zhǔn)值-低于中準(zhǔn)值的實際產(chǎn)量）/年份數(shù)

2.稀土產(chǎn)品目標(biāo)價格區(qū)間的確定。

確定稀土產(chǎn)品價格區(qū)間時，首先計算最近若干年（5年及以上）的月度價格的算術(shù)平均值，作為目標(biāo)價格的均值，然后計算樣本價格的標(biāo)準(zhǔn)差，價格上限為目標(biāo)價格的均值加上樣本價格的3倍標(biāo)準(zhǔn)差，價格下限為目標(biāo)價格的均值減去樣本價格的3倍標(biāo)準(zhǔn)差。最后，計算樣本價格極差（反映價格波動幅度），它是樣本月度價格最大值與最小值的差。通過監(jiān)測和跟蹤稀土主要產(chǎn)品月度價格走勢，并繪制稀土主要產(chǎn)品價格的均值——極差控制圖，作為儲備價格預(yù)警系統(tǒng)。

3.稀土產(chǎn)品收儲（或釋放）介入時機(jī)的確定。

稀土資源收儲的一個關(guān)鍵決策問題是儲備介入時機(jī)，即什么目標(biāo)產(chǎn)量區(qū)間（或價格區(qū)間）可以收備或釋放稀土產(chǎn)品。當(dāng)預(yù)期稀土產(chǎn)品產(chǎn)量低于目標(biāo)產(chǎn)量的下限或預(yù)期價格的上限時，啟動儲備價格預(yù)警系統(tǒng)，密切關(guān)注實際市場價格的波動狀況，并提請國家儲備機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備拋儲。實際價格一旦超過目標(biāo)價格的上限，儲備主體立即以目標(biāo)價格上限的價格開始拋儲；同樣，當(dāng)預(yù)期稀土產(chǎn)品產(chǎn)量高于目標(biāo)產(chǎn)量的上限或預(yù)期價格的下限時，啟動儲備價格預(yù)警系統(tǒng)，密切關(guān)注實際市場價格的波動狀況，并提請國家儲備機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備收儲。實際價格一旦超過目標(biāo)價格的下限，儲備主體立即以目標(biāo)價格下限的價格開始收儲。

（三）稀土分類儲備規(guī)模與成本收益的確定。

1.戰(zhàn)略儲備規(guī)模的確定。

國家主體從未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源安全以及貿(mào)易調(diào)控的需要出發(fā)，在一定儲備時機(jī)，負(fù)責(zé)收儲（釋放）鏑、鋱、銪的氧化物以及金屬制品，稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備規(guī)模=年均消費(fèi)量/365×生產(chǎn)周期天數(shù)×消費(fèi)調(diào)整系數(shù)。

式中的消費(fèi)調(diào)整系數(shù)是在綜合考慮產(chǎn)品的生產(chǎn)周期、潛在生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化難易程度以及替代品替代程度基礎(chǔ)上做出的調(diào)整，該系數(shù)可能大于1、等于1或小于1。

2．經(jīng)濟(jì)儲備規(guī)模的確定。

國家主體指導(dǎo)資源地市政府及企業(yè)主體，從調(diào)節(jié)貿(mào)易的需要出發(fā)，在一定儲備時機(jī)，收儲（釋放）釹、鐠的氧化物以及金屬制品。稀土產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)儲備量=（年均消費(fèi)量+年均出口量+年末庫存量）-（最低國內(nèi)生產(chǎn)量+年均進(jìn)口量+年初庫存量）=年均消費(fèi)量+庫存增長量-最低國內(nèi)生產(chǎn)量-年均凈進(jìn)口量。

3．企業(yè)產(chǎn)能調(diào)節(jié)儲備的確定。

資源地市政府及企業(yè)主體從調(diào)節(jié)產(chǎn)能需要出發(fā)，需要適度收儲（釋放）稀土混合精礦和稀土尾礦，進(jìn)行產(chǎn)能儲備，以平衡產(chǎn)品處理的時間差。資源地市政府及企業(yè)通過監(jiān)測稀土產(chǎn)品價格與產(chǎn)量是否達(dá)到臨界值，確定是否進(jìn)行稀土產(chǎn)品產(chǎn)能儲備，儲備量根據(jù)國家稀土生產(chǎn)指令性計劃以及企業(yè)具體生產(chǎn)情況確定。

4．國家戰(zhàn)略儲備成本收益的確定。

從稀土產(chǎn)品收儲的成本與收益來看，主要包括兩類：一類是政府（國家儲備公司）收儲稀土產(chǎn)品的直接成本與收益；另一類是由于政府的收儲行為，穩(wěn)定市場價格帶給全社會的成本與收益，即間接成本與收益。決定儲備的規(guī)模，是在這兩者之間進(jìn)行權(quán)衡后做出選擇。在一定儲備規(guī)模下（如，收儲鏑、鋱、銪、釔的產(chǎn)品1652噸，按2013年8月均價計算，約13億元收儲資金，夠國內(nèi)60天使用量的儲備規(guī)模），所需的直接成本包括容納該儲備規(guī)模的儲備庫建設(shè)投入、持有成本以及拋售處置成本，其中持有成本中的利息成本是最主要的成本，其他成本所占比率很小，所以直接收益成本凈值是否為正，取決于收儲與拋售價格臨界值的把握（即收儲與拋售價格差大于持有成本和處置成本時，其收益成本凈值就為正）?？傮w上來說，只要收益成本凈值為正，則說明政府可以承擔(dān)相應(yīng)的儲備規(guī)模；即使這種收益成本凈值為負(fù)，但在考慮間接收益后總值仍然為正，也就是政府可以承受的范圍內(nèi)，這種儲備仍值得。

（四）不斷完善稀土產(chǎn)品收儲（釋放）調(diào)控機(jī)制。

1．建立靈敏準(zhǔn)確的市場監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。

稀土市場監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制是對影響市場的各種因素實施動態(tài)監(jiān)測和綜合分析，預(yù)測稀土市場的變化趨勢并發(fā)出先兆預(yù)警，以便國家采取應(yīng)急措施，有效防止和及時消除稀土市場的異常波動。

首先，要建立覆蓋全國稀土主要產(chǎn)銷區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)，并通過網(wǎng)絡(luò)對影響市場的稀土生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口、庫存以及價格動態(tài)等進(jìn)行密切監(jiān)測，并收集世界稀土生產(chǎn)、消費(fèi)形勢及國際稀土市場的動態(tài)，形成研究稀土市場的信息庫。

其次，要由涉及部門和團(tuán)體組成的聯(lián)席會議對有關(guān)信息進(jìn)行研究和會商，預(yù)測未來稀土市場發(fā)展趨勢，定期編制“稀土價格指數(shù)”[8]。

最后，當(dāng)稀土市場可能出現(xiàn)異常波動的跡象時，要啟動預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)出預(yù)警信息。

2．建立基于期貨和現(xiàn)貨市場、國際和國內(nèi)市場的調(diào)控體系。

充分利用國際和國內(nèi)、期貨和現(xiàn)貨兩個市場對稀土資源進(jìn)行調(diào)控。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建起了稀土現(xiàn)貨和包頭稀土期貨市場，儲備調(diào)控必須建立在現(xiàn)貨和期貨、國際和國內(nèi)這兩組緊密聯(lián)系的市場體系基礎(chǔ)上。

國家應(yīng)賦予國家儲備公司參與國際稀土期貨交易和國內(nèi)稀土期貨交易的基本權(quán)利，通過立法和監(jiān)管制度，嚴(yán)格防范投機(jī)風(fēng)險。作為調(diào)控的實施載體，國家儲備公司可以在國家規(guī)定框架內(nèi)主動利用期、現(xiàn)貨兩個市場進(jìn)行收儲（釋放）調(diào)節(jié)。

三、配合資源稅費(fèi)、出口關(guān)稅以及出口配額制改革，完善稀土儲備保障機(jī)制

（一）改革資源稅費(fèi)、出口政策，分類調(diào)控稀土產(chǎn)品出口數(shù)量。

對稀土資源稅費(fèi)改革時，需要考慮稀土資源開采給環(huán)境帶來的損害，針對不同稀土礦種制定相應(yīng)的資源稅和準(zhǔn)備金制度，使稀土產(chǎn)品價格能體現(xiàn)資源的稀缺性價值。

對稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅“實行一減一增”，減少輕稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅，對中、重稀土產(chǎn)品加征特別環(huán)境稅。依據(jù)稀土產(chǎn)品儲備規(guī)模調(diào)節(jié)出口數(shù)量，制定時間表，逐步取消出口配額制。

對輕、中稀土鑭、鈰以及釤的產(chǎn)品，將15%的出口關(guān)稅逐步降低，直至取消該類產(chǎn)品的出口關(guān)稅，取消出口配額制約，鼓勵該類產(chǎn)品出口，提升產(chǎn)品的國際競爭力。

對于重稀土鏑、鋱、銪產(chǎn)品和輕稀土釹、鐠產(chǎn)品，在征收25%的出口關(guān)稅的基礎(chǔ)上，加征特別環(huán)境稅，限制出口。

（二）加快制定稀土資源儲備法律。

應(yīng)加快制定《國家稀土資源儲備管理條例》等法律保障制度，規(guī)范儲備行為，為了加強(qiáng)對國家儲備主體和企業(yè)儲備主體的管理，保證國家儲備安全，保護(hù)稀土資源，維護(hù)稀土產(chǎn)品市場穩(wěn)定，有效發(fā)揮稀土資源儲備在國家宏觀調(diào)控中的作用，應(yīng)加快制定《國家稀土資源儲備管理條例》，條例的基本內(nèi)容應(yīng)包括：確定稀土儲備調(diào)控的實施主體，明確儲備與經(jīng)營的關(guān)系；落實稀土儲備的輪換方式與輪換周期；確定國家儲備的動用機(jī)制和具體操作方式；對儲備和經(jīng)營活動確定相應(yīng)的監(jiān)督檢查規(guī)定和法律追究責(zé)任。

（三）建立稀土資源儲備資金管理制度。

稀土儲備同其他儲備品種一樣同樣需要大量的資金支持，僅僅依靠儲備企業(yè)的商業(yè)銀行貸款，企業(yè)經(jīng)營包袱重，很難根據(jù)實際需要出發(fā)儲備足夠數(shù)量，從而會抑制收儲（釋放）調(diào)控和價格調(diào)控的作用。因此，需要籌備建立稀土儲備資金，稀土儲備資金包括稀土儲備基金、銀行專項貸款和稀土開采環(huán)境準(zhǔn)備金，稀土儲備基金應(yīng)設(shè)在“國家儲備基金”內(nèi)，由國家財政支付建立，以表明國家對儲備稀土的所有權(quán)。

（四）完善稀土資源地封存儲備補(bǔ)償機(jī)制。

通過設(shè)計補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和儲備補(bǔ)償?shù)募钆c約束制度來保障稀土儲備政策實施的有效性，尤其是完善稀土資源地封存儲備補(bǔ)償機(jī)制。在考慮補(bǔ)償主體的利益時保障國家利益、地方經(jīng)濟(jì)利益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)發(fā)展，將政府的角色確定為政策的制定者和維護(hù)者，政府僅僅是通過補(bǔ)償政策的調(diào)整來達(dá)到儲備意圖，而不是作為利益主體的一方親自參與到利益博弈之中。需要兼顧以下各方的利益：

1．對稀土資源地政府給予補(bǔ)償。對稀土資源地政府給予補(bǔ)償是因國家公共利益（資源安全）而放棄開采稀土資源獲益更高的利用方式而從受益方得到的回報。就補(bǔ)償對象來說，一是稀土儲備資源地政府，因稀土儲備而放棄了本地資源開發(fā)獲取更高經(jīng)濟(jì)收益的機(jī)會；二是補(bǔ)貼那些稀土儲備經(jīng)濟(jì)主體，為國家稀土資源安全保障的單個經(jīng)濟(jì)主體，激勵他們實施稀土資源地儲備的積極性。

2.對減少破壞稀土資源開采破壞的補(bǔ)償。對稀土資源開采過程中盡量避免資源浪費(fèi)、提高資源利用率的行為進(jìn)行鼓勵，在節(jié)約、高效開采與綠色開采要有鼓勵機(jī)制。要有合理的補(bǔ)償，建立有利于稀土資源科學(xué)配置的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，對有利于資源高效利用的行為進(jìn)行補(bǔ)貼。

3．完善稀土資源地儲備補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)稀土資源儲備補(bǔ)償政策執(zhí)行的效果和反饋的信息，判斷稀土資源儲備是否起到調(diào)節(jié)資源消耗的作用，補(bǔ)償資金是否用于稀土資源地儲備管理上，分析稀土資源儲備政策的可靠性、靈敏性和準(zhǔn)確性，適時修正稀土資源儲備與補(bǔ)償政策體系。

儲備保護(hù)者要自覺履行儲備補(bǔ)償合同，對于違約者，要依法承擔(dān)違約責(zé)任，追回補(bǔ)償，賠償損失，同時，對于沒有履行相應(yīng)職責(zé)造成儲備資源保護(hù)不力、環(huán)境質(zhì)量下降，甚至造成生態(tài)環(huán)境破壞和儲備破壞的，要追究相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。

責(zé)任編輯郁之行

TD865

A

1003-8477（2013）12-0087-04

楊斌清（1967—），女，江西理工大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院副教授。張賢平（1964—），男，江西理工大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院副教授。

國家自然科學(xué)基金應(yīng)急基金資助項目（71241022）；國家自然科學(xué)基金資助項目（71263022）；江西省自然科學(xué)基金軟科學(xué)計劃資助項目（20121BA10020、20132BBA10024）。