人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度之完善

劉 健，付 焱

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)福利普遍提高的同時(shí)，也帶來(lái)一系列的環(huán)境問(wèn)題。江蘇省徐州市人民檢察院訴鴻順造紙有限公司水污染民事公益訴訟案件等最高人民檢察院公布的一批指導(dǎo)案例體現(xiàn)了環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題日漸突出，國(guó)家、集體和社會(huì)利益遭受到嚴(yán)重?fù)p害問(wèn)題，在司法領(lǐng)域相關(guān)主體缺乏提起環(huán)境公益訴訟的能力?；诂F(xiàn)實(shí)需求和法治建設(shè)的要求，檢察院能更有效更強(qiáng)有力的維護(hù)公共利益，因此檢察院提起環(huán)境公益訴訟成為趨勢(shì)。但是檢察院提起環(huán)境公益訴訟不僅認(rèn)識(shí)上還欠明確，而且檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建中依然存在許多問(wèn)題。首先，法律監(jiān)督職能作為檢察機(jī)關(guān)的職能定位被規(guī)定在多部法律之中。恪守中立、公正、對(duì)待任何一方不偏不倚是作為法律監(jiān)督部門(mén)的檢察機(jī)關(guān)必須遵守的原則。但是在環(huán)境公益訴訟案件之中，檢察機(jī)關(guān)作為原告身份參與訴訟，如何保證其作為法律監(jiān)督部門(mén)的職能得以實(shí)現(xiàn)，卻沒(méi)有完全得以解決[1]。其次，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何行使環(huán)境公益訴訟原告身份的職責(zé)，相關(guān)法律并無(wú)明確。最后，法條對(duì)檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的有關(guān)組織提起訴訟順序有一些總結(jié)和概括式規(guī)定，無(wú)具體詳細(xì)的流程制定[2]。因此，保障檢察院在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮更大效用，有必要對(duì)上述問(wèn)題深入研究，促進(jìn)檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度的完善。

一、檢察院提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性

檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告身份參與到案件中來(lái)，既是符合我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)趨勢(shì)，又是為了應(yīng)和檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家利益面前的職責(zé)和決心，更是迎合我國(guó)目前在環(huán)境保護(hù)方面存在缺失的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。

（一）合法性

檢察院提起環(huán)境公益訴訟具有合法性，有法律文件作為支撐，相關(guān)司法解釋以及法律的不斷完善更體現(xiàn)檢察院提起環(huán)境公益訴訟的存在符合法治建設(shè)要求，是我國(guó)目前司法建設(shè)領(lǐng)域的重要內(nèi)容。《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》于2015年7月1日發(fā)布并實(shí)施。實(shí)施目的是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。這是我國(guó)在法律領(lǐng)域第一次提出檢察院可以作為原告參與到公益訴訟中來(lái)。緊接著在2015年12月24日最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，規(guī)定檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的相關(guān)適用條件明確檢察院如何提起公益訴訟。在2016年3月1日，最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院審理檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的通知，進(jìn)一步明確檢察院提起公益訴訟的相關(guān)流程。2017年6月22日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明對(duì)《民訴法（草案）》和《行訴法（草案）》作出了說(shuō)明。認(rèn)為通過(guò)檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)工作，檢察機(jī)關(guān)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)成熟?；诖耍珖?guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定。對(duì)《民訴法》作出修改，第五十五條增加一款作為第二款，對(duì)《行訴法》作出修改，第二十五條增加一款作為第四款。該決定自2017年6月27日發(fā)布，《民訴法》和《行訴法》根據(jù)該決定作出相應(yīng)的修改，并重新公布，在2017年7月1日開(kāi)始實(shí)施。第一次在全國(guó)范圍內(nèi)以法律位階效力確立了檢察院參加公益訴訟制度，體現(xiàn)了人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟具有合法性。

（二）檢察院具有提起附帶民事訴訟職能

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑訴法》）第九十九條第二款規(guī)定，是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)具有提起附帶民事訴訟職能的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)尊重公民個(gè)人對(duì)附帶民事訴訟的提起，尊重民眾的民事處分私權(quán)。但是當(dāng)受損害的是國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)，而受損失單位未提起附帶民事訴訟時(shí)，為了保護(hù)公共利益，則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起附帶民事訴訟。環(huán)境作為一種生態(tài)資源，更是關(guān)乎民眾及其后代生存與發(fā)展重要的公共財(cái)產(chǎn),屬于全體人民所有。因此，當(dāng)檢察院面對(duì)的是嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為，且該行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、集體和社會(huì)的公共利益的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)就必須主動(dòng)追究違法行為，履行職能。在司法實(shí)踐中，檢察院提起附帶民事訴訟請(qǐng)求的主要是向被告請(qǐng)求賠償因污染環(huán)境所支出的治理費(fèi)用、污染環(huán)境所造成的損失、恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境所需費(fèi)用等。而人民法院則通過(guò)人民檢察院提起的附帶民事訴訟，根據(jù)法律和事實(shí)判決相關(guān)人員承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，排除污染的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，達(dá)到保護(hù)國(guó)家和集體公共利益的功能。檢察院提起的附帶民事訴訟是一種追訴違法方式的體現(xiàn)，針對(duì)的是嚴(yán)重違反法律的行為，通過(guò)對(duì)行為的追訴，不僅有利于維護(hù)法律權(quán)威，促進(jìn)了法律的正確實(shí)施，又通過(guò)對(duì)法律的運(yùn)用，維護(hù)了國(guó)家、集體和社會(huì)的公共利益。同時(shí)使得法的作用在實(shí)際生活中得到了體現(xiàn)，這樣又反過(guò)來(lái)提升了法律的權(quán)威，形成一種相互促進(jìn)的共贏局面，檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度更是檢察院附帶民事訴訟職能的典型表現(xiàn)。

（三）具有極大的現(xiàn)實(shí)需求

2016年央視報(bào)道的常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校學(xué)生中毒事件引起了全國(guó)人民廣泛關(guān)注，據(jù)報(bào)道，共有493名學(xué)生自搬入新校區(qū)后的血液指標(biāo)檢查出異常，更有個(gè)別學(xué)生患上了淋巴癌、白血病等。國(guó)家環(huán)保部和江蘇省政府成立聯(lián)合調(diào)查小組，通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)是由常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校相鄰地塊土壤修復(fù)工程尚未完成，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)地塊修復(fù)工作的監(jiān)督管理工作并不到位，并且對(duì)該校區(qū)還存在先建后批的違法行為等行為所導(dǎo)致。這是一起由行政機(jī)關(guān)違法失職行為引起的重大環(huán)境污染事件，折射出我國(guó)環(huán)境保護(hù)體系存在的諸多缺陷。行政主管部門(mén)的生態(tài)損害救濟(jì)功能與環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)環(huán)境公共利益功能重疊[3]。當(dāng)處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)等嚴(yán)重違法情況時(shí)，如何及時(shí)有效的保護(hù)國(guó)家利益、集體利益和社會(huì)公共利益，建設(shè)一個(gè)更加強(qiáng)大有力的制度，由更具有權(quán)威的檢察機(jī)關(guān)來(lái)作為公共利益保護(hù)人顯得至關(guān)重要。同時(shí)，由于環(huán)境公益訴訟自身所具有的特點(diǎn)，如專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、案件復(fù)雜、受害者的弱勢(shì)地位、高成本等導(dǎo)致能夠提起環(huán)境公益訴訟的組織少之又少。如上文案例中，檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，向徐州市三家社會(huì)組織發(fā)出督促起訴意見(jiàn)書(shū)，而三家社會(huì)組織均表示不具有提起環(huán)境公益訴訟的能力。環(huán)境污染、生態(tài)破壞的事件層出不窮，給國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益帶來(lái)了極大的損失。而作為法律規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體即有關(guān)組織和行政機(jī)關(guān)，不是自身處于污染環(huán)境、破壞生態(tài)的地位或是對(duì)實(shí)行該種行為的企業(yè)實(shí)行保護(hù)的地位，就是自身欠缺提起環(huán)境公益訴訟的專(zhuān)業(yè)性和缺少財(cái)力支撐而無(wú)法及時(shí)有效保護(hù)公共利益?；趯?duì)環(huán)境保護(hù)力量的薄弱和環(huán)境污染案件日益增多的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)考慮，迫切需要賦予檢察院提起環(huán)境公益訴訟職能。

二、檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度存在的問(wèn)題

（一）檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行中存在的內(nèi)部阻礙

首先存在的是自我沖突，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與其環(huán)境公益訴訟原告身份存在沖突。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院及其工作人員適用法律的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督是否存在徇私舞弊、枉法裁判、受賄以及濫用職權(quán)等行為；對(duì)行政執(zhí)法人員也進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督其在行政執(zhí)法過(guò)程中是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)和違反法定程序等以權(quán)謀私的違法行為；對(duì)公民、法人則主要監(jiān)督其是否具有違法犯罪行為。作為國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察院行使法律監(jiān)督職能時(shí)要恪守中立原則，公平公正的監(jiān)督法律的實(shí)施，維護(hù)法律秩序的良好運(yùn)行。對(duì)于檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告資格在《民訴法》第五十五條第二款和《行訴法》第二十五條第四款均有規(guī)定。其中《民訴法》第五十五條第二款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。檢察院以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，是為了維護(hù)國(guó)家、集體和社會(huì)的利益而存在，其目的是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展而自行提起環(huán)境公益訴訟，體現(xiàn)的是對(duì)實(shí)體公正的追求。兩者在訴訟中所處的地位不同，目的不同，價(jià)值追求不同。行使法律監(jiān)督職責(zé)的檢察院以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，其法定職能與其原告身份存在沖突和矛盾，容易出現(xiàn)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的現(xiàn)象。作為被檢察院監(jiān)督的法院在心理的天平上容易倒向檢察院，不利于公平正義的維護(hù)和彰顯，對(duì)于被告來(lái)說(shuō)，處于弱勢(shì)地位，當(dāng)其敗訴時(shí)容易對(duì)法律信仰產(chǎn)生動(dòng)搖，使法律的權(quán)威性和法院的權(quán)威性減弱。

檢察院提起環(huán)境公益訴訟并無(wú)具體可操作的程序也是該制度運(yùn)行中存在的內(nèi)部阻礙。檢察院提起環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新設(shè)制度，除了《民訴法》第五十五條第二款和《行訴法》第二十五條第四款中規(guī)定檢察院作為公益訴訟原告主體身份外，并無(wú)其他操作流程的規(guī)定，僅僅在一些司法解釋文件中做出過(guò)一些概要性的規(guī)定。如作為一項(xiàng)新設(shè)制度，檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告具有何種權(quán)利，應(yīng)承擔(dān)何種義務(wù)，其權(quán)利義務(wù)是更偏向于其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)還是作為公益訴訟原告身份。再者，對(duì)于公益訴訟中檢察院的取證和舉證責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題，檢察院動(dòng)用職權(quán)取證是否會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)利濫用的局面，舉證責(zé)任是采用一般的倒置原則還是基于檢察院公權(quán)力機(jī)關(guān)行使者地位賦予檢察院，學(xué)界和理論界對(duì)此認(rèn)識(shí)存在分歧。再次是對(duì)于訴訟結(jié)果的承擔(dān)問(wèn)題，若檢察機(jī)關(guān)勝訴則一切費(fèi)用由被告承擔(dān)，但若是檢察院敗訴，則如何承擔(dān)敗訴后果值得探討。最后則是爭(zhēng)論頗多的上訴和再審問(wèn)題。眾所周知的是檢察院作為抗訴機(jī)關(guān)，在啟動(dòng)二審和再審程序時(shí)存在極大的優(yōu)勢(shì)地位，而被告提起上訴或申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利將在實(shí)際上得到限制。

（二）檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行中存在外部阻礙

首先存在的是檢察院提起民事環(huán)境公益訴訟與行政機(jī)關(guān)職能出現(xiàn)重疊，導(dǎo)致行政職能和司法職能出現(xiàn)虛置，浪費(fèi)行政和司法資源。對(duì)于檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟，《行政法》（2017年修正）第二十五條第四款中規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。由該條規(guī)定可知，檢察院提起行政公益訴訟與行政機(jī)關(guān)履行之間的界限較為清晰明確，檢察院是在行政機(jī)關(guān)不履行或不完全履行職責(zé)并且在檢察院提起檢察建議后仍不履行的情況下提起環(huán)境行政公益訴訟，檢察院職能定位是督促并保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，行使的是替代和補(bǔ)充責(zé)任。但是檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟制度所實(shí)現(xiàn)的功效與行政機(jī)關(guān)有關(guān)職能之間出現(xiàn)重疊現(xiàn)象?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。這六項(xiàng)訴訟請(qǐng)求與行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制措施有著同樣的功效?，F(xiàn)實(shí)生活中存在許多事例，由于我國(guó)檢察院提起環(huán)境民事訴訟制度與行政執(zhí)法制度構(gòu)建上缺乏溝通，在選擇程序上存在重疊適用和選擇使用兩種情況，導(dǎo)致存在浪費(fèi)行政資源和司法資源的現(xiàn)象。

在相關(guān)法律規(guī)定中，檢察院提起環(huán)境公益訴訟對(duì)象與法院規(guī)定的檢察院提起環(huán)境公益訴訟對(duì)象之間存在矛盾。這與我國(guó)慣常處理事務(wù)的手段有關(guān)，出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題就解決一個(gè)問(wèn)題，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳忽略整體的做法導(dǎo)致在相關(guān)部門(mén)之間缺乏溝通，出現(xiàn)矛盾[4]。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條規(guī)定人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。而在最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的通知中第一條規(guī)定人民檢察院認(rèn)為被告有污染環(huán)境、破壞生態(tài)、在食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的情況下，向人民法院提起民事公益訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。從兩個(gè)法條的對(duì)比中，很明顯的可以看出對(duì)檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)象范圍檢察院和法院兩者發(fā)布的文件中的規(guī)定不一致。檢察院將其對(duì)象范圍限定為污染環(huán)境的行為，而法院則將其定性為污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為。檢察院發(fā)布的文件中對(duì)提起民事公益訴訟對(duì)象的規(guī)定范圍狹窄，導(dǎo)致了與法院規(guī)定出現(xiàn)矛盾的局面，這同樣暴露了我國(guó)法律制定中存在的弊端，不注重整體法律框架的建構(gòu)，部門(mén)之間缺乏聯(lián)系和溝通，導(dǎo)致在法律適用過(guò)程中出現(xiàn)相互沖突問(wèn)題。

三、檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度的完善

作為一項(xiàng)新設(shè)制度，缺乏相應(yīng)的配套措施，無(wú)法體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度自身的特點(diǎn)。該項(xiàng)制度與行政機(jī)關(guān)的行政職能出現(xiàn)重疊，相關(guān)法律之間沖突都體現(xiàn)建立專(zhuān)門(mén)性環(huán)境公益訴訟審判組織的重要性。同時(shí)也要加強(qiáng)訴前程序建設(shè)，理清檢察院、行政機(jī)關(guān)、有關(guān)組織在提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)公共資源浪費(fèi)以及公共權(quán)利得不到救濟(jì)的局面。

（一）制定配套的法律，形成完備的法律體系

由以上分析可以得知，完善檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度最大的阻礙是欠缺一套完備的法律制度的建設(shè)。檢察院進(jìn)行環(huán)境公益訴訟缺乏可操作性程序?qū)е聶z察院運(yùn)行該制度時(shí)無(wú)法可依，只有將權(quán)力進(jìn)行規(guī)制才能更好的促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行，防止檢察院濫用職權(quán)，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。

首先是對(duì)于檢察院在該制度中所享有的權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題。檢察院作為原告享有和民事訴訟和行政訴訟原告同等的權(quán)利和義務(wù)，但是由于檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有自身特有的職能，該職能導(dǎo)致原被告訴訟地位不對(duì)等，因此需要對(duì)該職權(quán)在環(huán)境公益訴訟中的使用進(jìn)行規(guī)制使得在環(huán)境公益訴訟制度中，原被告享有對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)，有意識(shí)的削弱檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能。削弱法律監(jiān)督職權(quán)最有效的方法就是在檢察院提起公益訴訟領(lǐng)域，規(guī)定檢察院和被告享有相同次數(shù)和相同期限的提起再審抗訴的權(quán)利，并且將啟動(dòng)該程序的權(quán)利直接交由人民法院決定[5]。其次對(duì)于取證和舉證問(wèn)題，檢察院可以在法律允許范圍內(nèi)動(dòng)用自己職權(quán)調(diào)查取證，通過(guò)行使自己作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)對(duì)證據(jù)進(jìn)行充分的查找，這也是為了更好地維護(hù)國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益而賦予檢察院提起環(huán)境公益訴訟原告資格的原因。但同樣在證據(jù)搜集時(shí)，要注意防止出現(xiàn)權(quán)利被濫用的現(xiàn)象，需要由受案法院及上一級(jí)檢察院對(duì)檢察院參與訴訟的行為進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于舉證問(wèn)題，由于檢察院公權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊性，不存在無(wú)法取證情況，為了維護(hù)原被告平等地位，體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的公正，應(yīng)該根據(jù)具體情況分配舉證責(zé)任。最后是對(duì)于訴訟結(jié)果的承擔(dān)問(wèn)題，對(duì)于檢察院勝訴案件，則由被告承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境以及檢察院在訴訟中為調(diào)查取證支出的合理費(fèi)用。如若檢察院敗訴，則所有的結(jié)果應(yīng)由檢察院承擔(dān)，從國(guó)家財(cái)政中撥出一部分資金彌補(bǔ)檢察院的損失[6]。

（二）建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境公益訴訟審判機(jī)關(guān)，提高檢察院提起環(huán)境公益訴訟級(jí)別

建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境公益訴訟審判機(jī)關(guān)既是為了和環(huán)境公益訴訟完備法律體系相對(duì)應(yīng)，又是為了促進(jìn)檢察院提起環(huán)境公益訴訟法律體系的建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)狀，我國(guó)法院受理的環(huán)境公益訴訟案件占比極小，有些學(xué)者提出建立專(zhuān)門(mén)環(huán)境公益訴訟審判機(jī)關(guān)容易導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)。但是通過(guò)情況分析得知，正是由于缺乏專(zhuān)業(yè)的審判機(jī)關(guān)的建設(shè)，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和缺乏理論建構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境司法發(fā)展裹足不前。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步，以消耗環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的狀況依舊存在，而隨著人民生活物質(zhì)水平的提高，對(duì)健康綠色環(huán)保的環(huán)境需求提高，建設(shè)專(zhuān)門(mén)環(huán)境公益訴訟審判機(jī)制顯得日漸緊迫。對(duì)于試點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)法庭的建設(shè)所得經(jīng)驗(yàn)可知，其專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)作顯示了極明顯的優(yōu)越性。通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境公益訴訟審判機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟案件專(zhuān)門(mén)化管理，為更好地維護(hù)國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益提供保障[7]。

通過(guò)借鑒瑞典、澳大利亞的新南威爾士州、新西蘭的環(huán)境保護(hù)法院建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情進(jìn)行我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)。瑞典的環(huán)境法院由五個(gè)地區(qū)法院和一個(gè)上訴法院構(gòu)成，其中地區(qū)環(huán)境法院由一位受過(guò)專(zhuān)業(yè)法律訓(xùn)練的法官、一位環(huán)境技術(shù)顧問(wèn)、兩位專(zhuān)家組成。環(huán)境上訴法院由四位受過(guò)專(zhuān)業(yè)法律訓(xùn)練的法官組成。澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法院是世界上第一所專(zhuān)門(mén)的環(huán)境高等法院，由六位法官（一位首席法官、五位法官助理）和九位技術(shù)與調(diào)解委員（一位資深委員、八位全職委員）組成，管轄所有涉及環(huán)境保護(hù)的糾紛。新西蘭的環(huán)境法院是一個(gè)由法官和具備環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)的環(huán)境委員組成，其中環(huán)境委員來(lái)源于與環(huán)境有關(guān)的所有領(lǐng)域[8]。

結(jié)合上述國(guó)家環(huán)境保護(hù)法院建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境保護(hù)法院主要是由法官和環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家組成。鑒于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，建議將我國(guó)的專(zhuān)業(yè)環(huán)境保護(hù)審判機(jī)關(guān)設(shè)立于中院，由級(jí)別高和能力強(qiáng)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟[9]。在法院內(nèi)部建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)審理環(huán)境公益訴訟案件的環(huán)保法庭，由法官和環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家共同組成。對(duì)于建設(shè)專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院這一設(shè)想，我認(rèn)為在目前來(lái)說(shuō)不符合國(guó)情，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)相比國(guó)外嚴(yán)重不足，制度設(shè)計(jì)不夠完善。對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍進(jìn)行環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，容易導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，同時(shí)提高檢察院提起環(huán)境公益訴訟的級(jí)別也是為了使檢察人員的素養(yǎng)能夠跟上環(huán)境公益訴訟要求，符合環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)?；诃h(huán)境保護(hù)案件案情復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)以及專(zhuān)業(yè)審判機(jī)制的建設(shè)，提高檢察院提起環(huán)境公益訴訟的級(jí)別符合現(xiàn)實(shí)需要。由市級(jí)以上人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟，同時(shí)為了有效維護(hù)國(guó)家和人民利益需要在檢察院內(nèi)部設(shè)立相關(guān)部門(mén)，由環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家和法律人員組成，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。

（三）堅(jiān)持建設(shè)以行政機(jī)關(guān)保護(hù)為主，檢察院為輔的環(huán)境保護(hù)體系

對(duì)于司法實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察院提起民事環(huán)境公益訴訟與行政機(jī)關(guān)職能出現(xiàn)重疊的問(wèn)題，其主要原因在于未理清行政機(jī)關(guān)和檢察院在環(huán)境保護(hù)中所起的作用以及所處的地位[10]。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家大政方針的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其設(shè)立的作用就是為了維護(hù)國(guó)家整體秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。其中，負(fù)責(zé)環(huán)境管理與保護(hù)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定認(rèn)真踐行職責(zé)，履行環(huán)境污染防治和生態(tài)資源保護(hù)的職能。當(dāng)有關(guān)組織和個(gè)人出現(xiàn)污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為并且損害公共利益時(shí)，具有環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該責(zé)無(wú)旁貸的履行職能，進(jìn)行環(huán)境治理工作，在環(huán)境保護(hù)體系中發(fā)揮主要作用。與具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不同，檢察院及有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟是在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)不能、不愿或無(wú)法行使自己職權(quán)時(shí)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境維護(hù)公共利益的責(zé)任，起的是彌補(bǔ)缺陷、對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督的作用。檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟與行政機(jī)關(guān)職能進(jìn)行了很好的區(qū)分，而對(duì)于其提起的環(huán)境民事公益訴訟則存在與行政機(jī)關(guān)職能出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象。解決這一問(wèn)題的辦法就是建設(shè)環(huán)境民事公益訴訟制度的訴前程序，要尊重環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)維護(hù)環(huán)境維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)。建設(shè)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序首先一點(diǎn)就是要突出行政主管部門(mén)的主導(dǎo)地位，可以借鑒環(huán)境行政公益訴訟做法，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議以及向相關(guān)組織送達(dá)請(qǐng)求提起環(huán)境公益訴訟的邀請(qǐng)函。留有一定時(shí)間等待環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)以及相關(guān)組織作出處理，在規(guī)定時(shí)間行政機(jī)關(guān)及有關(guān)組織未予以答復(fù)或未作出處理的情況下，檢察院可以提起環(huán)境民事公益訴訟，維護(hù)國(guó)家、集體和社會(huì)的公共利益。要將檢察院作為維護(hù)環(huán)境公共利益的最后一道防線，這樣做有利于節(jié)省行政資源和司法資源，也有利于服務(wù)型政府的建設(shè)，提高政府的公信力。