農村土地流轉的現(xiàn)狀及其對策

傅萍

隨著農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，一家一戶的分散經(jīng)營已經(jīng)遠遠不能適應商品化集約化經(jīng)營的需要，農村土地承包經(jīng)營權流轉已經(jīng)成為我國農村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，是深化農村綜合改革，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的前提和保障。認真分析目前的工作狀況，采取有針對性的工作措施，使土地流轉工作步入健康發(fā)展的軌道，對農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程具有十分重要的意義。最近，我們對鳳城市農村土地承包經(jīng)營權流轉情況進行了調查。

1、 農村土地承包經(jīng)營權流轉基本情況

近年來，鳳城市把加快土地流轉，加快構建現(xiàn)代農業(yè)生產體系作為全面深化農村改革的一項重要內容，使土地流轉規(guī)模不斷擴大，有力地促進了農村的適度規(guī)模經(jīng)營和商品生產發(fā)展。鳳城市市轄21個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)），201個村，2082個村民組，家庭承包經(jīng)營的農戶112624戶，其中家庭承包耕地面積831795畝。目前，全市簽訂家庭承包合同份數(shù)112687份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證112582本。以2017年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，全市流出承包地農戶數(shù)27125戶，土地流轉面積達到156506畝，占承包地總面積83萬畝的18.86%。其中簽訂耕地流轉合同8987份，簽訂耕地流轉合同的流轉耕地面積62361畝，占流轉土地總面積的14.41%。土地流轉形式主要有出租、轉包、轉讓、互換、股份合作等。其中以出租形式實現(xiàn)的流轉面積占流轉總面積的一半以上。流轉對象主要有家庭農場、種糧大戶、合作社、農事企業(yè)等。

2、規(guī)范土地流轉的主要做法

2.1精心組織實施，健全流轉市場。近年來，隨著現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，農業(yè)生產集約化程度提高，農村土地流轉規(guī)模日趨擴大，影響到了農村社會生產、生活的各個方面。傳統(tǒng)上農戶之間松散的、不規(guī)范的土地流轉模式既不利于土地的集約化經(jīng)營，也容易產生很多矛盾糾紛。2010年以來，按照省、丹東市農委、財政部門的要求，鳳城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）已全部建設農村土地承包經(jīng)營權流轉服務站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）政府作為建設農村土地流轉服務站的主體，為土地流轉站提供了經(jīng)費、人員及場所等保障。2014年，鳳城市下發(fā)《鳳城市人民政府辦公室關于全面推進農村土地承包經(jīng)營權流轉市場建設的通知》（鳳政辦傳〔2014〕16號），從而進一步規(guī)范和完善土地流轉市場建設工作。全市開展農村土地承包經(jīng)營權流轉市場建設工作以來，農村土地承包經(jīng)營權流轉更加活躍，各項工作取得了長足的進步，極大程度解放了農村勞動力，促進了土地流轉面積大幅度增長，農業(yè)規(guī)模效益明顯，增加了農民收入，帶動了二、三產業(yè)的發(fā)展。

2.2建立規(guī)章制度，規(guī)范流轉機制。為了做好農村土地承包經(jīng)營權流轉市場建設工作，鳳城市根據(jù)《農村土地承包法》和《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》的規(guī)定，按照上級有關文件精神，采取多種措施進一步規(guī)范土地流轉程序，下發(fā)了《關于印發(fā)〈鳳城市農村土地承包經(jīng)營權流轉管理制度〉的函》，對土地流轉實行規(guī)范化管理，并制作了土地流轉示范合同文本。同時，積極探索通過市場調節(jié)土地流轉的長效機制，抓住最近省市出臺土地流轉相關政策、文件的有利契機，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務站認真開展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢等服務工作。

2.3給予資金扶持，加強硬件建設。為了推動各土地流轉市場真正發(fā)揮作用，促進流轉市場規(guī)范化、制度化、常態(tài)化發(fā)展，2010年以來，鳳城市共爭取本級及上級財政撥款15萬元，用于流轉市場建設，2015年，向上級部門爭取4套計算機及打印機設備，分別配發(fā)給大興等鎮(zhèn)區(qū)?，F(xiàn)階段，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）已建設土地流轉交易大廳，并配備了相應的桌椅、檔案柜，計算機、打印機、電子顯示屏等硬件設備，設立了咨詢、評估、鑒證等服務窗口，實行“一站式”服務，因地制宜地開展了這項工作。同時，為了加強農村、農業(yè)基礎設施建設，鼓勵發(fā)展農村種養(yǎng)大戶、家庭農場等農業(yè)經(jīng)營主體，鳳城市專門下發(fā)了《鳳城市種養(yǎng)大戶補貼試點工作的通知》（鳳財企字〔2014〕19號），對達到一定生產規(guī)模的種養(yǎng)大戶、家庭農場、種糧合作社給予補貼，支持內容主要包括流動資金貸款、農田基礎設施建設、糧食曬場建設、糧食儲藏及烘干設施建設等項目。

2.4健全調處機制，保障農民利益。土地承包經(jīng)營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。實際工作中，鳳城市嚴格把握三條原則：一是在堅持家庭聯(lián)產承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶承包期內土地權益；二是堅持自愿、依法、規(guī)范、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經(jīng)營自主權，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，不強行推進，更不以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經(jīng)營；三是始終堅持把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和占用，確保農民利益不受損害。同時積極加強農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系建設，完善土地承包仲裁委員會及辦公室工作制度，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉糾紛。

2.5做好土地確權，夯實流轉基礎。農村土地承包經(jīng)營權確權登記工作，是完善農村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農村土地承包關系、促進土地經(jīng)營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎性工作。2016年，鳳城市全面開展農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，具體包括20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）（不含大興鎮(zhèn)），195個行政村，2038個村民小組，家庭承包耕地國土“二調”面積115.85萬畝。通過土地確權工作，全市將建立市本級數(shù)據(jù)庫平臺及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級數(shù)據(jù)庫，隨著這項工作的逐步完善及數(shù)據(jù)庫的建立，對于開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保等工作提供了重要的依據(jù)及有力的信息支持，對全面深化我市農村改革和轉變農業(yè)發(fā)展方式、增強糧食生產能力、推進農業(yè)結構調整和增加農民收入等具有重要意義。

3、進一步推進土地流轉工作，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營的幾點建議

目前，盡管農村土地流轉工作卓有成效，但在具體操作過程中，仍然存在市級流轉服務組織不健全、流轉合同不規(guī)范、流轉雙方權利、義務不明確以及規(guī)?；鬓D過程中對農民及土地的風險保護不夠等情況，由于土地流轉的出讓方和受讓方的權利義務沒有明確，常引發(fā)不必要的糾紛問題。目前，引導和規(guī)范土地承包經(jīng)營權權流轉，培育和壯大新型農業(yè)經(jīng)營主體，是全面深化農村改革，推動農村經(jīng)濟發(fā)展，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化建設的關鍵所在。目前，應著重抓好以下四個方面的工作：endprint

3.1繼續(xù)加強政策宣傳力度。充分利用各類傳媒，大力宣傳有關土地流轉法律法規(guī)和政策以及土地流轉市場建設的作用和必要性，認真貫徹落實中央下發(fā)的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），牢固樹立政策觀念，準確把握政策要求，為農業(yè)的增產、增收、增效，農村經(jīng)濟繁榮、農民生活水平的提高創(chuàng)造條件。堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度。同時進一步加強農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉糾紛。

3.2完善流轉市場，建立土地流轉交易中心，提高土地經(jīng)營權流轉服務水平。按照各級文件要求，逐步完善土地流轉市場，健全服務和管理網(wǎng)絡，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村二級土地流轉服務體系的基礎上，按照歸屬清晰、權責明確、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的要求，以土地確權工作成果為依托，建立市縣兩級土地流轉交易中心，為流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等全方位的土地流轉服務，引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。同時，加大對土地流轉服務組織的經(jīng)費投入，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）流轉服務組織購置專門的電子顯示屏、計算機、檔案柜等設施設備，提高土地流轉服務站的服務和管理能力。另外，強化村級土地流轉服務分站作用的發(fā)揮，通過培訓等方式提高村級流轉服務信息員的素質和能力，把工作落實在基層。

3.3繼續(xù)深入推進農村承包地確權登記頒證工作。農村土地承包經(jīng)營權確權登記工作，是完善農村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農村土地承包關系、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎性工作，對于明晰農戶承包地用益物權，推進土地流轉工作具有十分重要的意義。隨著土地確權工作的結束，要做好土地確權面積認定、合同簽訂及完善數(shù)據(jù)庫工作。這項工作的順利開展，對于開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保等工作可以提供重要依據(jù)，對全面深化農村改革和轉變農業(yè)發(fā)展方式、增強糧食生產能力、推進農業(yè)結構調整和增加農民收入等具有重要意義。

3.4加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范。近年來，農業(yè)領域逐步成為投資熱點，很多工商企業(yè)準備或正在投資農業(yè)。工商企業(yè)的進入為農業(yè)帶來了資金、技術和人才，并增加了物質裝備投入，引進了先進的管理方式，加速了傳統(tǒng)農業(yè)改造和現(xiàn)代農業(yè)建設。但是，工商企業(yè)直接租賃農戶承包地，容易擠占農民利益和發(fā)展空間，對糧食安全造成威脅，有的甚至進行“非農化”建設。因此，需要嚴格對工商企業(yè)租賃農戶承包地準入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農地資源，防范承包農戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失，從而確?！稗r地農業(yè)用、農地農民用”。

3.5加強合同管理，健全服務體系。下一步工作中，還應著重做好“四個強化”，即強化流轉合同管理，全面落實合同備案登記制度；強化用途監(jiān)管，合理界定農地用途；強化風險防范，規(guī)范流轉形式，強化土地流轉項目的審核；強化跟蹤監(jiān)測，建立監(jiān)測制度，密切掌握土地流轉態(tài)勢。所以，應當建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級土地流轉服務體系，建立全市土地流轉交易中心，強化執(zhí)法手段，完善土地流轉市場機制，研究土地流轉政策。這樣，才能為構建新型的農業(yè)生產經(jīng)營體制提供支撐和保障作用。endprint