鹽業(yè)體制改革為何難
——基于政策網絡的分析

朱光喜 朱 燕 秦艷輝

一、問題提出

2016年5月，國務院公布《鹽業(yè)體制改革方案》并于2017年起實施，引起了食鹽行業(yè)和社會輿論的高度關注和激烈爭議。鹽業(yè)改革方案的出臺之所以如此吸引眼球，一是自2001年鹽業(yè)專營體制改革提上日程以來，經歷了16年才最終出臺正式改革方案，對于一項“政策方案的技術含量和復雜程度并不高”的改革而言，消耗的時間與社會的呼聲之間極不協(xié)調，二是改革的方案盡管在“放開鹽產品價格”“取消食鹽產銷區(qū)域限制”等議題上實現(xiàn)了突破，但仍然維持了“食鹽專營”這個最為核心也是最為社會所詬病的管理體制，在市場經濟體制改革推進30多年的今天，作為一種非稀缺性的工業(yè)產品依然保留了“計劃經濟”的特色，這必然會引起質疑，“不放開專營，怎么能叫放開呢”［1］。

實際上，在此之前的兩件關于“違法”用鹽的事情已經顯示鹽業(yè)體制到了不得不改的程度。2014年10月，河南的餐館老板黃某因將半箱沒用完的鹽從鄭州市區(qū)搬到鄭州管轄的縣級新鄭市時，因“跨區(qū)域用鹽”被鄭州鹽業(yè)管理局沒收并受到處罰。此事經媒體報道后，引發(fā)了媒體和社會對我國鹽業(yè)專營制度的巨大爭議。然而此后不久的11月份，徐州新沂市大排檔老板陳某也因“跨區(qū)”用了2斤連云港的鹽，被新沂市鹽業(yè)管理局處以罰款。這兩次事件使食鹽專營體制從行業(yè)內的爭論直接進入公眾家庭日常生活，《鹽業(yè)體制改革方案》正是在這樣的背景下出臺的。

從政策改革的角度看，關系到重要民生物資的鹽業(yè)體制改革提出的問題是：一是改革的呼聲強烈而且改革方案被公認為所需技術含量低，為何經歷如此長的時間才得以出臺？二是正式出臺的改革方案為何未能實現(xiàn)社會預期的目標取消專營體制？三是鹽業(yè)體制改革到底涉及到哪些利益主體？誰在阻礙改革？為何能阻礙改革？四是由此推及諸如鹽業(yè)在內的專營壟斷行業(yè)。當專營體制已經不適應經濟社會發(fā)展需要時，為何一旦提出改革就舉步維艱，甚至長期成為改革“被遺忘的角落”［2］？本文嘗試對這些問題從公共政策理論的角度進行探討，使用的具體分析工具是政策網絡。

二、文獻回顧與分析工具

（一）文獻回顧

我國鹽業(yè)專營體制及其改革問題很早就引起了理論界和管理部門的關注和思考。從文獻主題來看，已有研究主要圍繞密切相關的兩個方面展開：一是鹽業(yè)專營體制的利弊評價及是否應該取消的爭論；二是鹽業(yè)體制改革的方案尤其是廢除專營體制后的方案設計。

研究者對于我國1990年代確立的食鹽專營體制，持有“弊大于利”和“利大于弊”兩種相反的評價觀點。認為“弊大于利”的理由是，在補碘技術已經普及的條件下，食鹽專營已經不適應經濟社會發(fā)展的需要，以政企不分、定點生產、獨家批發(fā)、政府定價為特征的專營體制在本質上是政策性壟斷［3］，其結果是造成食鹽專營不能解決碘缺乏病危害、鹽價過高刺激“私鹽”泛濫等“七宗罪”［4］，因而必須改革甚至取消專營體制；認為“利大于弊”的理由是，食鹽專營保證了碘鹽的安全，取消專營不僅會造成安全問題，而且還會導致產能無序擴張，專營體制要逐漸完善［5］。盡管有兩種不同的評價取向，但主張取消專營的文獻占主導地位。

如果要取消專營體制，應該如何設計改革方案呢？研究認為在改革方案的基本原則上要兼顧公眾利益、政府政治利益和產業(yè)經濟利益［6］，而在具體改革路徑上研究者提出了構建寡頭壟斷競爭的市場結構和完全放開市場［7］兩種代表性方案。前者建議實施政府監(jiān)管下的有限競爭，后者更為激進，也是大部分研究倡導的方案，建議徹底取消食鹽專營體制，以市場為導向的經營體制取代政企合一的壟斷經營體制。

已有研究文獻對鹽業(yè)專營體制的利弊及其改革方案進行了比較充分的論證，但從本文的研究問題來看，這些研究文獻限于“政策過程中的知識”，并沒有很好地回答鹽業(yè)體制改革為何難的問題。公共政策研究的知識分為“政策過程的知識”（knowledge of the policy process）和“政策過程中的知識”（knowledge in the policy pro?cess）［8］?！罢哌^程的知識”是指探討政策制定和改革過程的知識，“政策過程中的知識”是指政策制定和改革過程中所需的行業(yè)和專業(yè)性知識。前者關注的是政策的“生產過程”，注重利益和政治性分析，后者關注的是政策的“應然性質”，注重理性和科學分析。對鹽業(yè)專營體制弊端及其改革方案的研究盡管分析了鹽業(yè)改革理性層面的應然狀態(tài)，但無法從利益和政治性層面回答為何改革遲遲沒有實現(xiàn)應然狀態(tài)，也就是沒有回答政策產出是如何生產的。

（二）分析工具

本文采用政策過程理論中的政策網絡作為分析工具。政策網絡理論源于20世紀70年代西方學者對美國政府的次級系統(tǒng)和“鐵三角”的研究［9］，已經成為公共管理領域分析利益博弈的一種工具，尤其是為公共政策過程研究提供了具有較強解釋力的分析脈絡［10］。政策網絡是某個政策領域中與政策相關的主體之間形成的相對穩(wěn)定的關系結構，網絡中的相關主體由于認識到合作是實現(xiàn)共同目標的最佳方式而相互交換資源以獲取共同利益，其基本假設是：反映問題領域中特定利益團體的相對地位和權力的政策網絡（甚至是決定性地）影響政策產出［11］，政策網絡中互動關系緊密且處于資源優(yōu)勢地位的政策聯(lián)盟更能控制政策產出。這種理論假設在我國房產、環(huán)保、控煙等政策問題上得到了證實。

對于某個具體的政策問題是否能運用政策網絡作為分析工具，有5個方面的衡量標準［12］：一是政策過程中是否存在多元化角色相互博弈？二是政策過程是否存在多回合反復無常的演進特點？三是政策產出是否是交易的結果并且只是部分滿足意圖和期望？四是網絡結構是否可以識別及其是否能夠影響政策產出？五是網絡是否可以進行策略性管理？從我國鹽業(yè)體制改革的基本過程來看：鹽業(yè)體制改革政策出臺過程中存在國務院鹽業(yè)主管機構、中鹽總公司、制鹽企業(yè)、消費者、媒體等政府、企業(yè)和社會多元化角色的參與和復雜博弈；自2001年國家經貿委首次提出鹽業(yè)體制改革以來，在16年時間里形成了4輪鹽業(yè)改革，其中前3次均陷入僵局而流產，存在多回合反復無常的演進過程；作為第4輪鹽業(yè)改革政策產出的《鹽業(yè)體制改革方案》顯然充滿利益交易和妥協(xié)，只是部分滿足了社會的意圖和期望，并沒有取消專營體制和實現(xiàn)完全放開；鹽業(yè)體制改革政策網絡中可以清晰地辨識出政策社群、府際網絡、議題網絡等基本結構，以及影響政策產出的“改革聯(lián)盟”和“專營聯(lián)盟”兩大政策聯(lián)盟；源于中央的垂直的等級權力可以在某種程度上改變政策網絡中的諸如中國鹽業(yè)總公司等網絡成員的位置和資源，而網絡技術的發(fā)展則可以改變媒體在政策網絡中的影響力，因此是可以對網絡進行策略性管理的?；?項標準的滿足，政策網絡適合作為分析鹽業(yè)體制改革的工具。

在具體分析方法上，核心是要分析政策網絡結構與政策產出間的關系，本文按照政策網絡的分析步驟：第一識別政策網絡行動者與網絡類型，即哪些相關主體參與政策網絡，這些網絡成員構成哪些網絡類型；第二識別和分析由網絡成員和不同類型的網絡構成的政策聯(lián)盟及其特點；第三考察不同政策聯(lián)盟的結構差異并由此形成的博弈態(tài)勢對鹽業(yè)體制改革政策產出的影響。

三、鹽業(yè)體制的形成與改革歷程

（一）鹽業(yè)體制的形成

我國鹽業(yè)專營體制源于“鹽鐵官營”的歷史傳統(tǒng)。1950年我國政府在財政部成立了具有行政管理和生產經營雙重職能的鹽務總局，同時還成立了中國鹽業(yè)公司及各地區(qū)的分公司和直屬機構，負責全國鹽的生產和運銷的計劃管理。1952年鹽務總局劃歸輕工業(yè)部，1954年中國鹽業(yè)公司并入鹽務總局，合并后的鹽務總局承擔全國鹽的產銷和稅收任務，其控制的鹽銷售量占全國的90%［13］。1964年中央決定鹽務總局和中國鹽業(yè)公司實行“一套機構、兩塊牌子”，并試辦鹽業(yè)托拉斯，以加強鹽業(yè)的集中經營［14］。1980年，國家經貿委成立中國鹽業(yè)總公司（簡稱中鹽總公司），實行與鹽務總局“一套機構、兩塊牌子”的建制。

1987年，為適應經濟體制改革和市場經濟發(fā)展的需要，撤銷鹽務總局，成立中國鹽業(yè)協(xié)會（簡稱中鹽協(xié)會），將原鹽務總局的職能分別移交給中國鹽業(yè)協(xié)會和輕工業(yè)部綜合司局，而中國鹽業(yè)總公司則辦成單純的經濟實體。然而，1990年我國政府向聯(lián)合國承諾到2000年實現(xiàn)消除“碘缺乏病”（IDD）的目標，由于在食鹽中加碘被認為是最有效的途徑，為了強化鹽業(yè)的管理，輕工業(yè)部將保留的鹽政管理職能移交中國鹽業(yè)總公司，并形成中國鹽業(yè)總公司領導省級鹽務局（鹽業(yè)公司）的架構。同年國務院頒布《鹽業(yè)管理條例》，規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經營。1994年，國務院出臺《關于進一步依法加強鹽業(yè)管理問題的批復》，決定實行“食鹽專營”。1996年，國務院出臺《食鹽專營辦法》，實行食鹽定點生產、定向銷售制度和計劃管理。2006年，國家發(fā)改委發(fā)布《食鹽專營許可證管理辦法》，規(guī)定食鹽的生產、批發(fā)、運輸均需要獲得許可證。期間，“國務院鹽業(yè)主管機構”又先后經歷了發(fā)改委鹽業(yè)管理辦公室、工業(yè)和信息化部消費品工業(yè)司等多次變更。

以1996年《食鹽專營辦法》為標志，我國鹽業(yè)專營體制正式確立并存續(xù)至今，其管理結構和產銷結構分別如圖1和圖2所示。

圖1：鹽業(yè)管理結構

現(xiàn)行鹽業(yè)管理體制是以中國鹽業(yè)總公司為核心的組織架構。中國鹽業(yè)總公司在名義上是經濟實體和國資委監(jiān)管的中央國有企業(yè)，但實際上是政企合一的性質。國務院鹽業(yè)主管部門（現(xiàn)為工業(yè)和信息化部）的鹽政管理和國務院計劃主管部門（現(xiàn)為國家發(fā)改委）的食鹽產銷計劃職能，很多都授權給或掌控在中國鹽業(yè)總公司。中國鹽業(yè)協(xié)會由各級鹽業(yè)公司、地方鹽業(yè)協(xié)會等成員組成，其法律地位是承擔鹽業(yè)行業(yè)管理的非營利組織，但實際上也參與承擔專營許可、計劃調控、行業(yè)監(jiān)管等政府職能。因此，中國鹽業(yè)總公司和中國鹽業(yè)協(xié)會實際成為國家主管鹽業(yè)的機構。地方各級政府按照行政層級均設立相應級別的政企合一的鹽業(yè)主管機構，即鹽業(yè)公司和地方鹽務局①地方鹽務局是個統(tǒng)稱，具體名稱有的稱為鹽務管理局，有的稱為鹽業(yè)管理局?！耙惶装嘧?、兩塊牌子”的建制。省級鹽業(yè)公司（鹽務局）雖然在形式上歸屬相關職能部門，但大部分是由中國鹽業(yè)總公司獨資或控股的，有的甚至直接隸屬于中國鹽業(yè)總公司，因此實際上是歸口中國鹽業(yè)總公司②例如：中鹽上海市鹽業(yè)公司名義上接受上海市商務委員會領導，實際上隸屬于中國鹽業(yè)總公司，實行垂直管理。。省級以下鹽業(yè)公司（鹽務局）則實行垂直管理。中國鹽業(yè)總公司和中國鹽業(yè)協(xié)會對全國地方鹽業(yè)公司（鹽務局）進行計劃調配和監(jiān)督管理，各地鹽業(yè)公司（鹽務局）則負責行政區(qū)劃內的鹽政管理。

圖2：鹽業(yè)產銷結構

我國鹽業(yè)的產銷結構以中國鹽業(yè)總公司為核心。在食鹽生產環(huán)節(jié)，實行定點生產，目前全國3000多家制鹽企業(yè)（鹽場、鹽廠）中只有98家獲得定點生產資質，另外有19家獲得多品種鹽定點生產資質［15］，其中大部分是鹽業(yè)公司直屬或獨資的鹽企。在食鹽運銷環(huán)節(jié)，定點生產企業(yè)只能將食鹽定向銷售給各級鹽業(yè)公司，再由鹽業(yè)公司按照所在行政區(qū)劃獨家批發(fā)銷售給商場等食鹽代銷機構或者醬油廠等下游用鹽企業(yè)，其中僅中國鹽業(yè)總公司專營的業(yè)務就占到全國鹽業(yè)的2/3［16］。在這個過程中，食鹽的出廠、批發(fā)和銷售價格基本都是物價部門根據鹽業(yè)公司的建議確定的［17］。除普通食鹽外，各級鹽業(yè)公司還將《食鹽專營辦法》中并未規(guī)定的腸衣鹽、小工業(yè)鹽①腸衣鹽、小工業(yè)鹽是鹽業(yè)用詞：腸衣鹽是用來制作腸衣時使用的工業(yè)鹽；小工業(yè)鹽是指“兩堿用鹽”以外的工業(yè)用鹽，主要用于印染、制革、紡織等行業(yè)的助染劑，“兩堿用鹽”則是指純堿、燒堿用鹽，即用來生產純堿和燒堿的工業(yè)原鹽。納入了專營體制。

（二）鹽業(yè)體制的改革

現(xiàn)行鹽業(yè)專營體制維系的兩個基本理由是稅收和碘鹽安全，但從現(xiàn)今實際情況來看，這兩個理由存在很大質疑：鹽業(yè)稅收總量從1950年占國家稅收的5.49%已經下降至2006年的0.04%［18］，可以忽略不計；所有地區(qū)包括原本富碘地區(qū)②富碘地區(qū)也稱高碘地區(qū)，在我國主要是指在特定的自然環(huán)境中，人們長期通過水和食物攝入明顯超過人體生理需要量的碘的地區(qū)。在內一刀切普及碘鹽，致使一些地區(qū)碘的攝入“超過適宜量”［19］，尤其是2009年衛(wèi)生部調查發(fā)現(xiàn)富碘地區(qū)甲狀腺疾病劇增［20］，引發(fā)對碘過量致病的懷疑，同時有專家提出即使是缺碘地區(qū)需要補碘也沒有必要只通過碘鹽途徑，而采用碘鹽途徑也沒有必要必須是食鹽專營方式［21］。不僅如此，專營體制反而導致了鹽業(yè)公司政企不分壟斷經營等種種問題。因此，從2001年起國家鹽業(yè)主管部門在社會的強烈要求下開始探索鹽業(yè)體制改革，并先后經歷了4輪③有媒體也劃分為7輪改革：2001年第1輪，2002-2003年第2輪，2004年第3輪，2005-2008年第4輪，2009-2010年第5輪，2011-2013年第6輪，2014-2016年第7輪。博弈才最終出臺折衷版的《鹽業(yè)改革方案》。

2001—2003年第一輪改革。2001年，國家鹽業(yè)管理辦公室劃歸國家經貿委經濟運行局。2001年2月，《焦點訪談》對地方鹽務管理人員勾結私鹽販子非法銷售食鹽問題的報道引起社會關注并得到國務院領導批示之后，國家經貿委開始在全國重點地區(qū)對鹽業(yè)體制改革問題進行調研并總結出政企不分壟斷經營、生產企業(yè)不能銷售等5個突出問題［22］，進而提出廢除和修改《鹽業(yè)管理條例》《食鹽專營辦法》，實行政企分開、允許跨區(qū)經營和價格浮動［23］。2002年5月，國家經貿委要求包括中國鹽業(yè)總公司在內的各級鹽業(yè)公司要實行政企分開方向的改革，目標是打破壟斷實行市場競爭［24］。但很快，國家計劃委員會以“特急”的方式發(fā)出要求“嚴格執(zhí)行專營政策”“中國鹽業(yè)總公司要認真組織落實國家計劃的通知”［25］。中國鹽業(yè)總公司也向國務院遞交報告反對改革，并于8月份在《人民日報》上?？l(fā)表《食鹽專營健康防線福澤萬代》的企業(yè)形象宣傳文章。3個月后，中國鹽業(yè)總公司起草了《關于改革食鹽流通方式的意見（討論稿）》，目的是“進一步落實食鹽專營”［26］。2003年1月，國家計劃委員會發(fā)布《食鹽價格管理辦法》，明確食鹽價格實行政府定價。在鹽業(yè)體制改革僵持之時，伴隨“非典”疫情蔓延出現(xiàn)食鹽搶購，加上隨后的機構改革中國家經貿委被撤銷，鹽業(yè)管理劃歸新組建的國家發(fā)改委工業(yè)司，改革進程中止。

2004—2008年第二輪改革。2004年6月，《半月談》發(fā)表《中國鹽業(yè)專營“黑幕”調查》，揭露食鹽行業(yè)的種種弊端及亂象“無不根植于政企不分、高度壟斷的鹽業(yè)管理體制”［27］，不僅引起社會的強烈反響，而且得到中央領導和部分地方領導的批示［28］。7月，中國鹽業(yè)協(xié)會受國家發(fā)改委委托完成《<鹽業(yè)管理條例>完善修改稿》，盡管對外透漏修改稿提出以許可經營代替壟斷經營，但具體方案卻并未對社會公布。鑒于鹽業(yè)體制已經成為全社會關注的焦點，國務院《關于2005年深化經濟體制改革的意見》中明確提出實施“鹽業(yè)體制改革”。2007年5月，發(fā)改委“鹽業(yè)體制改革研究”課題組在調研基礎上形成《我國鹽業(yè)體制改革研究報告》初稿，提出的方案是在保持專營政策下進行調整，同時設置過渡方案。特別值得注意的是，2006年4月，發(fā)改委出臺《食鹽專營許可證管理辦法》，以加強食鹽專營許可證的管理。2008年3月，國務院機構改革中又將鹽業(yè)管理職能劃歸工業(yè)和信息化部，第二次鹽業(yè)體制改革中止。

2009—2011年第三輪改革。2009年全國兩會后，國務院指定發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部負責“制定出臺鹽業(yè)管理體制改革任務”。發(fā)改委聯(lián)合工信部等相關部委專門成立了鹽業(yè)體制改革領導小組，并于11月完成《關于推進鹽業(yè)體制改革的若干意見（征求意見稿）》，基本方案是取消專營實行政企分開、取消許可證制度和指令性計劃、放開小工業(yè)鹽市場，同時提出設置2年時間（2010-2011）作為向全面放開市場的過渡期［29］。這次的改革動向受到部分深受鹽業(yè)專營體制制約的制鹽企業(yè)的關注，湘鄂贛制鹽企業(yè)協(xié)會于12月在南昌舉行了適應體制改革的座談會，制鹽企業(yè)代表否決了由鹽業(yè)公司代表提出的先實行特許經營的過渡方案，并推動形成《全國部分大中型制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革的建議》，要求改革一步到位。但最后由中國鹽業(yè)協(xié)會提交的建議書被單方修改為《全國重點制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革建議》，改革方案依然是“實行定點生產、特許經營”［30］。與此同時，中國鹽業(yè)總公司則不斷通過國資委等途徑表達對改革的反對，提出不應該是取消專營，而是“改變分層專營，實現(xiàn)全國集中統(tǒng)一經營”［31］。鹽業(yè)體制改革再一次陷入僵局，而2011年3月日本地震海嘯引起中國“鹽荒”風波后，第三輪鹽業(yè)體制改革停止。

2012—2016年第四輪改革。2012年11月，黨的十八大提出“全面深化經濟體制改革”。2013年3月全國“兩會”上，借著國務院機構改革方案擬對鐵道部進行政企分開改革的契機，民建中央副主席、全國政協(xié)委員王永慶提交了《加快我國鹽業(yè)體制改革的建議》［32］。之后，發(fā)改委負責對鹽業(yè)體制改革繼續(xù)進行調研。11月，十八屆三中全會提出經濟體制改革要圍繞“市場在資源配置中起決定性作用”。2013年12月，國務院修改《食鹽專營辦法》，將食鹽生產企業(yè)批準和運銷許可的權力下放到省級政府鹽業(yè)主管機構。2014年4月，發(fā)改委廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。但中國鹽業(yè)協(xié)會向媒體強調，廢止許可證管理辦法只是許可證發(fā)放下放到了省一級，鹽業(yè)專營并沒有取消［33］。中國鹽業(yè)總公司則發(fā)出緊急聲明，說明《食鹽專營辦法》繼續(xù)有效，各省級鹽務局也迅速向市縣鹽務局發(fā)出緊急甚至特級文件進行說明，要求“立即向所在地制鹽企業(yè)、食鹽經銷商和社會公眾做好宣傳、解釋工作”［34］。2014年下半年的兩起“跨區(qū)用鹽”被重罰事件，加速了鹽業(yè)體制改革方案的出臺。2014年10月，中國鹽業(yè)協(xié)會透漏，鹽業(yè)改革方案已經發(fā)改委通過，預計2017年實施［35］，但方案的具體內容沒有公開。2015年11月，中央提出“供給側結構性改革”理念，以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和擴大有效供給，并要求各領域認真落實。2016年5月，國務院公布《鹽業(yè)體制改革方案》，但這個方案是“堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革”，并沒有取消專營體制。

四、鹽業(yè)政策網絡結構與政策產出

（一）政策網絡構成

政策網絡是由與政策問題相關的行動者及其關系構成。羅茨依據行動者的類型及其特點將政策網絡分為政策社群、府際網絡、專業(yè)網絡、生產者網絡及議題網絡［36］。從我國鹽業(yè)體制的形成與改革歷程來看，鹽業(yè)政策網絡中的行動者包括各級政府機構、企業(yè)和社會主體等多元化角色，行動者及關系也涵蓋了5種網絡類型。

一是政策社群。政策社群是指有權參與某種特定政策決策與執(zhí)行過程的行動者形成的網絡。鹽業(yè)政策網絡中的政策社群由國務院、發(fā)改委、工信部和中國鹽業(yè)總公司構成。國務院是鹽業(yè)體制改革的最高決策者，但其決策依賴于發(fā)改委、工信部等鹽業(yè)主管部門提供的改革建議；發(fā)改委（計劃委員會）既作為經濟體制改革的主管部門，牽頭負責調查研究并向國務院提交改革方案，又直接負責食鹽生產運銷計劃的擬定，曾還直接作為國務院鹽業(yè)主管部門，與食鹽行業(yè)的關系密切；工信部（經貿委）作為國務院鹽業(yè)主管機構，承擔鹽業(yè)和，國家儲備鹽的具體行政管理職能，單獨或與發(fā)改委聯(lián)合對鹽業(yè)改革方案進行研究和起草，對鹽業(yè)體制改革也具有重要影響；中國鹽業(yè)總公司本應屬于生產者網絡，但政企合一的性質使其具有鹽業(yè)管理的職能，也屬于政策社群。政策社群中行動者的態(tài)度并不一致：由于中國鹽業(yè)總公司是食鹽專營體制的最大受益者，因而“強烈反對鹽業(yè)改革”［37］；工信部主張改革；發(fā)改委盡管主張改革但態(tài)度并不堅決。

二是府際網絡。府際網絡由政府機構尤其是地方政府機構構成。鹽業(yè)政策網絡中的府際網絡由地方政府、地方鹽務局（鹽業(yè)公司）以及國資部門、物價部門、衛(wèi)生部門、農業(yè)部門、工商部門等構成。

地方政府形式上是地方鹽務局（鹽業(yè)公司）的上級機構，省級地方政府還是地方鹽業(yè)政策的制定者。地方政府也是專營體制的受益者，因而對鹽業(yè)改革并不積極，甚至是努力維護和擴大鹽業(yè)專營范圍。地方鹽務局（鹽業(yè)公司）既是經營機構，更是地方政府明確授權的鹽業(yè)主管機構，因而可以跨越府際網絡和生產者網絡。地方鹽務局（鹽業(yè)公司）有龐大的鹽業(yè)管理人員，如河南省2004年就有鹽業(yè)從業(yè)人員2.4萬人［38］，形成不同程度的壟斷利益集團［39］，是食鹽專營體制的強大維系力量。

國資部門、物價部門、衛(wèi)生部門、農業(yè)部門、工商部門等部門有部分職能涉及到鹽業(yè)政策。各級國資部門是相應的國有鹽業(yè)公司的資產監(jiān)管機構，如果鹽業(yè)公司資產經營狀況受損，會反對改革。物價部門是食鹽價格的制定者，鹽務局（鹽業(yè)公司）力求與其保持良好的合作關系。衛(wèi)生部門對改革的態(tài)度取決于食鹽專營體制是否有利于國民健康，鑒于發(fā)現(xiàn)我國存在“缺碘”和“碘過量”并存的問題①到2007年我國依然有4個省的碘缺乏病防治不達標，另外還有4個省只是基本達標；2008年全國有341個縣的居民合格碘鹽食用率未達到指標要求。，因而主張“食鹽加碘”需要“因地制宜”［40］。農業(yè)部門認為“飼料添加劑氯化鈉”是飼料添加劑，可以自由經營購買，但鹽業(yè)部門認為其就是食鹽，屬于專營范圍，兩者間的爭奪不僅產生多次司法訴訟，近年來甚至還上升到部委層面［41］。不過，2014年9月廣東省率先明確飼料用鹽歸農業(yè)部門監(jiān)管［42］。工商部門的重要職能是維護是市場公平競爭，針對鹽業(yè)公司或者代理經營者在銷售食鹽時的強制搭售行為②例如：在銷售非加碘鹽時強制搭售加碘鹽、銷售評價鹽時強制搭售高檔鹽甚至非鹽產品等。，早在2000年國家工商行政管理局就將其定性為“屬于限制競爭行為”，違反了《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》，應予以處罰，但各地工商部門的處罰也經常受到鹽業(yè)部門以行政訴訟等形式的“抵抗”③例如：江西吉安食鹽零售商向吉安市工商行政管理局投訴江西省鹽業(yè)集團公司吉安公司（江西吉安鹽務管理局）在批發(fā)、配送食鹽過程中，強制搭配非鹽商品（食用油、白酒等）或在食鹽配送過程中搭配低鈉鹽、深井鹽。江西吉安工商行政管理經立案調查后，于2014年對江西省鹽業(yè)集團公司吉安公司罰款16萬元，并責令停止違法行為。江西省鹽業(yè)集團公司吉安公司先申請行政復議，但復議機關維持原處罰，于是向吉安市吉州區(qū)人民法院提起行政訴訟，一審維持原行政處罰，吉安中級人民法院的二審則是維持原判。［43］。

三是生產者網絡。生產者網絡由商品或服務的提供和經營者基于直接的經濟利益構成。鹽業(yè)政策網絡中的生產者網絡由地方鹽業(yè)公司、制鹽企業(yè)、工業(yè)鹽業(yè)、用鹽企業(yè)、私鹽經營者等構成。地方鹽業(yè)公司即鹽務局，是專營體制的直接獲益者和維護者。定點制鹽企業(yè)因其性質和利益不同，對鹽業(yè)體制改革的態(tài)度也不同。鹽業(yè)公司獨資或控股的鹽企基本上同時取得了食鹽的銷售經營資格，能分享從生產到銷售所有環(huán)節(jié)的利潤；而獨立鹽企絕大多數沒有獲得銷售經營資格，只能按照很低的價格定向銷售給各級鹽業(yè)公司，從生產到銷售環(huán)節(jié)的大部分利潤被鹽業(yè)公司獨占［44］①有媒體報道，制鹽企業(yè)賣給鹽業(yè)公司的價格為400-500元/噸，鹽業(yè)公司加碘的成本只有20-25元/噸，但銷售的平均批發(fā)價格為1500-2000元/噸，整個批發(fā)銷售環(huán)節(jié)的價差就高達4倍。不僅如此，鹽業(yè)公司還會以“運費補貼”“回款獎勵”等名義少付貨款。，因而強烈要求對專營體制進行改革。工業(yè)鹽企是指生產純堿、燒堿用鹽及小工業(yè)鹽的企業(yè)。工業(yè)用鹽除國家指令性計劃的純堿、燒堿用鹽外并不屬于專營范圍，但實際上不僅“兩堿用鹽”實行專營，“小工業(yè)鹽”也被鹽業(yè)部門以“防止冒充為食鹽”而納入專營范圍。工業(yè)鹽企與獨立食鹽生產企業(yè)一樣，在產品銷售的數量和價格上會受到鹽業(yè)部門的嚴格控制和利潤擠壓。用鹽企業(yè)是需要使用食鹽或工業(yè)用鹽作為產品生產原料的企業(yè)，其考慮的核心問題是鹽的價格，但在專營體制之下“私自”向鹽企購買低價鹽會受到嚴厲處罰，強烈要求對專營體制進行改革。私鹽經營者是指沒有獲得鹽業(yè)部門許可的鹽產品產銷者，由于避開“專營”后價格較低，盡管面臨被處罰的高風險，但“私鹽”依然大量存在。私鹽經營者希望廢除專營體制，這樣就能合法地參與經營和市場競爭［45］②也存在少數“官商勾結”的私鹽經營者，鹽業(yè)部門人員為獲取不法利益直接或間接參與私鹽運銷。專營體制下鹽的價格越高，這種類型的私鹽經營者獲利越大，也成為專營體制的獲益者。。

四是專業(yè)網絡。專業(yè)網絡是由某個領域專業(yè)性的組織或個人構成的網絡。鹽業(yè)政策網絡中的專業(yè)網絡由中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)協(xié)會、鹽業(yè)研究機構、官員個人和相關專家學者等構成。中國鹽業(yè)協(xié)會的主要成員是中國鹽業(yè)總公司、地方鹽業(yè)公司（鹽務局）、大型鹽企，是“鹽行業(yè)經濟發(fā)展的設計者、鹽行業(yè)經濟利益的維護者”［46］③中國鹽業(yè)協(xié)會理事長董志華在2013年大型鹽文化展上接受媒體采訪時，對中國鹽業(yè)協(xié)會作用的總結是“鹽行業(yè)經濟發(fā)展的設計者、鹽行業(yè)經濟利益的維護者、鹽行業(yè)經濟政策的建議者、鹽行業(yè)經濟組織的服務者、鹽行業(yè)經濟運行的諧調者”。，強調“實行多年的食鹽專營體制對提高碘鹽覆蓋率起到了絕對作用”［47］，“食鹽是特殊的商品”，“即使改革也讓鹽業(yè)人員有個練兵的時間”［48］。地方鹽業(yè)協(xié)會與中國鹽業(yè)協(xié)會的性質、功能和態(tài)度完全一致。鹽業(yè)研究機構盡管并不直接涉及政策態(tài)度，但其研究人員的研究成果及相關建議能夠體現(xiàn)其態(tài)度，據統(tǒng)計來自于鹽務系統(tǒng)和政府系統(tǒng)的研究文獻75%以上不贊成取消專營［49］，其中發(fā)改委經濟體制與管理研究所還多次承擔鹽業(yè)體制改革的調查研究。官員個人是指具有官員身份或官方背景并且積極參與鹽業(yè)體制改革討論的個人，如曾在國家經貿委分管鹽業(yè)改革的陳國衛(wèi)，多次“炮轟”專營體制，強烈呼吁改革［50］。另外還有地方人大代表、政協(xié)委員在地方“兩會”上以個人身份批評鹽業(yè)公司“強迫”市民吃加碘鹽。專家學者主要是通過媒體發(fā)聲的方式表達對改革的態(tài)度，大部分專家學者認為專營體制違反《反壟斷法》，“鹽和糖等食品已經沒什么兩樣，經營壟斷已經沒有意義了”［51］，也有專家學者擔心食鹽的安全、價格上漲以及邊遠地區(qū)的碘鹽保證等問題。

五是議題網絡。議題網絡由分散參與政策議題討論的行動者構成。鹽業(yè)政策網絡中的議題網絡主要由公益機構、消費者、網民、媒體等構成。公益機構是參與政策議題的服務性組織，例如北京市東方公益法律援助律師事務所，曾向全國人大常委會和國務院法制辦公室提交了《關于請求對<食鹽專營辦法>進行合法性審查的建議書》。消費者是指用鹽企業(yè)以外的家庭個人，其態(tài)度主要通過網絡表達意見，因此消費者和網民有很大重合性，他們一般認為取消專營有利于降低食鹽價格、擴大食鹽產品選擇范圍，也有少數表達出對食鹽的品質和健康的擔憂。媒體主要通過新聞報道來參與鹽業(yè)體制改革，媒體雖然是以事件新聞報道的形式參與議題，但其新聞報道的標題措辭能夠體現(xiàn)出其態(tài)度基本傾向，如《南方周末》的《鹽業(yè)專營“七宗罪”》等文章的態(tài)度清晰可見。還有媒體從業(yè)者直接表達對專營體制改革的愿望，如媒體評論人文章《是向食鹽專營說“拜拜”的時候了》，認為如果鹽業(yè)部門“食鹽放開后面臨品質隱憂”的理由成立，那么一切食品都應該專營才能保障安全，專營實際上只是“牟取暴利的工具”［52］。

圖3：鹽業(yè)政策網絡

（二）政策聯(lián)盟博弈

政策領域中不同類型政策網絡及其行動者會依據不同的政策理念并通過策略性互動形成若干政策聯(lián)盟。政策聯(lián)盟由某個領域的政策子系統(tǒng)中擁有一套共同政策信仰的政府組織或私人組織和個人組成，其目的是通過合作策略來實現(xiàn)政策目標［53］。每個政策聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)由深層內核、核心信仰及次要方面的信仰三個層次構成［54］，其中深層內核最難改變。

從上述鹽業(yè)體制改革政策網絡的構成可以明顯看出，每種類型網絡中的行動者在政策意圖和行動傾向上并非都是一致的，而是存在互相對抗的情形，同時每種類型網絡之間也并非界限分明，很多行動者存在跨網絡類型的關聯(lián)?；谶@種特點，可以發(fā)現(xiàn)鹽業(yè)體制改革政策網絡中存在兩個不同的政策聯(lián)盟，即“改革聯(lián)盟”和“專營聯(lián)盟”。圖3中鹽業(yè)政策網絡的左右兩邊分別顯示“專營聯(lián)盟”和“改革聯(lián)盟”的構成。

改革聯(lián)盟由用鹽企業(yè)、獨立鹽企、工業(yè)鹽企、私鹽經營者、農業(yè)部門、衛(wèi)生部門、官員個人、部分專家學者、公益機構、媒體、大部分消費者（網民）等構成；專營聯(lián)盟由中鹽總公司、地方政府、地方鹽業(yè)公司（鹽務局）、鹽業(yè)公司獨資或控股鹽企、中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)協(xié)會、鹽業(yè)研究機構以及部分專家學者、消費者（網民）等構成。處于政策社群核心地位的國務院、發(fā)改委、工信部則是兩個政策聯(lián)盟之間的協(xié)調者和核心決策者；而專家學者、消費者（網民）盡管大部分位于改革聯(lián)盟中，但也有部分加入專營聯(lián)盟。兩個聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)如表1所示。

政策網絡中政策聯(lián)盟之間因其政策信仰和訴求的差異而圍繞政策決策展開博弈，而博弈的基本格局則取決于各自資源和力量的對比。從專營聯(lián)盟和改革聯(lián)盟自身的屬性和特點來看，專營聯(lián)盟的資源和力量較之于改革聯(lián)盟有明顯的優(yōu)勢，突出表現(xiàn)為兩個聯(lián)盟之間制度性資源的不均衡和結構性力量的差異。

表1 鹽業(yè)政策網絡中兩個政策聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)

制度性資源是指政策網絡之外的相關制度賦予政策網絡中的行動者及其構成的政策聯(lián)盟在政策網絡中的合法性位置和影響力。專營聯(lián)盟的制度性資源主要來自中鹽總公司、地方鹽業(yè)公司和中鹽協(xié)會。中鹽總公司具有制度和政策賦予的行政性權力，實際承擔了國家計劃部門（發(fā)改委）和鹽業(yè)主管部門（工信部）的部分鹽業(yè)管理職能，如發(fā)改委的食鹽產銷計劃實際是中鹽總公司編制計劃的，還負責食鹽生產許可證、批發(fā)許可證的審核發(fā)放工作［55］。地方鹽業(yè)公司則直接與地方鹽務局合二為一。中鹽協(xié)會實際上承擔了諸多鹽業(yè)行政管理職能。這種制度性資源不僅使專營聯(lián)盟具有行業(yè)管理資源，而且還為其提供了無限接近政策社群的便利位置。例如，2004年《〈鹽業(yè)管理條例〉完善修改稿》則是中國鹽業(yè)協(xié)會完成并轉交國家發(fā)改委的［56］。相對而言，改革聯(lián)盟的制度性資源則比較貧乏。衛(wèi)生部門負責碘缺乏病的防治、農業(yè)部門負責農牧飼料管理、工商部門負責市場秩序，但都不是鹽業(yè)主管部門，即使有諸如發(fā)改委官員等參與，也只是以“個人身份”出現(xiàn)；獨立鹽企、工業(yè)鹽企、用鹽企業(yè)等則屬于鹽業(yè)政策管理的對象，直接受制于各級鹽業(yè)公司；消費者、網民、媒體則更是遠離制度性資源，基本只能依靠網絡和輿論。

結構性力量是指政策網絡之中政策聯(lián)盟行動者之間的互動強度及由此形成的集體行動力量。專營聯(lián)盟的行動者之間以中國鹽業(yè)總公司、中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)總公司（鹽務局）、地方鹽業(yè)協(xié)會為核心成員形成了高強度互動關系的網絡結構。政企合一的中國鹽業(yè)總公司與地方鹽業(yè)總公司（鹽務局）之間形成了事實上的“領導”與“被領導”關系，中鹽協(xié)會與地方鹽業(yè)協(xié)會之間也是同樣的關系；處于優(yōu)勢地位的鹽企則是由鹽業(yè)公司獨資或控股的；地方政府及物價等部門通過地方鹽業(yè)公司（鹽務局）與中國鹽業(yè)總公司形成密切聯(lián)系；即使是處于專業(yè)網絡和議題網絡中的專家學者和網民也有部分是來自于鹽業(yè)系統(tǒng)及其研究機構。中鹽協(xié)會盡管處于專業(yè)網絡，但它通過會員機制構建了專營聯(lián)盟成員骨干之間的互動平臺。因此，專營聯(lián)盟成員之間具有很高的網絡集成度和互動強度，府際網絡與生產者網絡之間形成了融合性關系，并且通過中國鹽業(yè)總公司與政策社群緊密相連，從而具有很強的結構性力量。較之專營聯(lián)盟，改革聯(lián)盟中府際網絡、生產者網絡、專業(yè)網絡和議題網絡成員之間的關系連接松散，僅僅形成了“用鹽企業(yè)”和“媒體”兩個模糊的連接中心，其它成員之間存在大量的“結構洞”①“結構洞”的概念源于社會網絡的分析，是指網絡結構中的某個或某些行動者與有些行動者發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他行動者不發(fā)生直接聯(lián)系，從而產生關系間斷（disconnection）的現(xiàn)象。，更為重要的是，改革聯(lián)盟成員與政策社群之間缺乏有效連接。因此，改革聯(lián)盟盡管其成員類型豐富，但網絡互動強度弱，難以形成有效的集體行動。

鹽業(yè)政策網絡中改革聯(lián)盟與專營聯(lián)盟的制度性資源和結構性力量差異直接影響兩個聯(lián)盟間的博弈態(tài)勢。從鹽業(yè)體制改革歷程來看，聯(lián)盟間的博弈主要包括輿論宣傳、方案倡議和直接游說三種策略。然而，改革聯(lián)盟僅僅是在輿論宣傳策略上占據優(yōu)勢，在方案倡議尤其是直接游說等有重要影響的策略上，專營聯(lián)盟則占據明顯優(yōu)勢。

輿論宣傳。改革聯(lián)盟在議題網絡和專業(yè)網絡中擁有數量巨大的行動者，廣泛利用網絡和紙質媒體制造鹽業(yè)體制改革的政策議題，揭露和分析鹽業(yè)專營體制的弊端。改革聯(lián)盟的這種策略效果明顯，在2000年前后就成功“設置”了鹽業(yè)體制改革政策議題，而2014年以來圍繞各種“怪異”的鹽業(yè)執(zhí)法事件制造改革話語，幾乎在社會輿論上形成了必須進行改革的共識。當然，為反制改革聯(lián)盟的輿論宣傳，專營聯(lián)盟也積極利用媒體制造輿論，宣傳專營體制的貢獻和合理性。例如，2003年3月鹽政管理劃歸發(fā)改委后，6月25日的《人民日報》以《食鹽專營利國利民》為題發(fā)表了發(fā)改委宏觀經濟研究院課題組的課題研究結論，作為鹽業(yè)公司的“形象展示”［57］。由于食鹽專營的核心理由是“食鹽加碘”，因此鹽業(yè)系統(tǒng)高度重視宣傳“食鹽加碘”的必要性，甚至不惜選擇性地利用甚至“曲解”媒體文章和相關研究結論。如《瞭望東方周刊》上《食鹽加碘拉鋸戰(zhàn)》一文的主要內容是對“食鹽加碘”的爭論進行介紹，并直接指出“期待多元化的政策調整”，“食鹽加碘”政策不再是鐵板一塊［58］。中國鹽業(yè)協(xié)會在網站上則以此文章為基本材料，刊登了《瞭望東方介紹拉鋸戰(zhàn)：中國必須堅持食鹽加碘政策》一文，用紅色字體強調《瞭望東方周刊》認為，“中國必須堅持食鹽加碘政策”，并附上國家食品安全風險評估委員會的報告作為支撐材料。但實際上無論是《瞭望東方周刊》文章，還是《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)的風險評估》都沒有宣稱“中國必須堅持食鹽加碘政策”，反而對“食鹽加碘”均提出了一定的質疑。為避免麻煩和打擦邊球，中鹽協(xié)會在文章最后注明“本網轉載時有刪節(jié)”［59］。

方案倡議。改革聯(lián)盟中的行動者對政策方案的倡議主要有三個途徑：一是官員個人、專家學者和媒體對完全市場化方案的分散性論證，例如積極主張取消專營體制的官員陳國衛(wèi)、學者鄭風田①鄭風田是中國人民大學教授，多次接受媒體采訪提出市場化改革方案。以及《南方周末》等媒體；二是深受專營體制之疼的獨立鹽企，以倉促的小規(guī)模集體行動形成了《全國部分大中型制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革的建議》；三是相關行動者在決策部門實施的鹽業(yè)改革調研中間接提出改革方案。但這三種方式都沒能直接接觸政策社群中的核心決策者。專營聯(lián)盟則充分利用其制度性資源和結構性力量，依靠生產者網絡和府際網絡的互動，近距離甚至零距離接近政策社群進行方案倡議，其表現(xiàn)就是以中鹽總公司和中鹽協(xié)會為代表的行動者多次直接承擔改革方案的起草工作，如2014年“鹽業(yè)體制改革方案已在國家發(fā)改委主任辦公會議通過”的消息最先也是由中鹽協(xié)會透漏的。作為接近政策社群的行動者和歷次鹽業(yè)改革方案起草工作的重要參與者，專營聯(lián)盟的行動者必定會盡最大努力阻止“完全市場化”方案的出臺。

直接游說。直接游說是專營聯(lián)盟依靠府際網絡和生產者網絡的優(yōu)勢采取的博弈方式，即利用政策社群中國家部委態(tài)度的差異，直接向有利于自身的部門游說。在第一輪改革期間，中國鹽業(yè)總公司就直接向國務院提交報告，批評國家經貿委鹽管辦的改革主張是“剝奪了他們的工作權利，使他們普及碘鹽的工作無法進行”，同時還發(fā)動老員工上書發(fā)改委和國務院抵制改革［60］；第三輪改革開始時，中鹽協(xié)會向決策部門和鹽業(yè)體制改革小組“做了大量的工作”，使得“方案暫時停下來”［61］。曾在國家經貿委主管鹽業(yè)體制改革的陳國衛(wèi)，自2000年開始主張廢除專營體制之時，中國鹽業(yè)總公司為了游說他“沒少費心思”［62］。與專營聯(lián)盟的直接游說策略相比，改革聯(lián)盟由于無法有效接近政策社群，其游說則顯得分散且間接，僅限于少數官員以個人身份“上書”的形式進行。

（三）政策網絡產出

在鹽業(yè)體制改革的政策網絡中，改革聯(lián)盟依靠龐大的議題網絡和專業(yè)網絡行動者，在輿論宣傳上成功地“設置”了鹽業(yè)體制改革的議題，但專營聯(lián)盟則充分利用府際網絡和生產者網絡的制度性資源及結構性力量，成功地“阻滯”了鹽業(yè)體制改革從議題到議程的及時轉化。因此，鹽業(yè)體制改革盡管呼聲和共識很高，但直到2016年《鹽業(yè)體制改革方案》才得以出臺。然而，這個方案的出臺并不能說明改革聯(lián)盟的勝利，只能說是改革聯(lián)盟與專營聯(lián)盟之間的折衷，而這正是鹽業(yè)政策網絡結構和政策聯(lián)盟博弈的產出。

首先，從《鹽業(yè)體制改革方案》出臺的過程來看，經歷了16年4輪的曲折反復，如果沒有中央“市場在資源配置中起決定性作用”和“供給側結構性改革”理念的強力推動，2016年上半年也不一定能夠出臺。2009年，中鹽協(xié)會理事長董志華提出鹽業(yè)體制改革需要8年過渡期，因為8年之后在編老職工基本都退休；2014年在決策部門醞釀改革方案之際，中鹽協(xié)會“透漏”預計2016年出臺方案，2017年正式執(zhí)行。事實證明，最終方案的出臺時間和實施時間與中鹽協(xié)會的“透漏”消息完全一致，且從2009年到2017年剛好是董志華所說的8年。

其次，從《鹽業(yè)體制改革方案》的具體內容來看，與改革聯(lián)盟“完全市場化”的預期有明顯的差距（表2）［63］。完全實現(xiàn)預期的方面是取消產銷區(qū)域限制和放開價格；部分實現(xiàn)預期的是產銷許可和產銷主體方面，但實現(xiàn)的程度極其有限，產銷許可只是取消了“食鹽準運證”，產銷主體則僅僅是允許現(xiàn)有定點生產企業(yè)從事批發(fā)經營；更為重要的是，在基本體制、政策制度、鹽政管理3個核心方面則繼續(xù)保持原有框架。由于改革方案明確說明不再新增定點生產企業(yè)和經營企業(yè)，因而就成為現(xiàn)有定點生產企業(yè)和經營企業(yè)間的“賽局”，其中“最大的玩家是中國鹽業(yè)總公司”，以至一些獨立鹽企質疑“不放開專營，怎么能叫放開呢？”［64］。

表2：鹽業(yè)體制改革預期與實際政策對比

五、結論與討論

我國鹽業(yè)體制經歷16年改革出臺的方案，并沒有如改革倡議者和社會所期望的取消專營體制?；谡呔W絡的分析發(fā)現(xiàn)，在鹽業(yè)體制改革過程中，存在多元化行動者，不同的行動者依據其位置和性質的差異分別形成政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業(yè)網絡和議題網絡。不同類型的網絡及其成員之間又依據其對待鹽業(yè)體制改革的態(tài)度傾向和互動關系差異，形成改革聯(lián)盟和專營聯(lián)盟兩大政策聯(lián)盟。然而，從雙方的政策博弈來看，專營聯(lián)盟相對于改革聯(lián)盟擁有優(yōu)勢明顯的制度性資源和結構性力量。這種差異決定了兩個聯(lián)盟之間的博弈態(tài)勢，并進一步決定了政策產出：要么改革方案難產，要么即使出臺，也會在具體方案上大打折扣。

鹽業(yè)體制改革的艱難并不是我國經濟社會轉型過程中的獨特現(xiàn)象，它反映了與此性質相同的諸如電信、鐵路等國營壟斷行業(yè)政策改革的基本特點。1990年代以來，我國電話通信行業(yè)經歷20多年的改革，才從郵電部門獨家壟斷的格局發(fā)展到電信、移動、聯(lián)通三家“寡頭壟斷”的格局，盡管社會議題網絡和專業(yè)網絡對進一步強烈要求改革“寡頭壟斷”格局，但從目前來看沒有任何進展。我國鐵路行業(yè)改革同樣經歷了艱難的過程。鐵道部門政企合一的管理體制一直被社會所詬病，尤其是2000年以來歷次的“春運”購票問題，以及2005年以來因人為因素和管理漏洞而造成的多次嚴重鐵路交通事故，使社會民眾和媒體輿論強烈要求對其進行改革。但是鐵路利益聯(lián)盟以鐵路部門的特殊性為由反對改革，即使2008年國務院大部制改革將民航、郵政納入交通運輸部，鐵道部依舊單獨留存，直到2013年才實施改革打破政企合一體制，分別組建中國鐵路總公司和隸屬于交通運輸部的國家鐵路局，將經營功能和行政管理職能分開。但這次改革更多地是2011年“7·23”溫甬線動車事件及隨之揭露的鐵路系統(tǒng)觸目驚心的腐敗問題迫使中央政府下定決心，并不是單純回應社會和輿論的改革倡議。

凡涉及到諸如鹽業(yè)體制、電信體制、鐵路體制等具有政企合一和壟斷經營特征的政策改革，都有如下特征：一是社會民眾、專家學者、媒體輿論等是改革的積極倡議者，并以議題網絡和專業(yè)網絡為主要力量形成網絡結構中的改革聯(lián)盟，而且輿論議題上能占據優(yōu)勢；二是被改革者會以府際網絡和生產者網絡為基礎形成維持聯(lián)盟（或反改革聯(lián)盟），并且充分利用其傳統(tǒng)的制度性資源和結構性力量上的優(yōu)勢反對或拖延改革；三是這種政策網絡結構下的改革，必須要借助政策網絡結構中政策聯(lián)盟之外的力量，要么是最高決策層下定決心，要么是外部事件的強烈沖擊，或者二者相結合；四是即使實現(xiàn)了改革，其政策產出的改革方案會帶有明顯的折衷和漸進的色彩，要真正實現(xiàn)改革目標，需要“過渡期”后的二次或若干次后續(xù)改革。

這種改革的特征不排除有決策者為保持社會穩(wěn)定和降低風險的考慮，但政策網絡結構的特征是其最直接的原因，既得利益者能控制政策網絡的關鍵部分（府際網絡、生產者網絡）并能直接影響或施壓于決策者（政策社群），而改革倡議者則處于離決策者較遠的位置（議題網絡、專業(yè)網絡）。雖然漸進而穩(wěn)妥的改革曾經是我國政府改革的經驗，但在全面深化改革時期，那些因政策網絡結構特征而產出的“漸進改革”或“邊際改革”已經不適應經濟社會發(fā)展的需要，反而會喪失改革機會窗口和增加改革成本。因此，最高決策者不能僅僅充當政策聯(lián)盟間的協(xié)調者和仲裁者角色，而是要積極對各個領域的政策網絡結構進行調整和管理，通過媒體開放、輿論監(jiān)督、網絡參與、法律規(guī)制、機構改革等方式來增加改革聯(lián)盟的制度性資源與結構性力量，同時削減反改革聯(lián)盟的制度性資源和結構性力量，為重大改革創(chuàng)造有利的政策網絡條件。當然，更需要注意各個領域政策框架的頂層設計，避免先天性地產出新的政策壟斷利益集團。

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