該如何治理城市邊緣地帶（討論）

呂德文

在城市街頭，可見(jiàn)小販、乞丐、雜耍等營(yíng)生活動(dòng)，也存在著坑、蒙、拐、騙等現(xiàn)象。這個(gè)在傳統(tǒng)社會(huì)被稱(chēng)作“江湖”的地方，是國(guó)家與社會(huì)的邊緣地帶，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)大量存在，社會(huì)力量較為活躍，非正式行政普遍存在。對(duì)“江湖”的治理，仍然考驗(yàn)著現(xiàn)代國(guó)家。因?yàn)閷?duì)國(guó)家而言，邊緣地帶往往意味著行政力量會(huì)受到限制；對(duì)社會(huì)而言，這是個(gè)最具活力，也最具風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，社會(huì)的自我治理顯得困難重重。

在傳統(tǒng)時(shí)代，“江湖”大多立足于熟人社會(huì)，通過(guò)同鄉(xiāng)、同業(yè)等關(guān)系維系內(nèi)部秩序，國(guó)家也發(fā)育出一套基于血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的半正式行政技術(shù)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依賴(lài)代理人治理，客觀上尊重了熟人社會(huì)的自治權(quán)。正式權(quán)力運(yùn)用人情、面子等半正式行政方式開(kāi)展，使得行政、法律等適應(yīng)于地方性規(guī)范。在國(guó)家治理任務(wù)不多、社會(huì)事務(wù)并不復(fù)雜的傳統(tǒng)時(shí)代，半正式行政可謂是一種官民兩便的簡(jiǎn)約治理方式。

然而，在現(xiàn)代社會(huì)中，熟人社會(huì)逐漸解體，代理人無(wú)法有效掌握治理信息，地方性規(guī)范也逐漸失去了力量。這在我國(guó)城市治理中表現(xiàn)尤甚。改革開(kāi)放后，大量流動(dòng)人口涌入城市，城市街頭的陌生人社會(huì)已然成形。城市在實(shí)踐中逐漸放棄熟人社會(huì)的治理技術(shù)。比如，“臨時(shí)工”已非來(lái)自于本地的志愿者，而是市場(chǎng)招聘的勞務(wù)人員，他們大多是城市里的

陌生人。與此同時(shí)，國(guó)家治理領(lǐng)域開(kāi)啟了行政理性化進(jìn)程。其基本邏輯是：加強(qiáng)正式行政的管制，嚴(yán)格限制半正式行政人員參與地方治理。

我國(guó)在一個(gè)相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)完成了從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”的轉(zhuǎn)型。大規(guī)模的城市化意味著，城市街頭的邊緣地帶在迅速擴(kuò)張，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的類(lèi)型、從業(yè)人員及活躍程度，都在呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。邊緣地帶的社會(huì)事務(wù)不僅隨著城市化進(jìn)程而急劇增加，且細(xì)小瑣碎、復(fù)雜而難以定性，它并不遵循科層制行政中的分門(mén)別類(lèi)、按部就班的要求，正式行政力量滿足不了邊緣地帶的治理需求。這造成了一種困境：一方面，由于正式行政存在局限，一線行政仍嚴(yán)重依賴(lài)于半正式行政；另一方面，國(guó)家治理體制并不認(rèn)可半正式行政有其存在的合理性。過(guò)去一些年城市街頭執(zhí)法沖突不斷，很大程度上源自于邊緣地帶治理的復(fù)雜性。

因此，在城市邊緣地帶客觀上難以消逝的情況下，城市治理現(xiàn)代化也應(yīng)該賦予半正式行政一席之地。一方面，半正式行政需受到正式權(quán)力的嚴(yán)格規(guī)制。近些年來(lái)，各個(gè)城市管理部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)行政輔助人員的管理、使用，如制定了一系列法律法規(guī)，明確行政輔助人員的職責(zé)，推行民警帶班制等行之有效的操作流程，從而使得半正式行政權(quán)力受到有效約束。另一方面，也要賦予半正式行政自由裁量權(quán)，建立半正式人員積極履責(zé)的激勵(lì)措施。比如，武漢市城管系統(tǒng)近些年來(lái)推廣了一系列柔性執(zhí)法措施，絕大多數(shù)是協(xié)管員主導(dǎo)參與的，這在扭轉(zhuǎn)城管形象、重塑行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性方面，都起到了良好效果。

治理城市邊緣地帶，既要保持這一地帶的活力，又要維持其基本秩序。我國(guó)正處于史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程中，雖面臨邊緣地帶治理的挑戰(zhàn)，卻也是一個(gè)重新認(rèn)識(shí)我國(guó)傳統(tǒng)的治理資源、重塑秩序的機(jī)會(huì)?！?/p>

（作者是武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）