智慧城市背景下的“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)探究

杜青峰 ，萬(wàn)碧玉 ，王益 ，吳麗麗 ，王樹(shù)東 ，姜棟

（1.中城智慧(北京)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司；2.中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)智慧城市聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室；3.建設(shè)綜合勘察研究設(shè)計(jì)院有限公司；4.綿陽(yáng)師范學(xué)院；5.蘇州科技大學(xué)）

智慧城市背景下的“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)探究

杜青峰1，2，4，萬(wàn)碧玉1，2，王益5，吳麗麗1，2，王樹(shù)東3，姜棟1，2

（1.中城智慧(北京)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司；2.中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)智慧城市聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室；3.建設(shè)綜合勘察研究設(shè)計(jì)院有限公司；4.綿陽(yáng)師范學(xué)院；5.蘇州科技大學(xué)）

在參與智慧城市標(biāo)準(zhǔn)綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)研發(fā)過(guò)程中，研究我國(guó)目前城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，總結(jié)了我國(guó)現(xiàn)有城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中存在的自成標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題，并認(rèn)為存在這些問(wèn)題的根源是缺乏一套促使“多規(guī)融合”的標(biāo)準(zhǔn)。論文認(rèn)為建立“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵的是解決“多規(guī)”之間數(shù)據(jù)不融的問(wèn)題，這就需要構(gòu)建多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建信息平臺(tái)，建立起監(jiān)督管理，進(jìn)而促進(jìn)多規(guī)的融合。在智慧城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中，論文從如何利用智慧城市信息技術(shù)手段進(jìn)行“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的角度，面臨缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)支撐，探究“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的方法策略及主要內(nèi)容。

智慧城市；標(biāo)準(zhǔn)；多規(guī)合一；探討

1 引言

2014年8月，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱“住建部”)四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知(發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)通知》)，確定了28個(gè)“多規(guī)合一”市縣單位。而其他很多試點(diǎn)名單外市縣也積極響應(yīng)，開(kāi)展“多規(guī)合一”工作，可謂“一呼百應(yīng)”。[1]《試點(diǎn)通知》是為了尋求到能夠解決各市縣在規(guī)劃編制與實(shí)施中存在的突出問(wèn)題的途徑，同時(shí)也是政府規(guī)劃工作機(jī)制加大力度改革的重要舉措，是強(qiáng)化空間規(guī)劃、集約土地使用、完善空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的奠基石，對(duì)于未來(lái)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間開(kāi)發(fā)的優(yōu)化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)都具有重大的意義。

“多規(guī)合一”已成為各級(jí)政府以及各市縣的重要工作之一。目前試點(diǎn)工作也是開(kāi)展得如火如荼，從已經(jīng)進(jìn)行“多規(guī)合一”編制的試點(diǎn)市縣來(lái)看，“多規(guī)合一”取得了巨大成績(jī)。但也存在其局限性，許多試點(diǎn)市縣在開(kāi)展“多規(guī)合一”的工作中，往往比較注重“協(xié)調(diào)”土地使用性質(zhì)、控制線劃定等多規(guī)之間的矛盾點(diǎn)，而在一定程度上忽略了規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，各類規(guī)劃各自為政，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃“龍頭”引領(lǐng)；另外，目前的“多規(guī)合一”比較注重的仍然是土地使用的問(wèn)題，在民生、生態(tài)、重大項(xiàng)目等方面關(guān)注較少，在未來(lái)開(kāi)展得“多規(guī)合一”工作中，需要及時(shí)更新，動(dòng)態(tài)調(diào)整，輕重區(qū)分，全面考慮；最后，在規(guī)劃中存在的期限問(wèn)題仍需進(jìn)一步探究，目前比較關(guān)注的亦是“短期”、“近期”，而較少注重“遠(yuǎn)期”或者“遠(yuǎn)近結(jié)合”。[1]

當(dāng)然，目前開(kāi)展的試點(diǎn)市縣“多規(guī)合一”的編制工作在信息平臺(tái)創(chuàng)建、管理機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃整合等方面對(duì)其他市縣已具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義，不過(guò)，基于上述“多規(guī)合一”現(xiàn)狀以及存在的不足，“多規(guī)合一”的編制及實(shí)施工作需要構(gòu)建一套比較完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)未來(lái)的城市規(guī)劃事業(yè)，統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)”的大融合。

國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)帶領(lǐng)各政府部門、研究院等編制相應(yīng)的“多規(guī)合一”規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，供各市縣進(jìn)行“多規(guī)合一”的編制工作進(jìn)行執(zhí)行、參考，以推動(dòng)全國(guó)全面的“多規(guī)合一”工作。現(xiàn)已是大數(shù)據(jù)、信息時(shí)代，當(dāng)前中國(guó)也正步入以信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)時(shí)代，智慧城市建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的行為、創(chuàng)新管理、流量移動(dòng)性、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活等方面，發(fā)揮著相當(dāng)?shù)淖饔?。?dāng)前或未來(lái)城市建設(shè)離不開(kāi)物聯(lián)網(wǎng)、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段作為輔助，而這種輔助力量正以不可抵擋的趨勢(shì)日漸影響城市的建設(shè)發(fā)展。智慧城市可以說(shuō)是數(shù)字城市、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的復(fù)合形態(tài)，它是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新系統(tǒng)，在城市空間資源優(yōu)化配置、城市規(guī)劃創(chuàng)新管理、城市規(guī)劃數(shù)據(jù)采集整合等方面提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。[3]因此，有必要從智慧城市與“多規(guī)合一”相結(jié)合的角度，探究在當(dāng)前城市規(guī)劃在智慧城市背景如何建立一套比較完整的“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中的“多規(guī)融合”。[2]

2 我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃系現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)目前的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)主要由國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總領(lǐng),以區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等為主要研究?jī)?nèi)容，明確區(qū)域、城市的發(fā)展目標(biāo)和方向，對(duì)各級(jí)政府城市規(guī)劃決策具有宏觀指導(dǎo)性。城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等，其主要任務(wù)是在一定時(shí)期內(nèi)，以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，對(duì)城市的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)在空間布局上進(jìn)行落實(shí)。土地利用規(guī)劃主要是在土地使用、資源分配等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)組織，為各類專項(xiàng)規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)、使用、保護(hù)提供依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃是由相關(guān)部門從不同的職能出發(fā)編制的各類專業(yè)規(guī)劃，包括交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。多類型的規(guī)劃由于規(guī)劃用途不同、出自部門單位不同（如表1、表2所示），導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來(lái)越難?，F(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)紛繁復(fù)雜、門類眾多、自成標(biāo)準(zhǔn)、各自為政，各類規(guī)劃職能劃分不清，“橫向”、“縱向”關(guān)系不明確，造成規(guī)劃層級(jí)之間的錯(cuò)位、越位甚至缺位，現(xiàn)行規(guī)劃審批程序繁瑣、調(diào)整程序各自運(yùn)作；相關(guān)法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，缺乏完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)保障。

表1 各規(guī)劃主導(dǎo)內(nèi)容

在一定程度上，造成多規(guī)自成標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容沖突、缺乏協(xié)調(diào)銜接的根源可以歸結(jié)為“多規(guī)”數(shù)據(jù)的不融合，也就是說(shuō)缺乏統(tǒng)一統(tǒng)領(lǐng)各規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)。盡管在2014年國(guó)家四部委聯(lián)合推出“多規(guī)合一”試點(diǎn)建設(shè)，因此，需要結(jié)合智慧城市的建設(shè)大背景，探討智慧城市信息化視角下建立“多規(guī)合一”的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建相關(guān)問(wèn)題。

3 “多規(guī)合一”的提出

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020)》明確指出：推動(dòng)加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，開(kāi)展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

2014年8月，國(guó)家四部委《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》試點(diǎn)市縣28個(gè)，其中地級(jí)市6個(gè)，縣級(jí)市縣22個(gè)。

目前已經(jīng)進(jìn)行的“多規(guī)合一”并不是簡(jiǎn)單的指一類規(guī)劃，而是針對(duì)一個(gè)區(qū)域、一個(gè)城市所對(duì)應(yīng)的一個(gè)空間，統(tǒng)一“一本規(guī)劃”，在空間安排上集約節(jié)約，在資源配置上經(jīng)濟(jì)、合理、有序，在實(shí)施管理中要加速完善法律法規(guī)并加大監(jiān)督力度。同時(shí)，我們應(yīng)該注意到，我國(guó)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)領(lǐng)銜接，應(yīng)該促進(jìn)“多規(guī)合一”在城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)中成為建設(shè)、實(shí)施、管理的引領(lǐng)和依據(jù)，成為各類規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)者。

從現(xiàn)階段進(jìn)行的“多規(guī)合一”工作來(lái)看，即使在促進(jìn)多規(guī)融合的過(guò)程起到非常重要的作用，但沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各類規(guī)劃仍是“散沙”，因此，應(yīng)該建立一套“多規(guī)合一”的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，編制“多規(guī)合一”規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，完善相關(guān)法制標(biāo)準(zhǔn)。[5]不同職能的規(guī)劃應(yīng)參照“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)空間、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。在“三規(guī)”乃至更多的規(guī)劃里，都涉及有部分相同的工作內(nèi)容，尤其是城市空間規(guī)劃安排上應(yīng)該是統(tǒng)一的，而且必須統(tǒng)一。一個(gè)城市只有一個(gè)空間，應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃這個(gè)空間，這是城市發(fā)展中統(tǒng)籌指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的需要，也是探索“多規(guī)合一”的意義所在。[4]

4 智慧城市視角的“多規(guī)合一”

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)智慧城市建設(shè)的研究主要在智慧城市對(duì)城市發(fā)展作用、智慧城市技術(shù)路線建設(shè)等方面。我國(guó)智慧城市建設(shè)的步伐正在大步邁前，“多規(guī)合一”工作也正在全國(guó)各地展開(kāi)，如何將智慧城市建設(shè)與城市規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，如何將智慧城市相關(guān)大數(shù)據(jù)、云服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)應(yīng)用于規(guī)劃融合，促使現(xiàn)代信息技術(shù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的融合值得深思。

在規(guī)劃各市縣各層級(jí)的空間布局中，有不少問(wèn)題仍舊相當(dāng)突出，如信息缺乏、數(shù)據(jù)來(lái)源少、科學(xué)分析能力不夠、智能決策力度弱、應(yīng)用水平不高、主觀隨意性常見(jiàn)、公眾參與少等，在城鄉(xiāng)空間布局上始終得不到科學(xué)和權(quán)威的可靠保障，這些不足與漏洞嚴(yán)重制約了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展，同時(shí)也對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展造成了重大損失。從技術(shù)層面來(lái)看，如何讓數(shù)據(jù)和信息變?yōu)槿祟愃苤庇^感受并能直接理解的知識(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)外都未能解決的問(wèn)題，信息數(shù)據(jù)分析雖然比較直觀，但是也比較抽象，并且對(duì)專業(yè)知識(shí)要求很高，這也是城市規(guī)劃工作中的難題。[5]因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃首要的前提是必須對(duì)所規(guī)劃得區(qū)域進(jìn)行資料的全面整理和數(shù)據(jù)的綜合分析，從而在掌握城鄉(xiāng)區(qū)域最全面的概況下展開(kāi)專業(yè)工作。就信息技術(shù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)合而言，最根本關(guān)鍵的是對(duì)城市數(shù)據(jù)或信息的采集、獲取、分析、運(yùn)用、展示與共享，而這也是規(guī)劃師最容易忽略的問(wèn)題。

借助新時(shí)期科技發(fā)達(dá)時(shí)代下的信息技術(shù)，通過(guò)云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段對(duì)相關(guān)城市規(guī)劃海量數(shù)據(jù)進(jìn)行智能感知、智能分析、智能分析、智能應(yīng)用，將城市物理系統(tǒng)與人類社會(huì)客觀、有機(jī)結(jié)合，智慧城市已然是城市信息化的一種全新的高級(jí)階段的發(fā)展形態(tài)。智慧城市建設(shè)過(guò)程中的核心價(jià)值是利用信息技術(shù)處理海量數(shù)據(jù)，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中關(guān)鍵的數(shù)據(jù)分析處理的問(wèn)題正好契合。隨著智慧城市建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃中能夠快速對(duì)數(shù)據(jù)獲取、處理、清洗、分析和價(jià)值提取的成本亦可隨之降低，這為城市規(guī)劃工作提供了便利，并且也大大提高了城市規(guī)劃工作的效率。[1]目前面向全生命周期且基于云數(shù)據(jù)中心的智慧城鄉(xiāng)規(guī)劃決策支持系統(tǒng)已經(jīng)基本具備了實(shí)現(xiàn)條件，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅可以利用突破性的、創(chuàng)新性的技術(shù)支撐從數(shù)字規(guī)劃邁向智慧規(guī)劃，還可利用這一契機(jī)從根本上解決制約城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理水平的瓶頸問(wèn)題。

上文分析過(guò)造成“多規(guī)不合”的根本原因是多規(guī)之間沒(méi)有一套統(tǒng)一統(tǒng)領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，要建立起“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，其核心的問(wèn)題是要解決多規(guī)數(shù)據(jù)不融的問(wèn)題這需要各部門打開(kāi)政策限制，打破信息壁壘，建立多規(guī)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的平臺(tái)建設(shè)。數(shù)據(jù)融合、信息共享利用、協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的關(guān)鍵。在當(dāng)前我國(guó)智慧城市建設(shè)大背景下，有必要將智慧城市規(guī)劃建設(shè)理念與方法，與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的建立結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用智慧城市的建設(shè)理念、信息技術(shù)手段探究推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的“智慧化”的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建。

5 智慧城市背景下“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

智慧城市是社會(huì)發(fā)展過(guò)程的一種新興模式，它通過(guò)綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技、整合信息數(shù)據(jù)資源、統(tǒng)籌業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理，基于城市大數(shù)據(jù)的智能感知、信息云平臺(tái)開(kāi)展規(guī)劃海量數(shù)據(jù)信息的聚合，為城市規(guī)劃、城市建設(shè)管理提供了強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ)支撐。智慧城市的智能化地將城市客觀存在的物理部分與人的行為、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文社會(huì)等結(jié)合了起來(lái)，這將是城市規(guī)劃建設(shè)的一種新趨勢(shì)，也為城市發(fā)展中的問(wèn)題解決提供一條可行之道。未來(lái)城市規(guī)劃應(yīng)充分利用這一契機(jī)，將智慧城市規(guī)劃建設(shè)的理念、技術(shù)、方法與規(guī)劃建設(shè)相互融合，促進(jìn)“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，構(gòu)建智慧城市背景下“智慧化”的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)的搭建，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”的真正融合，推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。[6]

5.1 智慧城市數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的建立

5.1.1 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建立

實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合—”，形成“一個(gè)空間，一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”，必須要有規(guī)劃數(shù)據(jù)支撐。規(guī)劃數(shù)據(jù)從形式上一般可以概括為規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。其中，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是規(guī)劃的關(guān)鍵，包括人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)等，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要由各市縣統(tǒng)計(jì)部門、國(guó)土部門、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等提供，并集成專題數(shù)據(jù)庫(kù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃以統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為支撐，推動(dòng)各類規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)的集成，使規(guī)劃用地規(guī)模、用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)布局、空間功能布局等最終集聚在一張圖上，真正實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”的目標(biāo)。[6]其次對(duì)文本、音頻、視頻等形式的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集，豐富數(shù)據(jù)采集形式，提高選擇性和可利用性。三是通過(guò)大型互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)、行為流量移動(dòng)性、社交網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)等信息平臺(tái)，獲取居民活動(dòng)、交通流量、生態(tài)環(huán)境等實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，如圖1所示。

圖1 規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成圖

根據(jù)住建部2013年發(fā)布的《智慧城市公共信息平臺(tái)建設(shè)指南》，公共數(shù)據(jù)庫(kù)主要有三類，分別是公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、公共業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。智慧規(guī)劃數(shù)據(jù)是基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)之上的一種公共業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。[7]基于區(qū)域、城市規(guī)劃角度對(duì)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的獲取、集成和擴(kuò)展形成規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，形成一套規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)由人口數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、土地?cái)?shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)組成。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要不斷更新調(diào)整，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)要以一種全新的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模式持續(xù)的集成、處理數(shù)據(jù)，及時(shí)更新擴(kuò)展規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，以供規(guī)劃的需求。

5.1.2 提高數(shù)據(jù)采集能力

當(dāng)前各類規(guī)劃編制中存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源不同、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不同、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新滯后等問(wèn)題，需要大大提高數(shù)據(jù)采集能力。在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中，首先要分類整合各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，篩選出有效數(shù)據(jù)，并對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，力求做到“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)覆蓋全面、信息監(jiān)管到位，打通信息“自上而下”、“自下而上”、“橫向”、“縱向”的共享渠道，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，并在此基礎(chǔ)上形成專題數(shù)據(jù)庫(kù)。[7]二是要注重非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的匯集，結(jié)合個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和共享信息數(shù)據(jù)，開(kāi)展多樣的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)形式，對(duì)構(gòu)建“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)亦是十分重要的。三是開(kāi)闊信息數(shù)據(jù)獲取渠道，利用多種途徑采集實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，如海量公交刷卡數(shù)據(jù)、海量出行記錄數(shù)據(jù)、海量手機(jī)用戶移動(dòng)軌跡的數(shù)據(jù)等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，并且能夠?yàn)橐?guī)劃提供更為多樣化的直觀的數(shù)據(jù)參考。

5.1.3 數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)

“多規(guī)合一”海量數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)呈爆炸式增長(zhǎng)、有效信息的采集及精準(zhǔn)定位困難，這些問(wèn)題使“多規(guī)合一”地?cái)?shù)據(jù)管理面臨巨大的挑戰(zhàn)。因此必須建立完善相關(guān)制度進(jìn)行數(shù)據(jù)資源采集、分析、篩選、共享、利用和保密等。運(yùn)用信息技術(shù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)集成標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)各規(guī)劃因素?cái)?shù)據(jù)的采集量、采集方式、數(shù)據(jù)更新的周期以及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行有效的界定，進(jìn)行信息聚合，動(dòng)態(tài)更新。[8]進(jìn)行“多規(guī)合一”的“一張圖”建設(shè)需要設(shè)計(jì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)集成標(biāo)準(zhǔn)，支持不同部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果的集中存儲(chǔ)和統(tǒng)一管理、更新，為規(guī)劃編制單位服務(wù)，以“一張圖”進(jìn)行統(tǒng)一應(yīng)用，為相關(guān)部門提供同相應(yīng)的信息參考，并且通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的不斷擴(kuò)展與擴(kuò)充，實(shí)時(shí)指導(dǎo)城市建設(shè)和管理工作，為城市規(guī)劃編制、實(shí)施管理提供更加權(quán)威的參考依據(jù)。

5.2 智慧信息平臺(tái)建立

圖2 “多規(guī)合一”信息平臺(tái)架構(gòu)

“多規(guī)”數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，數(shù)據(jù)海量，監(jiān)管困難，相關(guān)部門應(yīng)該聯(lián)合制定相應(yīng)的政策制度，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，成立“多規(guī)合一”綜合協(xié)調(diào)管理的部門，并且研發(fā)或者利用信息技術(shù)，匯聚各部門信息數(shù)據(jù)資源，創(chuàng)建公眾業(yè)務(wù)信息平臺(tái)。信息平臺(tái)利用智慧城市背景下的信息技術(shù)手段進(jìn)行架構(gòu)，以數(shù)據(jù)集成為核心，以提高城市規(guī)劃工作效率為目標(biāo)，確保各單位進(jìn)行規(guī)劃管理、編制、實(shí)施中能夠在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”模式。“多規(guī)合一”信息平臺(tái)應(yīng)該形成統(tǒng)一的規(guī)劃資料集成庫(kù)，并且開(kāi)放數(shù)據(jù)集成、信息反饋的接口，成為城市規(guī)劃運(yùn)營(yíng)的一個(gè)公眾業(yè)務(wù)平臺(tái)。

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)是“多規(guī)合一”，是一根紐帶，是規(guī)劃信息數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)樞紐。在“多規(guī)合一”工作中，對(duì)“多規(guī)”數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和監(jiān)測(cè)，統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)部門信息，為各規(guī)劃提供數(shù)據(jù)參考、數(shù)據(jù)管控、規(guī)劃監(jiān)管的功能，有助于實(shí)現(xiàn)跨部門規(guī)劃信息和審批信息共享，并為用地劃分、規(guī)劃選址、重大項(xiàng)目的落地、規(guī)劃協(xié)調(diào)等提供更為直接、直觀的功能服務(wù)。城鄉(xiāng)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)共享多規(guī)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)，為實(shí)施“多規(guī)融合”實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)保障，有利于提高城市規(guī)劃建設(shè)和管理的水平。[9]

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)構(gòu)架的主要任務(wù)是為“多規(guī)”工作提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的參考依據(jù)，以及安全保障的支撐。其建設(shè)主要分為三個(gè)板塊，首先是規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理平臺(tái)，包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù)、系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)以及其他空間數(shù)據(jù)，建立起的數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)是規(guī)劃進(jìn)行的重要保證。在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)資料支持下，設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)引擎、安全引擎和數(shù)據(jù)引擎，為規(guī)劃數(shù)據(jù)處理、信息回應(yīng)設(shè)計(jì)借口設(shè)備，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行面向設(shè)計(jì)，提供管理和監(jiān)控服務(wù)功能。最后，是管理客戶端組件的終極設(shè)計(jì)，搭建業(yè)務(wù)平臺(tái)，主要設(shè)計(jì)規(guī)劃沖突智能監(jiān)測(cè)、智能優(yōu)化決策、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、實(shí)施評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)功能，進(jìn)行空間規(guī)劃的編制、規(guī)劃成果質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、成果數(shù)據(jù)的管理以及規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理。如圖2所示。

5.3 智慧監(jiān)督管理

監(jiān)督管理是規(guī)劃編制、實(shí)施的重要工作之一，在推動(dòng)“多規(guī)合一”工作進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)督管理。從不同職能部門的視角及時(shí)更新、擴(kuò)充、調(diào)整規(guī)劃信息數(shù)據(jù)，掌握和對(duì)接不同類型的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)管理的實(shí)時(shí)化和精細(xì)型。不同的職能單位可以從頂層設(shè)計(jì)的角度分為規(guī)劃管理單位、規(guī)劃編制單位以及監(jiān)督實(shí)施單位，在智慧城市時(shí)代背景下，與城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)的各部門可以通過(guò)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、3S技術(shù)等先進(jìn)科技技術(shù)建設(shè)高效的規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 智慧規(guī)劃管理架構(gòu)圖

在智慧規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)下，集中建設(shè)智慧規(guī)劃管理中心，相關(guān)的發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、交通等部門通過(guò)這個(gè)“中心”平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享傳輸、回應(yīng)各類有效信息。智慧規(guī)劃管理中心集中了各類規(guī)劃的有效信息，在各部門進(jìn)行規(guī)劃編制過(guò)程中，結(jié)合已有的規(guī)劃信息，對(duì)正在編制的規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比、篩選，找到相應(yīng)的問(wèn)題，通過(guò)平臺(tái)服務(wù)傳送至各部門，各部門結(jié)合自身職能需求，對(duì)規(guī)劃信息進(jìn)行更新處理。[10]如規(guī)劃管理者，基于智慧規(guī)劃管理中心的信息共享、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)圖的共用上，進(jìn)行規(guī)劃目錄的編制、規(guī)劃重點(diǎn)的明確，以及規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則的制定等等，減少不必要的規(guī)劃，避免規(guī)劃中不必要的重復(fù)操作。規(guī)劃編制部門對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行有序的編制，并且在智慧管理中心的信息反饋基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各部門各規(guī)劃之間不銜接的地方，并進(jìn)行修正、修訂等。規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施者完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、建立規(guī)劃保障標(biāo)準(zhǔn)等。各個(gè)部門通過(guò)這種雙向的溝通，規(guī)劃管理不僅井然有序的進(jìn)行，還可以根據(jù)信息數(shù)據(jù)的回應(yīng)反饋實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

6 結(jié)語(yǔ)

“多規(guī)合一”是為了解決目前我國(guó)規(guī)劃存在的自成、規(guī)劃“打架”、機(jī)制不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，“多規(guī)”數(shù)據(jù)融合是核心也是關(guān)鍵所在。

在智慧城市建設(shè)的背景下，運(yùn)用信息技術(shù)建立起“多規(guī)合一”的“智慧化”標(biāo)準(zhǔn)，包括智慧數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的建立，智慧信息平臺(tái)的構(gòu)建，以及智慧監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)的建立，能夠建立統(tǒng)一的“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”數(shù)據(jù)的采集、分析、篩選、應(yīng)用、共享和服務(wù)反饋，以期引領(lǐng)各類規(guī)劃有秩序、保質(zhì)保量的進(jìn)行編制、審批、實(shí)施，進(jìn)一步推進(jìn)“多規(guī)融合”；同時(shí)，“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，有利于完善我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃——真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)空間，一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”。

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Research on the Construction of " Multiple Plans are Integrated into One Area"System under the Background of Smart City

DU Qing-feng1,2,4，WAN Bi-yu1,2，WANG Yi5，WU Li-li1,2，WANG Shu-dong3，JIANG Dong1,2

(1.Smart City Planning & Design Research Institute Co.,Ltd.,; 2.Chinese Society for Urban Studies (CSUS) National Smart City Joint Lab; 3.Comprehensive Institute of Geotechnical Investigation and Surveying Ltd.; 4.Mianyang Normal University; 5.Suzhou University of Science and Technology)

This article in smart city comprehensive evaluation standard of system development process, the research actuality of city planning standards in our country, summarizes the deficiencies in the existing urban planning standards become standard, content, conflict, lack of such problems as fairing, and argues that the root of these problems is the lack of a prompt "multiple gauge fusion" standards. This paper argues that establishing "rules" are the key to solve the "rules" between data does not melt, this needs to build more rules and database, set up information platform, set up supervision and management, thus promoting the fusion of multiple rules. In standard wisdom city construction,this article from how to utilize the information technology means wisdom city "more rules and standard construction point of view, to explore the" rules "approach strategy and main contents of the construction of the standard, lack of unified standards support.

smart city; fairness; standards; multiple plans are integrated into one area; discussion

“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題“智慧城市城鎮(zhèn)綜合管理技術(shù)集成與應(yīng)用示范”（2015BAJ08B06）和質(zhì)檢公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“智慧城市基礎(chǔ)通用29項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制”（201510209-04）共同資助