《突發(fā)事件應(yīng)對法》在應(yīng)急理念上存在的問題與建議

摘要：我國從2003年開始研究應(yīng)急管理工作，至2018年3月國家應(yīng)急管理部成立，在這過去的15年中，人們對應(yīng)急工作的理解也不斷地在更新。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》自2007年11月1日實(shí)施以來，未做過任何修訂，緣于過去對應(yīng)急的認(rèn)知水平，其中的理念、管理體制等已與當(dāng)下應(yīng)急管理理念不符，筆者從應(yīng)急管理角度思考提出《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在的問題與建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應(yīng)對法；應(yīng)急管理；問題；建議

一、《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺(tái)背景

2003年，SARS肆虐全國，在7月28日全國防治非典工作會(huì)議上胡錦濤指出，“突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)能力不強(qiáng)；一些地方和部門缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實(shí)措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進(jìn)工作、更好地推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要契機(jī)。"會(huì)上胡錦濤強(qiáng)調(diào)，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，要進(jìn)一步研究并切實(shí)抓好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)工作、推進(jìn)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新、加強(qiáng)宣傳輿論工作、狠抓依法治國基本方略的落實(shí)、增強(qiáng)對外開放條件下做好工作的能力、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、做好關(guān)心群眾生產(chǎn)生活工作等9個(gè)方面的工作。也就是在這個(gè)非典發(fā)生以后，歷經(jīng)4年我國制定頒實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》（研究初期叫《緊急狀態(tài)法》），保障了老百姓的人身財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)了社會(huì)秩序公共秩序、國家安全，規(guī)范了各類政府機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的行為。

二、《突發(fā)事件應(yīng)對法》在應(yīng)急理念上存在的問題與建議

突發(fā)事件應(yīng)對法從最當(dāng)初設(shè)想的《緊急狀態(tài)法》最終演變面《突發(fā)事件應(yīng)對法》，鑒于當(dāng)初對應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)的局限性，《突發(fā)事件應(yīng)對法》除了存在諸如中國政法大學(xué)馬懷德副校長所述責(zé)任規(guī)定不剛性、不夠周延，責(zé)任主體缺失外，從應(yīng)急管理角度來看該法與目前應(yīng)急管理的理念上也存在諸多不適宜的地方。

1、章節(jié)設(shè)置不夠清晰、不夠?qū)I(yè)

突發(fā)事件應(yīng)對法，第二至五章的劃分是按照事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備（第二章），事發(fā)監(jiān)測與預(yù)警（第三章），事中應(yīng)急處置與救援（第四章），事后恢復(fù)與重建（第五章）事件發(fā)展過程傳述的，看似合理，卻不符合應(yīng)急管理的四個(gè)階段預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)的閉環(huán)管理過程，也未能理解這四個(gè)階段的真正含義。

第三章監(jiān)測與預(yù)警中不乏預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的內(nèi)容，第37至40條說的都是信息的報(bào)送，信息報(bào)送是一個(gè)應(yīng)急準(zhǔn)備過程。第41條國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度……，監(jiān)測制度又是一個(gè)預(yù)防過程，事實(shí)上還有一種監(jiān)測是屬于應(yīng)急響應(yīng)的，如災(zāi)區(qū)的環(huán)境污染情況實(shí)時(shí)監(jiān)測。第45條第2款：……準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時(shí)可以投入正常使用；第4款：采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常運(yùn)行；這本身就是應(yīng)急準(zhǔn)備工作，當(dāng)發(fā)布警報(bào)時(shí)現(xiàn)準(zhǔn)備是來不及的。

第四章應(yīng)急處置與救援，應(yīng)急處置與救援本身就很難說清何為應(yīng)急處置？何為應(yīng)急救援？應(yīng)急處置本身就是應(yīng)急救援的行為，應(yīng)急救援也離不開應(yīng)急處置，處置與救援分不開說不清，但都是應(yīng)對突發(fā)事件而采取的應(yīng)急行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)為應(yīng)急響應(yīng)。

章節(jié)設(shè)置莫不如采用“事件預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、事后恢復(fù)”方式敘述既清晰明了又符合應(yīng)急管理的四個(gè)階段。

2、事件分類缺失環(huán)境突發(fā)事件

第3條本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

目前深受國家重視的環(huán)境突發(fā)事件沒能在該法中體現(xiàn)，雖在突發(fā)事件應(yīng)對法的解讀中對事故災(zāi)害（難）有這樣描述的“事故災(zāi)害：主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的種類安全事故，運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。而事實(shí)上，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件均可以引發(fā)環(huán)境污染，顯然將環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件僅歸屬于事故災(zāi)難的解釋是站不住腳的，另在事故災(zāi)難分級時(shí)涉及環(huán)境的多單列，如2005年吉林石化11.13火災(zāi)爆炸事故并引發(fā)一起跨省、跨國松花江水污染事件按現(xiàn)在的說法應(yīng)是一起重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故和特別重大水污染責(zé)任事件，因此建議環(huán)境事件應(yīng)予單列。

3、應(yīng)急管理體制已不合時(shí)宜

第4條國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

隨著政府簡化行政審批及新安全生產(chǎn)法的出臺(tái)，在安全管理方面政府的角色已由管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管職能，分類管理已變成分類指導(dǎo)，同時(shí)應(yīng)急管理也是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程。

第5條突發(fā)事件應(yīng)對工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。

首先預(yù)防與準(zhǔn)備是有區(qū)別的，預(yù)防是為了不發(fā)生事故，其目的是防止事故的發(fā)生；而準(zhǔn)備是為了應(yīng)對事故，其目的是使事故損失最小。突發(fā)事件應(yīng)對法（宗旨為應(yīng)對事故）不同于安全生產(chǎn)法（宗旨為防止事故），在經(jīng)歷2013青島黃島“11.22”原油管道泄漏爆炸事故之后，應(yīng)急管理工作重點(diǎn)已由應(yīng)急救援轉(zhuǎn)向應(yīng)急準(zhǔn)備，突發(fā)事件的應(yīng)對應(yīng)采取平時(shí)準(zhǔn)備與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急相結(jié)合（平戰(zhàn)結(jié)合）的原則。

4、對應(yīng)急預(yù)案的理解不準(zhǔn)確

第44條第1款，宣布進(jìn)入預(yù)警期后采取“啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案”措施，應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)是從簽署發(fā)布時(shí)已經(jīng)開始，一直處于啟動(dòng)狀態(tài)，所謂的啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案這種錯(cuò)誤的說法準(zhǔn)確地說應(yīng)為啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。然三、四級警報(bào)，強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)測與報(bào)告，尚未達(dá)到啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。

第45條第2款，調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時(shí)可以投入正常使用；應(yīng)急預(yù)案是貫穿應(yīng)急管理始末的工作方案，物資、裝備齊全、管用平時(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的基本要求，而不是進(jìn)入預(yù)警期才采取行動(dòng)去確保其齊全、管用。發(fā)布一級、二級警報(bào)，強(qiáng)調(diào)的是進(jìn)入臨戰(zhàn)狀態(tài)，各就各位，依舊未達(dá)到啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)條件。

第58條“應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施”，建議改為“應(yīng)當(dāng)結(jié)束應(yīng)急響應(yīng)”。

三、結(jié)束語

從2003年應(yīng)急管理的起步到2018年國家應(yīng)急管理部的成立，我國的應(yīng)急管理工作已步入正軌，對應(yīng)急管理的理解也有了較為全面的認(rèn)識(shí)，筆者建議在應(yīng)急管理部的主導(dǎo)下有必要對目前的《突發(fā)事件應(yīng)對法》給予必要的修改，從法律的責(zé)任上更明確，從應(yīng)急管理上更專業(yè)。

參考文獻(xiàn)

[1]馬懷德，周慧.《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在的問題與建議[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿.2012（07）

作者簡介：青宇航，大慶職業(yè)學(xué)院，中石油應(yīng)急救援培訓(xùn)演練大慶基地副教授，本科畢業(yè)于西南石油學(xué)院勘查地球物理（計(jì)算機(jī)軟件應(yīng)用）專業(yè)，北京郵電大學(xué)軟件工程碩士研究生，2013年起從事應(yīng)急培訓(xùn)與應(yīng)急管理工作，中石油應(yīng)急預(yù)案審核員。