前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)實(shí)踐研究

袁博

摘要：本文以《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃》環(huán)境影響評價(jià)工作為案例，論述了本次環(huán)境影響評價(jià)如何在規(guī)劃啟動階段即介入工作，為其它規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)踐工作提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)；規(guī)劃環(huán)境評價(jià)；早期介入

1、項(xiàng)目背景

前海地區(qū)地處珠江口東岸，深圳市蛇口半島西部，毗鄰香港，是珠三角灣區(qū)穗—深—港發(fā)展主軸上的重要節(jié)點(diǎn)。2010年8月26日，國務(wù)院同意批復(fù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，要求建設(shè)成為全國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要基地和具有強(qiáng)大輻射能力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，引領(lǐng)帶動我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展升級。前海作為深圳未來30年發(fā)展的核心地區(qū)，作為深港合作的先導(dǎo)區(qū)和珠三角地區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)，前海合作區(qū)應(yīng)為地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃樹立新的標(biāo)準(zhǔn)。此次綜合規(guī)劃環(huán)評不僅成為衡量規(guī)劃好壞的工具，在資源緊約束條件下，環(huán)評工作本身對于破解前海發(fā)展的資源瓶頸，在不對環(huán)境造成負(fù)面影響的前提下審視前海合理的城市開發(fā)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重大意義。

2、環(huán)評工作組織形式

2.1以聯(lián)合體形式開展工作

2010年8月，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會發(fā)布招標(biāo)公告，對《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃》進(jìn)行公開招標(biāo)，招標(biāo)需求中明確提出將環(huán)境影響評價(jià)工作作為規(guī)劃專題之一設(shè)置。在規(guī)劃啟動階段即以聯(lián)合體的形式開展合作，環(huán)境影響評價(jià)人員作為規(guī)劃編制項(xiàng)目組成員全程參與規(guī)劃編制工作，是深圳規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作的一次新的嘗試。

2.2規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃編制緊密結(jié)合，全程互動

一般來說，第三方評價(jià)雖然能夠很好的體現(xiàn)客觀性和專業(yè)性，但如果和規(guī)劃編制單位的溝通與合作不好，會大大影響環(huán)評工作的質(zhì)量。在本項(xiàng)目實(shí)際工作過程中，環(huán)境影響評價(jià)工作小組作為規(guī)劃課題組成員全程參與規(guī)劃編制工作，從概念性規(guī)劃階段即介入到編制工作中，加強(qiáng)環(huán)評方與規(guī)劃方的交流，及時反饋對于規(guī)劃內(nèi)容的意見和建議，尤其在土地利用和生態(tài)建設(shè)的矛盾協(xié)調(diào)等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的問題上大大強(qiáng)化了雙方的協(xié)調(diào)與溝通，較好的提高了規(guī)劃環(huán)評的準(zhǔn)確性和時效性。

“綜合規(guī)劃”編制工作采取工作坊形式，定期組織各專題負(fù)責(zé)單位就階段性成果進(jìn)行討論，環(huán)評工作秉持全過程參與原則，評價(jià)過程中始終與規(guī)劃編制單位和規(guī)劃主管部門保持良好的溝通與協(xié)調(diào)，互通信息。一方面，可以及時的從環(huán)境保護(hù)的角度提出修改建議和意見，將環(huán)評的每一階段性結(jié)論及時反饋到規(guī)劃方案中。由于溝通途經(jīng)暢通，環(huán)境影響評價(jià)意見提出較為及時，各項(xiàng)環(huán)境影響減緩措施和規(guī)劃調(diào)整意見更易于被規(guī)劃編制方接受和吸收，大大提升了環(huán)境影響評價(jià)工作的有效性。將對上報(bào)審批前最終方案的優(yōu)化、調(diào)整起到積極作用，從而得到發(fā)展與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)的規(guī)劃成果。另一方面，規(guī)劃編制過程中的歷次修改完善，也可以及時反饋到環(huán)境影響評價(jià)工作當(dāng)中，使得環(huán)境影響評價(jià)能夠?qū)?yīng)規(guī)劃最新成果，增強(qiáng)了環(huán)境影響評價(jià)工作的時效性和針對性。

環(huán)評與規(guī)劃互動模式見圖1

3、環(huán)評體會

3.1關(guān)于提高政府決策者對規(guī)劃環(huán)評的重視程度

2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》實(shí)行以來，規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的工作理念、方法、機(jī)制正逐步滲透到城市規(guī)劃中并對規(guī)劃編制產(chǎn)生正面影響。法規(guī)雖然可以在制度上保證規(guī)劃環(huán)評的推進(jìn)，但關(guān)鍵還是領(lǐng)導(dǎo)決策者認(rèn)識問題，只有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到規(guī)劃環(huán)評的重要性并足夠重視了，規(guī)劃環(huán)評才能真正地起作用。做好規(guī)劃環(huán)評還需要建立規(guī)劃部門和環(huán)評部門間有效的合作機(jī)制，使之落到實(shí)處。

3.2關(guān)于規(guī)劃環(huán)評早期介入、全過程參與

《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》提出及早介入原則，強(qiáng)調(diào)將對環(huán)境的考慮充分融入到規(guī)劃中。從目前我國的環(huán)評實(shí)踐來看，實(shí)際上存在“形式上介入”與“實(shí)質(zhì)介入”的問題，大多為“事后環(huán)評”，即規(guī)劃方案出臺之后的環(huán)評，其評價(jià)結(jié)果對規(guī)劃方案的優(yōu)化上因規(guī)劃調(diào)整程序上的復(fù)雜性和高成本而作用有限，甚至導(dǎo)致評價(jià)工作本身流于一種形式。

要在規(guī)劃中將環(huán)評真正納入并切實(shí)發(fā)揮作用，必須做到：首先規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃環(huán)評的目標(biāo)要保持一致，即將實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)作為兩者的共同目標(biāo)；其次是規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃環(huán)評要在城市規(guī)劃的全過程中介入，規(guī)劃編制與環(huán)評同步進(jìn)行，可以使環(huán)評人員與規(guī)劃人員形成一個“作用一反饋”的交互機(jī)制，有利于兩者信息的及時交流與溝通，便于評價(jià)單位將評價(jià)建議及時反饋給規(guī)劃編制單位，幫助其調(diào)整和修改規(guī)劃內(nèi)容，以提高規(guī)劃環(huán)評的有效性。

3.3確保評價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性

我國現(xiàn)階段的規(guī)劃環(huán)評工作采取第三方評價(jià)能夠較好地體現(xiàn)客觀性，為了解決環(huán)評工作的準(zhǔn)確性和時效性問題，可由環(huán)評單位派遣工作組到規(guī)劃部門，融入規(guī)劃編制工作組，及時掌握信息和溝通，在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評的過程中及時將意見和建議反饋給規(guī)劃部門，對規(guī)劃進(jìn)行修改完善。如果采取自我評價(jià)的方式，為了保證客觀性，必須增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評工作的獨(dú)立性，目前的自我評價(jià)，由于人事及部門上下級等問題，很難保證獨(dú)立和客觀性。隨著規(guī)劃環(huán)評的立法和規(guī)范化，同時隨著規(guī)劃編制單位的自覺性的提高，可以加大自我評價(jià)的比例。

3.4關(guān)于建立公眾全過程參與的有效途徑

2006年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范了我國的公眾參與制度。在環(huán)境影響評價(jià)過程中開展有效的公眾參與，可提高環(huán)評工作的科學(xué)性、客觀性和公正性，進(jìn)而提高政府決策的環(huán)境合理性和社會的可接受性。從歐美國家的經(jīng)驗(yàn)來看，公眾參與按參與程度的由淺到深可分為信息告知、咨詢、決策參與、共同決策等層次。目前我國很多規(guī)劃和環(huán)評的公眾參與還僅僅停留在最淺層次的信息告知（也就是公示）階段，即在環(huán)評后期以公示的方式將結(jié)果告訴公眾，公眾較少有機(jī)會參與到規(guī)劃或環(huán)評過程中，并給出能夠影響決策的意見，削弱了公眾參與對提高規(guī)劃和環(huán)評科學(xué)性的效力。因此，今后應(yīng)推動環(huán)評的公眾參與由“末端參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程參與”，建立起讓公眾廣泛參與的有效途徑，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在環(huán)評過程中得以充分體現(xiàn)。

另外，由于區(qū)域規(guī)劃包含經(jīng)濟(jì)、社會、產(chǎn)業(yè)、市政等多方面，綜合性較強(qiáng)，在規(guī)劃環(huán)評的專家咨詢過程中，應(yīng)咨詢不同專業(yè)，不同領(lǐng)域的專家，這樣能夠保證吸取各個方面的意見，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)評工作經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性目標(biāo)。

4、結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑，也是規(guī)劃者和決策者實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃和決策的重要工具。而規(guī)劃環(huán)評由于其自身理論方法、管理制度等不完善的原因， 存在一些現(xiàn)實(shí)問題。因此，要在規(guī)劃過程中樹立一種環(huán)保的理念和可持續(xù)發(fā)展的理念，規(guī)劃環(huán)評工作應(yīng)秉持早期介入、全過程參與的原則，通過環(huán)境影響評價(jià)監(jiān)督規(guī)劃的編制，優(yōu)化規(guī)劃、促進(jìn)規(guī)劃的完善，最終獲得一個對環(huán)境起最佳作用的方案，通過環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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