用硬措施落實硬制度讓最嚴格的環(huán)保監(jiān)管落地

賈勇

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。為提升本市環(huán)境保護的法治保障水平，2016年7月，上海市人大常委會對《上海市環(huán)境保護條例》（以下簡稱條例）進行了修訂，并于2016年10月1日起施行。新條例按照實行最嚴格環(huán)境保護的要求，對水、氣、土、聲、渣等各領域污染防治的制度措施和執(zhí)法監(jiān)管手段進行了全面強化，支持和推動政府部門加強環(huán)境保護。這部“史上最嚴”的地方環(huán)保法規(guī)是否發(fā)揮了預期的作用，社會關注，代表關心，人大也十分關切。因此，在條例實施次年，市人大常委會即決定組織開展執(zhí)法檢查，了解和推動法律制度的貫徹實施。經(jīng)過為期半年多的執(zhí)法檢查，11月23日，市十四屆人大常委會第四十一次會議聽取并審議了執(zhí)法檢查組組長、市人大常委會副主任薛潮作的環(huán)保條例執(zhí)法檢查報告。社會各方關切的問題通過審議逐步得到了解答。

以執(zhí)法檢查促進執(zhí)法監(jiān)管

作為法律監(jiān)督的重要形式，今年的環(huán)保條例執(zhí)法檢查緊緊圍繞條例修訂的核心條款，確定了五方面重點：一是各級政府、各部門落實法定職責開展污染防治和執(zhí)法監(jiān)管的情況；二是與條例實施相配套的標準、政策、措施及工作機制建設和推進落實情況；三是重要環(huán)保制度貫徹落實情況和嚴格的執(zhí)法監(jiān)管手段運用情況；四是本市依法推進城鄉(xiāng)中小河道水環(huán)境綜合整治、區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理，以及開展大氣、水、土壤等重點領域污染防治的情況；五是落實中央環(huán)保督察組督察反饋意見開展整改的情況。為全面掌握條例貫徹的真實情況，執(zhí)法檢查組委托16個區(qū)人大常委會同步開展了執(zhí)法檢查。由于條例實施時間不長，無論是法規(guī)制度的實施，還是各類環(huán)境矛盾的解決都需要一個客觀的過程，因此執(zhí)法檢查重在推動法規(guī)重要制度的落地，促使政府部門強化執(zhí)法監(jiān)管，用足用好法規(guī)賦予的手段。

落實綠色發(fā)展理念

為貫徹新的發(fā)展理念，條例對綠色發(fā)展作出了專章規(guī)定，從改變生產(chǎn)和生活方式入手，從源頭推動環(huán)境保護。法規(guī)實施后，政府相關部門圍繞綠色生活、綠色生態(tài)城區(qū)建設、綠色交通、綠色辦公、綠色消費等出臺了一系列政策，并通過劃定生態(tài)紅線、嚴控建設用地總量、淘汰落后產(chǎn)能等措施推進綠色發(fā)展。盡管貫徹綠色發(fā)展理念取得了進展，但由于本市能源結(jié)構以煤為主，重型工業(yè)占比高，污染物排放仍處于較高水平，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色發(fā)展仍然任重道遠。執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，本市仍存在相當數(shù)量的環(huán)保劣勢企業(yè)，而且大量散落在規(guī)劃保留的工業(yè)區(qū)外，執(zhí)法監(jiān)管難度大，產(chǎn)業(yè)調(diào)整的任務十分艱巨。有些地區(qū)雖然關停了大量污染企業(yè)，但土地功能調(diào)整未同步跟上，新的污染企業(yè)隨時可能卷土重來。

對此，有的委員在審議中提出，要進一步加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整力度，充分發(fā)揮法規(guī)約束、行政管制與基層共治的協(xié)同作用，加快淘汰環(huán)保不達標的中小企業(yè)。有的委員則建議，要強化綠色發(fā)展的制度創(chuàng)新，通過完善綠色產(chǎn)業(yè)的制度設計，加強綠色消費的制度創(chuàng)新，強化綠色金融的制度設計，推動綠色產(chǎn)品和生態(tài)服務資產(chǎn)化，讓綠色產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品成為生產(chǎn)力。

構建社會共治格局

為推進環(huán)境保護的社會共治，條例明確了政府、企業(yè)和社會公眾等各方面的責任。執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，全社會的環(huán)保意識和環(huán)保行動較條例修訂前有了提高，但各方面的責任在實踐中仍未完全落實。有些政府部門協(xié)同推進環(huán)境保護的意識不足，仍然存在將環(huán)境保護僅視為環(huán)保部門職責的情況。有些企業(yè)守法意識淡薄，不按要求配置環(huán)保設施，不按規(guī)定公開環(huán)境信息，甚至經(jīng)常發(fā)生擅自停運污染治理設施、偷排廢水廢氣等情況。社會公眾對條例內(nèi)容的知曉率仍然比較低，綠色生活方式和消費模式還未廣泛形成，不少市民對環(huán)保知識和參與環(huán)境維權存在認識上的偏差，造成污水處理、生活垃圾處理設施等環(huán)?；A設施建設落地難。

對此，委員們提出，要大力開展環(huán)保宣傳，努力構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，引導各類社會主體共同踐行綠色生產(chǎn)、生活方式。特別是對于作為排污和治污主體的企業(yè)，要通過宣傳和嚴格有力的執(zhí)法監(jiān)督，提升經(jīng)營者的法治意識、責任意識和道德意識，讓企業(yè)切實承擔起主體責任，積極實施清潔生產(chǎn)，依法公開環(huán)境信息，不斷提高治污能力和水平。執(zhí)法檢查報告也建議，要不斷改進和拓展環(huán)保宣傳的方法、途徑和形式，著力增強全社會的環(huán)保意識和環(huán)保知識，不斷營造全民參與、社會共治的環(huán)境文化。要把法治教育和道德教化結(jié)合起來，使節(jié)約資源、保護環(huán)境的意識深入人心，推動全社會共同關注、共同行動。

落實最嚴格監(jiān)管要求

為支持鐵腕治污，條例不僅大幅提高了行政罰款的額度上限，而且新增了按日計罰、停產(chǎn)整治、查封扣押、停止供電等一系列強化法律責任的措施。最嚴的治理措施究竟成效如何？社會對此期待滿滿。從調(diào)研情況看，環(huán)保部門加強了統(tǒng)一的監(jiān)督管理，并與水務、城管執(zhí)法、公安等部門加強執(zhí)法聯(lián)動，圍繞提升環(huán)境質(zhì)量、保障環(huán)境安全組織專項執(zhí)法行動，嚴厲查處環(huán)境違法行為。今年以來，本市查辦的環(huán)境違法案件數(shù)和行政罰款數(shù)額均較去年同期大幅增長，按日計罰、雙罰制、行刑銜接等執(zhí)法新手段也得到了實際運用，執(zhí)法的威懾力和條例的規(guī)范作用不斷彰顯，“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變。但執(zhí)法檢查也發(fā)現(xiàn)，有力的法律武器在實踐中還沒有得到充分的運用。有些執(zhí)法監(jiān)管人員工作的主動性不足，主動發(fā)現(xiàn)問題、查處問題的意識和能力明顯不夠，例行巡查經(jīng)常流于形式。許多區(qū)反映環(huán)保部門執(zhí)法人員編制和裝備配置不足，導致對環(huán)保違法行為查不全、查不透。

對此，有的委員提出，基層執(zhí)法是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)，要著力強化基層監(jiān)管執(zhí)法，通過落實責任制、改進考核問責制度、加強執(zhí)法培訓等，提升基層監(jiān)管執(zhí)法的能力。有的委員建議，要加大科技的運用，推進新技術在污染源頭治理、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)建設等方面的運用，用信息化、大數(shù)據(jù)等智能化手段破解監(jiān)管力量不足、監(jiān)管不到位等矛盾。執(zhí)法檢查報告也指出，要嚴格執(zhí)行法規(guī)的約束性條款，充分運用按日計罰、雙罰制、差別電價等措施，依法嚴懲惡意違法行為，切實做到用“硬”措施落實“硬”制度。

治理突出環(huán)境問題

作為本市環(huán)保領域的綜合性法規(guī)，條例對大氣、水、土、固體廢物等各領域的污染防治等都作出了規(guī)定。各級政府和相關部門按照條例規(guī)定，加大工作力度，對突出環(huán)境問題的治理取得明顯成效。今年以來，本市大氣和水環(huán)境質(zhì)量指標均較去年有大幅度改善，中央環(huán)保督察整改、中小河道水環(huán)境綜合整治等重點工作也得到順利推進。但是，由于各部門、各地區(qū)、各行業(yè)在推進環(huán)境監(jiān)管和污染治理上還存在不平衡的現(xiàn)象，造成環(huán)境保護工作還存在不少短板。比如，大氣環(huán)境質(zhì)量易受氣候等因素影響，治理的成效仍不穩(wěn)固。全市中小河道水質(zhì)雖有所改善，但仍有相當一部分水體達不到水環(huán)境功能區(qū)要求，劣五類以下水體仍占相當比重。有些委員還指出，生活垃圾分類減量工作還未有效落實，不少社區(qū)居民對市里關于垃圾分類的規(guī)劃、目標和具體措施不清楚，網(wǎng)購包裝廢棄物劇增的問題也亟待出臺政策加以治理。

對此，委員們在審議中提出，要聚焦瓶頸難點，加大工作力度。對大氣要堅持精準施策，加強揮發(fā)性有機物治理，強化交通領域大氣污染防治，加大對燃煤電廠清潔化改造力度。對水要堅持“標本兼治”，更加注重在治本上下功夫，確保完成全市2021年消除劣五類水體的任務。執(zhí)法檢查組也在報告中指出，針對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的不足，要用“釘釘子”精神馳而不息地推進環(huán)境治理，著力解決突出環(huán)境問題，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。