持之以恒“釘釘子” 小步不?！拔?chuàng)新”

黃輝

連續(xù)七年開展食品安全法律法規(guī)執(zhí)法檢查的回顧思考

一屆接著一屆干，一張藍(lán)圖繪到底。市人大常委會(huì)自2011年以來(lái)，始終認(rèn)真貫徹黨中央和市委關(guān)于做好食品安全工作的一系列指示要求，以保障市民群眾“舌尖上的安全”為己任，連續(xù)七年把食品安全法律法規(guī)執(zhí)法檢查作為年度重點(diǎn)監(jiān)督工作，審議執(zhí)法檢查報(bào)告，有時(shí)還與專題詢問(wèn)相結(jié)合，充分體現(xiàn)了持之以恒的“釘釘子”精神。同時(shí)，堅(jiān)持小步不?！拔?chuàng)新”，著力改進(jìn)執(zhí)法檢查方式，廣泛認(rèn)真聽取民意反映，執(zhí)法檢查報(bào)告提出有針對(duì)性的意見和建議，督促政府部門認(rèn)真研究處理審議意見，表明人大督促和支持政府依法履職、不斷提高食品安全監(jiān)管水平的鮮明態(tài)度。七年的實(shí)踐證明，這種“執(zhí)法檢查-政府整改-跟蹤檢查-次年再執(zhí)法檢查”的新模式，久久為功，攻堅(jiān)克難，有力促進(jìn)了人大與政府間良性互動(dòng)，有力提高了監(jiān)督工作實(shí)效。

創(chuàng)新“定重點(diǎn)”原則

執(zhí)法檢查能否有效，關(guān)鍵是要圍繞大局，抓住老百姓反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，有針對(duì)地開展監(jiān)督。

一是突出延續(xù)性。檢查評(píng)估上一年常委會(huì)對(duì)執(zhí)法檢查的審議意見以及市政府整改措施，選擇重點(diǎn)列入當(dāng)年檢查重點(diǎn)范圍。例如，2012年的檢查重點(diǎn)包括2011年檢查涉及的建立健全食品安全監(jiān)管體制機(jī)制、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管、建立健全食品安全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制情況等。

二是體現(xiàn)代表意愿。在2014年市十四屆人大二次會(huì)議召開的“完善監(jiān)督管理制度、健全監(jiān)管體制、保障食品安全”專題審議上，代表們提出的加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部無(wú)證無(wú)照攤販管理、加強(qiáng)對(duì)超市等重點(diǎn)領(lǐng)域食品安全的監(jiān)管、推進(jìn)食品安全追溯體系建議等意見和建議，被列為當(dāng)年檢查重點(diǎn)。

三是反映食品安全熱點(diǎn)問(wèn)題。緊盯熱點(diǎn)、廣開言路。2011年通過(guò)“市人大常委會(huì)食品安全執(zhí)法檢查熱線”、短信平臺(tái)、專題網(wǎng)頁(yè)、網(wǎng)絡(luò)郵箱等收集市民意見，并把市民集中提供的線索作為制定每次檢查方案的重要依據(jù)，開展的31次小組檢查活動(dòng)中，就有9次是參考市民提供的線索組織開展的。2013年和2015年執(zhí)法檢查把群眾和媒體普遍關(guān)注的嬰幼兒奶粉質(zhì)量安全管理、肉類食品監(jiān)管、保健食品監(jiān)管問(wèn)題等作為重點(diǎn)內(nèi)容。近年來(lái)，高度關(guān)注并有力助推了無(wú)證無(wú)照食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)新業(yè)態(tài)、“地溝油”等食品安全突出問(wèn)題的治理。

創(chuàng)新“曉實(shí)情”途徑

執(zhí)法檢查堅(jiān)持明查暗訪相結(jié)合又以暗訪為主，不搞形式主義，不作表面文章，深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，聽實(shí)話、知實(shí)情、查實(shí)際、辦實(shí)事。

如2014年和今年的暗訪活動(dòng)，執(zhí)法檢查組出發(fā)前由參加活動(dòng)的代表從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)名單中隨機(jī)抽取，按照群眾關(guān)注度高、易變質(zhì)易腐敗等原則臨時(shí)商定對(duì)象進(jìn)行暗訪，有關(guān)專門委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、政府陪同人員事先均不知情。執(zhí)法檢查組還在早間經(jīng)營(yíng)高峰時(shí)段隨機(jī)選取部分路段暗訪小餐飲店、小食品店，了解無(wú)證無(wú)照食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管工作。

2013年，專門委員會(huì)不開座談會(huì)聽匯報(bào)而是采用個(gè)別訪談的方法，單獨(dú)聽取部分分管副區(qū)長(zhǎng)的意見建議。被訪談對(duì)象能夠直言面臨的困難，暢談思考和建議，提出了高度重視基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、盡快建立監(jiān)管信息平臺(tái)、探索采用“黑名單”曝光等高質(zhì)量的建議，被執(zhí)法檢查報(bào)告采納。

執(zhí)法檢查貶差不忘褒優(yōu)，對(duì)一些“明星企業(yè)”進(jìn)行檢查，將執(zhí)法檢查與樹食品安全明星單位和放心品牌相結(jié)合。通過(guò)執(zhí)法檢查，向社會(huì)宣傳了一批質(zhì)量過(guò)硬的品牌食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和產(chǎn)品，提振了市民的消費(fèi)信心。

創(chuàng)新“聚合力”方法

按照監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定，市人大注重集聚多方力量參與到執(zhí)法檢查中，從而形成合力，強(qiáng)化監(jiān)督。

一是領(lǐng)導(dǎo)合力。特別是2017年，執(zhí)法檢查實(shí)行檢查對(duì)象、檢查流程、檢查范圍“全過(guò)程、全鏈條、全覆蓋”，由市人大常委會(huì)主任任組長(zhǎng)、分管副主任任副組長(zhǎng)，駐會(huì)常委會(huì)副主任全部參與，各帶一路進(jìn)行檢查。

二是橫向合力。牽頭專門委員會(huì)與其他專門委員會(huì)開展合作，共同開展執(zhí)法檢查。2014年，市人大教科文衛(wèi)委聯(lián)手農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委同步開展食品安全法律法規(guī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法執(zhí)法檢查。按照“一個(gè)主題、兩個(gè)側(cè)重、有分有合”的要求分別組織、共同參與，起到了“1+1>2”的效果。

三是縱向合力。歷年的執(zhí)法檢查全面了解中心城區(qū)、城郊結(jié)合區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)的不同需求，整體把握，有分有合，市區(qū)聯(lián)動(dòng)。2012年，市人大委托各區(qū)縣人大常委會(huì)重點(diǎn)就食品攤販管理問(wèn)題開展檢查或調(diào)研活動(dòng)，全面反映全市食品攤販管理的作法、成績(jī)與不足。今年更是實(shí)現(xiàn)了16個(gè)區(qū)開展執(zhí)法檢查全覆蓋。

四是代表合力。重視發(fā)揮市、區(qū)人大代表在執(zhí)法檢查中的作用。2012年，在執(zhí)法檢查組之外專門成立了由8位市人大代表組成的調(diào)研小組，與執(zhí)法檢查組同步開展自主式平行調(diào)研，形成的調(diào)研報(bào)告作為執(zhí)法檢查報(bào)告附件提交審議。2014年，市人大代表多次深入農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、大賣場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化菜場(chǎng)開展暗訪。將執(zhí)法檢查與市人大代表專業(yè)小組建設(shè)有機(jī)結(jié)合，代表專業(yè)小組成員全程深度參與執(zhí)法檢查，自主選題、平行作業(yè)，有力配合促進(jìn)了執(zhí)法檢查質(zhì)量。市人大專門委員會(huì)制定了代表專業(yè)小組建設(shè)管理辦法，規(guī)范活動(dòng)內(nèi)容和方式，提高履職專業(yè)化能力，多年來(lái)培育催生了一批精熟食品安全領(lǐng)域的“專家代表” “民生代表”。

創(chuàng)新“借外腦”方式

善借“外腦”，利用相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的各種成果為我所用，對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督效果起到事半功倍作用。

一是善用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。執(zhí)法檢查組多次運(yùn)用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)關(guān)于市民對(duì)食品安全知識(shí)知曉度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全宣傳報(bào)道和知識(shí)普及等提出建議，幫助消費(fèi)者提高自我保護(hù)能力，引導(dǎo)全社會(huì)理性看待食品安全問(wèn)題。

二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。2012年，執(zhí)法檢查組吸納市餐飲烹飪行業(yè)協(xié)會(huì)的意見，就政府監(jiān)管部門對(duì)餐廚垃圾處理、餐廚廢棄油脂處置、油水分離器安裝加強(qiáng)監(jiān)管等提出建議。2015年，召開食品行業(yè)協(xié)會(huì)座談會(huì)，促進(jìn)作用發(fā)揮。

三是用好專家資源。執(zhí)法檢查組每年邀請(qǐng)專門從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或食品安全監(jiān)管工作的代表全程參與活動(dòng)。例如，請(qǐng)良友集團(tuán)數(shù)名負(fù)責(zé)同志先后參與執(zhí)法檢查，其中一名以市人大代表的身份擔(dān)任小組長(zhǎng)，對(duì)糧油安全領(lǐng)域進(jìn)行深入檢查。

四是結(jié)合輿論監(jiān)督。每次開展執(zhí)法檢查，都通知主流媒體單位參加，迅速報(bào)道，專題審議時(shí)進(jìn)行電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播，將人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督良性結(jié)合，顯著提高了食品安全及執(zhí)法檢查的社會(huì)知曉度、關(guān)注度。

創(chuàng)新“督整改”策略

有監(jiān)督有建議有整改有回音，努力形成監(jiān)督“閉環(huán)”。

一是持續(xù)跟蹤抓整改。在食品安全法律法規(guī)執(zhí)法檢查中，逐步改變以往對(duì)政府關(guān)于執(zhí)法檢查指出問(wèn)題的回復(fù)意見只作書面審查的做法，而是赴相關(guān)區(qū)、企業(yè)開展跟蹤檢查，殺“回馬槍”，了解審議意見和落實(shí)情況。2012年執(zhí)法檢查報(bào)告審議后，市人大有關(guān)委員會(huì)專門就食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管等執(zhí)法檢查重點(diǎn)內(nèi)容，赴某區(qū)進(jìn)行調(diào)研，聽取相關(guān)政府部門及區(qū)政府的情況匯報(bào)。除了法律規(guī)定的跟蹤檢查外，市人大還采用了其他形式督促政府部門整改。如2014年，開展“完善監(jiān)督管理制度、健全監(jiān)管體制、保障食品安全”專題審議，要求市政府和有關(guān)部門就專題審議上代表們提出的5個(gè)方面11類建議，提交整改落實(shí)情況的書面報(bào)告。

二是與地方立法有效銜接。市人大嚴(yán)格依法開展執(zhí)法檢查，促進(jìn)立法，通過(guò)執(zhí)法檢查找準(zhǔn)問(wèn)題，提高修法針對(duì)性。在總結(jié)吸收歷次執(zhí)法檢查和政府監(jiān)管工作成果的基礎(chǔ)上，2017年1月，市十四屆人大五次會(huì)議高票通過(guò)了“史上最嚴(yán)”的《上海市食品安全條例》，還督促推動(dòng)政府及時(shí)制訂《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時(shí)備案監(jiān)督管理辦法（試行）》等17項(xiàng)與《上海市食品安全條例》配套的制度，切實(shí)體現(xiàn)了執(zhí)法檢查與立法工作雙輪驅(qū)動(dòng)、相互促進(jìn)。