廣東公辦高職院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及改進(jìn)方向

許宜湛

（廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣州 510405）

廣東是國家的經(jīng)濟(jì)大省，總體上確定了教育事業(yè)要提升教育發(fā)展質(zhì)量，深化教育領(lǐng)域綜合改革，全面推進(jìn)教育現(xiàn)代化，“爭(zhēng)先進(jìn)、當(dāng)標(biāo)兵、建高地”各項(xiàng)工作的逐步實(shí)施，政府對(duì)職業(yè)教育投入繼續(xù)加大。而高校內(nèi)部控制則是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高運(yùn)行效率，從而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。教育事業(yè)的發(fā)展客觀上需要內(nèi)部控制發(fā)揮其應(yīng)有的作用，以促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

一、廣東公辦高職院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）公辦高職院校內(nèi)部控制環(huán)境處于逐步形成階段

1.政府逐步重視、推動(dòng)高校內(nèi)部控制建設(shè)，公辦高職院校嚴(yán)格內(nèi)部控制工作較晚。2010年4月，教育部編寫了《教育內(nèi)部審計(jì)規(guī)范》，其中闡述了高校在教學(xué)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、房產(chǎn)管理、設(shè)備管理和物資采購管理的內(nèi)部控制內(nèi)容，十分詳細(xì)，但高職院校基于成本原因只是參照?qǐng)?zhí)行；2012年財(cái)政部頒布，2014年1月起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，高職院校開始逐步施行內(nèi)部控制；2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求各行政事業(yè)單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作；2017年1月財(cái)政部發(fā)“關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知”，要求各行政事業(yè)單位年度終了，編制能夠反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件，即內(nèi)部控制報(bào)告；2018年2月，廣東省教育廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部門的文件，要求包括各高職院校在內(nèi)的省屬學(xué)校編制年度內(nèi)部控制報(bào)告。

2.公辦高職院校的主體架構(gòu)和管理運(yùn)營模式相對(duì)本科院校因規(guī)模小而較為簡(jiǎn)單，已在運(yùn)作中自然形成了一種監(jiān)控模式。學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)直接參與的教學(xué)、學(xué)生、科研、財(cái)務(wù)等事務(wù)的管理范圍更加廣泛，學(xué)院各部門之間、管理人員之間和教師與管理部門之間的溝通互動(dòng)更加直接。高職院校內(nèi)部控制所占資源更多，使得內(nèi)部控制的支持性職能的相對(duì)成本更高，所以高職院校不直接配備內(nèi)部審計(jì)職能，主要外包各項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，或由上級(jí)主管部門——教育廳對(duì)學(xué)院進(jìn)行離任審計(jì)。

3.內(nèi)部控制效益不明顯，導(dǎo)致高職院校很難直接加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)。在通常情況下，學(xué)院管理層決定是否建設(shè)或加強(qiáng)某一方面的工作，往往更傾向于其所帶來的直接效益，內(nèi)部控制也是如此。內(nèi)部控制與學(xué)院的運(yùn)營有著密不可分的關(guān)系，當(dāng)這些控制措施與各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程整合為一體時(shí)，很難將它們所產(chǎn)生的成本與效益單獨(dú)抽離出來。而內(nèi)部控制的效益是可以帶來提升業(yè)務(wù)職能和流程的效率，更好地維護(hù)資源的優(yōu)化配置和有效使用，公辦高職院校的資金來源渠道少及使用上的集中管理，使得高職院校內(nèi)控建設(shè)較難。

（二）公辦高職院校內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平尚待提高，內(nèi)部控制措施需要嚴(yán)格執(zhí)行

1.公辦高職院校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)重點(diǎn)是財(cái)務(wù)的流動(dòng)性與合規(guī)。高職院校是教育機(jī)構(gòu)，不以盈利為目的，一般不會(huì)從總體上強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)目標(biāo)，即不會(huì)很關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的結(jié)果，但對(duì)收入、支出及流動(dòng)性目標(biāo)有要求，其財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重點(diǎn)是確保學(xué)院穩(wěn)定運(yùn)行。這是由于學(xué)院的資金來源主要是學(xué)費(fèi)、財(cái)政撥款和一些科研、教學(xué)、基建、設(shè)備采購等項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，支出一般由學(xué)院財(cái)務(wù)處集中管理，即使施行了二級(jí)核算，也是由財(cái)務(wù)處集中報(bào)賬。同時(shí)，學(xué)院總體的師資、招生規(guī)模也由教育主管部門控制。因此，高職學(xué)院財(cái)務(wù)目標(biāo)主要是流動(dòng)性。在沒有重大項(xiàng)目如基建項(xiàng)目的情況下，高職院校一般不存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來，在教育廳的要求下，學(xué)院也逐步制定了有關(guān)教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、采購等各方面的操作規(guī)范性文件，內(nèi)部控制制度建設(shè)逐步全面，力求學(xué)院各方面的運(yùn)作合規(guī)。

2.公辦高職院校腐敗、舞弊現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。高職院校及各職能部門、各系部在一定的工作壓力下，存在規(guī)避內(nèi)部控制或?qū)嵤┢墼p、舞弊的行為的可能。學(xué)院在確定發(fā)展目標(biāo)和教育主管部門下達(dá)各種任務(wù)的同時(shí)，壓力也不可避免地在學(xué)院各級(jí)層形成，過多的壓力往往使得學(xué)院從領(lǐng)導(dǎo)至教職工可能因害怕無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而不切實(shí)際地完成任務(wù)或者在形式上加以完成。內(nèi)部控制制度得不到執(zhí)行，甚至于學(xué)院管理層利用內(nèi)控制度執(zhí)行不力，凌駕于內(nèi)控制度之上，為獲取個(gè)人利益，出現(xiàn)欺詐、舞弊的行為，滋生腐敗。

（三）公辦高職院校內(nèi)部控制制度逐步完善，而內(nèi)部控制活動(dòng)需逐步到位

在省教育廳的要求下，公辦高職院校逐步制定、完善了教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)等各方面的制度文件，“數(shù)字校園”也開始實(shí)施，控制活動(dòng)開始加強(qiáng)。而高職院校實(shí)際執(zhí)行的控制活動(dòng)并沒有到位，如職責(zé)分離沒有切實(shí)做到。盡管職責(zé)分離可以一定程度降低管理層凌駕和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，但是出于學(xué)院規(guī)模小，嚴(yán)格執(zhí)行職責(zé)分離顯得不切實(shí)際，很多崗位工作量并不大，不符合成本效益原則。如一般要求設(shè)立資產(chǎn)管理部門，盡管學(xué)院的資產(chǎn)規(guī)模也不小，但鑒于該部門實(shí)際工作量不大且工作與財(cái)務(wù)部門相交叉，往往就不設(shè)立資產(chǎn)管理部門，在財(cái)務(wù)部門設(shè)立一個(gè)小組或崗位。學(xué)院日常工作程序中的反映與處理得密切（如院長(zhǎng)辦公會(huì)處理的事項(xiàng)就很多）就替代了職責(zé)分離。這樣就對(duì)相關(guān)工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力要求較高，一旦出現(xiàn)了人員變動(dòng)，學(xué)院就會(huì)增加崗位工作能力培養(yǎng)的成本。

（四）高職院校內(nèi)部關(guān)于內(nèi)部控制意識(shí)和溝通方式尚待建立并完善

內(nèi)部控制的溝通可以使學(xué)院教職工了解內(nèi)部控制責(zé)任及對(duì)實(shí)現(xiàn)學(xué)院合規(guī)有序運(yùn)行的重要性，也可以使學(xué)院管理層及時(shí)了解內(nèi)部控制的有效性和持續(xù)性，是否要調(diào)整。而公辦高職院校內(nèi)部向上、向下和橫向就內(nèi)部控制的重要性、相關(guān)性和益處，以及內(nèi)部控制是否有效或惡化的溝通渠道很少。甚至于非財(cái)務(wù)部門的教職工對(duì)內(nèi)部控制的概念也很模糊，部門和個(gè)人在執(zhí)行內(nèi)部控制中的角色和責(zé)任不明確。學(xué)院只是要求教職工遵循學(xué)院的規(guī)章制度從事教學(xué)、科研活動(dòng)及處理各種事務(wù)。缺乏有效的內(nèi)部控制溝通，往往由于對(duì)學(xué)院規(guī)章理解不全，不能采取一致及時(shí)的行動(dòng)，造成工作的被動(dòng)，辦事效率不高。

（五）高職院校內(nèi)部控制的監(jiān)督活動(dòng)主要由各管理部門進(jìn)行持續(xù)評(píng)估，缺乏單獨(dú)評(píng)估

各管理部門包括財(cái)務(wù)部門既是各項(xiàng)規(guī)章制度的制定者和執(zhí)行者之一，也是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者。教學(xué)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、房產(chǎn)管理、物資采購管理的內(nèi)部控制均被嵌入日常各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中實(shí)時(shí)執(zhí)行，比如預(yù)算是由財(cái)務(wù)部門編制，由學(xué)院預(yù)算管理委員會(huì)和教代會(huì)審核通過，執(zhí)行和調(diào)整是財(cái)務(wù)部門，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要是財(cái)務(wù)部門的日常監(jiān)督，即業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的持續(xù)評(píng)估。而因?yàn)闆]有實(shí)際設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，就沒有對(duì)預(yù)算內(nèi)部控制的單獨(dú)評(píng)估。即便偶爾請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，也是在教育廳的要求下進(jìn)行。

二、廣東公辦高職院校內(nèi)部控制改進(jìn)方向

公辦高職院校是職業(yè)教育的主體，職業(yè)教育資金投入相當(dāng)大，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控關(guān)乎職業(yè)教育的順利發(fā)展。高職院校應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，逐步建立完善內(nèi)部控制體系，并持續(xù)有效地執(zhí)行。

第一，努力構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)層，突出“高層基調(diào)”，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。省教育廳應(yīng)強(qiáng)化組織建設(shè)，切實(shí)選拔任用德才兼?zhèn)涞母刹咳胃呗氃盒５念I(lǐng)導(dǎo)，為高職院校建立內(nèi)部控制體系提供前提條件。公辦高職院校的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度直接影響著內(nèi)部控制的建設(shè)。學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)層或主要領(lǐng)導(dǎo)的管理理念、個(gè)人工作風(fēng)格、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度、保守或激進(jìn)的立場(chǎng)、專業(yè)化程度這些因素均向整個(gè)學(xué)院傳遞著訊息，直接影響著學(xué)院的內(nèi)部控制制度的建設(shè)與執(zhí)行。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層的長(zhǎng)期有責(zé)任感、合適的道德標(biāo)準(zhǔn)、積極整改錯(cuò)誤行為和對(duì)專業(yè)知識(shí)的追求就會(huì)向整個(gè)學(xué)院傳遞出投入地進(jìn)行科研、教學(xué)活動(dòng)及誠信的信號(hào)，教職工也會(huì)表現(xiàn)出相同的價(jià)值觀和對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度以及工作作風(fēng)。

第二，明確、細(xì)化學(xué)院發(fā)展與教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)等目標(biāo)，以識(shí)別、評(píng)估與這些目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。通常在高職院校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)或辦學(xué)實(shí)間較長(zhǎng)持續(xù)時(shí)，師資管理、學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、實(shí)驗(yàn)基地建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)、合作辦學(xué)、物資采購等事項(xiàng)、業(yè)務(wù)的運(yùn)營偏離目標(biāo)的可能性加大，即風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。學(xué)院各管理部門和系部應(yīng)在明確自身目標(biāo)的基礎(chǔ)上，清晰業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化崗位責(zé)任意識(shí)，結(jié)合自身情況建立可接受的績(jī)效偏離程度，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)、事項(xiàng)的運(yùn)營控制在風(fēng)險(xiǎn)容忍度范圍內(nèi)，從而促進(jìn)自身部門目標(biāo)和學(xué)院總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，高職院校應(yīng)選擇并開展可以將影響學(xué)院目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)降至可接受水平的控制活動(dòng)?？刂苹顒?dòng)是高職院校為實(shí)現(xiàn)其合規(guī)、運(yùn)營和報(bào)告目標(biāo)在日常工作中而采取的嵌入工作流程的活動(dòng)。高職院校往往在省教育廳或財(cái)政廳的要求下而形成逐步形成制度，而執(zhí)行卻是根據(jù)自身的實(shí)際情況，充分考慮成本因素，進(jìn)行選擇性的執(zhí)行。針對(duì)這種情況，高職院校應(yīng)該對(duì)不能按照制度要求執(zhí)行的內(nèi)部控制活動(dòng)與實(shí)際執(zhí)行的程序進(jìn)行對(duì)比，查找現(xiàn)有程序的漏洞，充分考慮授權(quán)與批準(zhǔn)的運(yùn)用，將減少的控制活動(dòng)或環(huán)節(jié)以明確責(zé)任落實(shí)到人，并以及時(shí)匯報(bào)的形式進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶娲?。這種控制活動(dòng)要求關(guān)鍵崗位人員必須定期輪崗，并且人員素質(zhì)較高。

第四，公辦高職院校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制文化建設(shè)，加強(qiáng)各類信息的生成、利用與溝通。高職院校應(yīng)在一定程度上進(jìn)行內(nèi)部控制的宣傳，讓廣大教職工明確內(nèi)部控制的內(nèi)涵和意義，不是給大家找麻煩。比如職責(zé)分離，使用公務(wù)卡才能報(bào)銷，從形式上看均給教職工帶來了很多麻煩，但就是職責(zé)分離在一定程度上防止管理層凌駕的重大風(fēng)險(xiǎn)，就是使用公務(wù)卡保證了資金使用可查，確保職業(yè)教育資金用在職業(yè)教育發(fā)展上。高職院校應(yīng)通過智能校園系統(tǒng)在信息生成、傳遞的同時(shí)也保證學(xué)院內(nèi)部向上、向下和橫向的信息獲取和共享有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、制度要求、環(huán)境變化，以促進(jìn)內(nèi)部控制有效持續(xù)運(yùn)行。

第五，公辦高職院校應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督活動(dòng)以確認(rèn)內(nèi)部控制是存在并持續(xù)運(yùn)行的，建立三道防線。教務(wù)、科研、財(cái)務(wù)、辦公室、后勤各部門和各二級(jí)學(xué)院（系部）的中層干部和教職工在日常活動(dòng)中形成第一道防線，按照教育廳和學(xué)院的制度要求處理各項(xiàng)事務(wù)，其薪酬也應(yīng)基于對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制目標(biāo)的績(jī)效實(shí)現(xiàn)；學(xué)院督導(dǎo)辦公室應(yīng)對(duì)學(xué)院各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制要求提供指引，形成第二道防線，對(duì)制度的制定和執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估，其薪酬不能與內(nèi)部控制建議的績(jī)效直接掛鉤；審計(jì)部門（未設(shè)審計(jì)部門，由學(xué)院紀(jì)委）應(yīng)通過評(píng)價(jià)內(nèi)部控制有效性并向?qū)W院領(lǐng)導(dǎo)提出供考慮、要實(shí)施的整改或提升的建議，形成第三道防線，他們的薪酬應(yīng)與所檢查評(píng)估的內(nèi)容分離。

三、結(jié)語

公辦高職院校雖然全面開展重視內(nèi)部控制工作較晚，但無論是制度上還是實(shí)踐上都有很好的借鑒，公辦高職院校只要強(qiáng)化制度和責(zé)任意識(shí)，逐步建立內(nèi)部控制文化，必將在職業(yè)教育建設(shè)上有大而規(guī)范的發(fā)展，從而促進(jìn)廣東教育事業(yè)的發(fā)展。