高?？蒲薪?jīng)費(fèi)清單式管理研究

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)清單式管理研究

祝子麗李春艷卿文潔

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410205)

目前放管服結(jié)合、激發(fā)創(chuàng)新活力成為我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理改革的主題。科研經(jīng)費(fèi)管理制度的供給改革尚需高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理模式的配套創(chuàng)新。針對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理存在的諸多問(wèn)題，引入清單式管理模式，通過(guò)“全面+細(xì)節(jié)”管理，有利于激發(fā)高校科研人員的創(chuàng)新活力，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理、遏制科研經(jīng)費(fèi)腐敗，簡(jiǎn)化流程、達(dá)成科研經(jīng)費(fèi)管理效率與控制的制衡。具體內(nèi)容為設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)管理清單體系，包括權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單、報(bào)銷(xiāo)清單、審批流程清單和績(jī)效管理清單等，從限制權(quán)力、激發(fā)創(chuàng)新活力到明確各自主體的責(zé)任、提供操作指南、提高管理效率，環(huán)環(huán)相扣，達(dá)成激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力與規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用之間的平衡。

科研經(jīng)費(fèi)管理；清單式管理；負(fù)面清單；高校

隨著我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)使用亂象頻頻暴露，中央及各省市科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革政策相繼出臺(tái)，有力遏制了科研腐敗現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了科研項(xiàng)目控制力度過(guò)大、資金管理“過(guò)細(xì)過(guò)死”、審批流程煩瑣等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了科技創(chuàng)新的積極性，為科研人員“松綁”已提上日程，成為下一步改革的內(nèi)容。如2017年4月湖南省頒布的《關(guān)于完善省級(jí)科研項(xiàng)目資金管理激發(fā)創(chuàng)新活力的若干政策措施》就通過(guò)勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍做加法、項(xiàng)目檢查做減法等“松綁+激勵(lì)”政策激發(fā)科研活力。就高校而言，這一政策的落地可能會(huì)受到各高校科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)有體制的限制，影響其實(shí)際效果。必須從高校內(nèi)部的科研經(jīng)費(fèi)管理模式變革上解決科研經(jīng)費(fèi)管理及使用的控制與效率失衡問(wèn)題。筆者試圖將清單式管理引入高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域，充分發(fā)揮清單式管理流程細(xì)化、簡(jiǎn)單實(shí)用的優(yōu)勢(shì)，為科研經(jīng)費(fèi)管理改革添磚加瓦，推進(jìn)科研戰(zhàn)略管理目標(biāo)的達(dá)成。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

1. 科研經(jīng)費(fèi)管理“管制型”色彩濃厚

由于行政審批制度所固有的歷史繼承性，使得高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理一直蘊(yùn)含著“管制型”色彩。項(xiàng)目立項(xiàng)上，由于科研經(jīng)費(fèi)由行政主管部門(mén)逐級(jí)下?lián)埽陥?bào)的課題項(xiàng)目能服務(wù)于政績(jī)目標(biāo)的，往往更受青睞；科研經(jīng)費(fèi)資源的分配上，“官大學(xué)問(wèn)大、權(quán)大經(jīng)費(fèi)多”更是成為普遍現(xiàn)象?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的眾多環(huán)節(jié)都變成了行政權(quán)力的“衍生物”，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力未嚴(yán)格區(qū)分，行政化程度過(guò)甚，科研氛圍浮躁，科研人員不是專(zhuān)心投入科研活動(dòng)，而是通過(guò)權(quán)力尋租來(lái)獲得科研項(xiàng)目，而尋租的成本最終還得通過(guò)違規(guī)報(bào)銷(xiāo)科研經(jīng)費(fèi)等方式轉(zhuǎn)嫁到科研項(xiàng)目中，造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，并滋生腐敗。

2.科研經(jīng)費(fèi)管控流程繁雜

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及校內(nèi)管理部門(mén)與校外管理部門(mén)，校內(nèi)管理部門(mén)包括學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、二級(jí)單位(指系、部、所、中心、基地、室等)等部門(mén)，而校外管理部門(mén)則主要有財(cái)政、科技、教育、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理制度對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管控已經(jīng)細(xì)化到科研經(jīng)費(fèi)從撥付、支出、報(bào)銷(xiāo)到結(jié)余收回整個(gè)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)上，各環(huán)節(jié)上的審批、簽字程序煩瑣復(fù)雜。如在科研經(jīng)費(fèi)的支付和報(bào)賬憑證管理上，高校普遍實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制并嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算管理，即在項(xiàng)目預(yù)算下按規(guī)定的項(xiàng)目?jī)?nèi)容就要經(jīng)過(guò)以下程序：經(jīng)辦人簽字→項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在票據(jù)上簽字→科研處負(fù)責(zé)人簽字→財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人簽字→會(huì)計(jì)人員審核報(bào)賬。且若涉及超過(guò)一定金額，報(bào)賬要走的程序還增加了額外的部分，如項(xiàng)目單次報(bào)賬經(jīng)費(fèi)(含研究基地、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi))超規(guī)定限額的需報(bào)分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)審批，項(xiàng)目單次報(bào)賬經(jīng)費(fèi)(含研究基地、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi))超過(guò)更高規(guī)定限額的報(bào)校長(zhǎng)審批。

層層的控制手段，一是耗費(fèi)了大量的人力物力，造成一些不必要的開(kāi)支；二是把行政經(jīng)費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)照搬到科研經(jīng)費(fèi)的管理上，不符合科研的客觀規(guī)律；三是使管理部門(mén)的注意力都集中在其控制效果上，而非科研項(xiàng)目的預(yù)期成果，與科研的最終目的相違背[1]。這都導(dǎo)致了科研人員積極性的下降，最后反映到科研成果上，影響其產(chǎn)出質(zhì)量。

3.科研經(jīng)費(fèi)作假現(xiàn)象存在

盡管高校的科研經(jīng)費(fèi)管理制度對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管控已經(jīng)涵蓋到各個(gè)方面，但科研經(jīng)費(fèi)仍亂象頻出。如為防止科研經(jīng)費(fèi)被違規(guī)套現(xiàn)，科研管理制度規(guī)定：國(guó)家級(jí)縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)賬經(jīng)項(xiàng)目經(jīng)辦人簽字、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批后，還須學(xué)?？蒲泄芾聿块T(mén)審核，審核內(nèi)容包括經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)性、真實(shí)性、有效性和合理性。但是，仍有一些科研人員通過(guò)開(kāi)具假發(fā)票、編造假合同、編制假賬目等手段來(lái)套取科研經(jīng)費(fèi)。反映出現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理制度執(zhí)行不到位、或未從根源上抓住主要矛盾和主要風(fēng)險(xiǎn)，致使在管理流程如此煩瑣、管理效率如此低下的情形下，仍頻頻出現(xiàn)監(jiān)控失控、作假腐敗的現(xiàn)象。

4.對(duì)智力勞動(dòng)的補(bǔ)償不夠

高?？蒲腥藛T的工資組成部分主要為基本工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼等，由于薪酬的高低直接受職稱(chēng)和崗位級(jí)別的影響，而職稱(chēng)、職位考慮入職年限、指標(biāo)等因素，這導(dǎo)致高?？蒲腥藛T的收入增長(zhǎng)速度緩慢、收入水平較低，難以滿(mǎn)足高知識(shí)分子的薪酬訴求[2]。而現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理制度對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支中的研究人員勞務(wù)費(fèi)做出了嚴(yán)格的比例限制，如有個(gè)別高校做出下列規(guī)定：勞務(wù)費(fèi)的支付比例按所進(jìn)行項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理辦法或合同控制；沒(méi)有明確規(guī)定的，一個(gè)項(xiàng)目的勞務(wù)費(fèi)累計(jì)支付額不得超過(guò)合同總額的20%(包括工資、津貼、勞務(wù)費(fèi)、代扣稅金、社保等支出)。較低的比例使科研人員在科研活動(dòng)這種智力勞動(dòng)中所投入的大量腦力智力得不到充分補(bǔ)償，科研人員只能通過(guò)虛構(gòu)支出等方式違規(guī)報(bào)銷(xiāo)，套取科研經(jīng)費(fèi)。

5.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善

對(duì)于科研項(xiàng)目的結(jié)題驗(yàn)收，目前高校建立的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目科研成果的考察，而忽視科研經(jīng)費(fèi)使用情況的效益性；側(cè)重于核實(shí)預(yù)算執(zhí)行的效率，而忽視執(zhí)行的具體效果。這導(dǎo)致高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用效率普遍不高，經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題突出。再加上現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)于強(qiáng)調(diào)論文、著作等的數(shù)量，不注重科研成果能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，使得科研工作彌漫著“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”、科研功利化的不良風(fēng)氣。不夠完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制才是導(dǎo)致科研成果質(zhì)量不高、成果轉(zhuǎn)化率差的誘因。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)引入清單式管理的重要性

清單式管理是針對(duì)某項(xiàng)職能范圍內(nèi)的管理活動(dòng)，將其職權(quán)、流程及環(huán)節(jié)一一分解、細(xì)化及量化，以目錄清單形式列舉出具體管理內(nèi)容或控制要點(diǎn)，以此作為考核依據(jù)的管理模式。其特點(diǎn)是能捕捉動(dòng)態(tài)化的管理痕跡，突出全面提醒、細(xì)節(jié)提醒和流程簡(jiǎn)化等優(yōu)勢(shì)，提升管理效率和效果。清單式管理最初是伴隨ISO9001中國(guó)式質(zhì)量管理而推出的一項(xiàng)支持性管理工具，后來(lái)慢慢推廣至項(xiàng)目管理和企業(yè)管理之中，目前已開(kāi)始應(yīng)用于食品安全規(guī)制、政府誠(chéng)信管理、民政及黨建工作、工程管理等領(lǐng)域。清單式管理秉承“全面+細(xì)節(jié)”管理的原則，將復(fù)雜的管理活動(dòng)分解細(xì)化，以清單形式將名目、內(nèi)容、具體流程和關(guān)鍵控制點(diǎn)一一陳列，使操作者和使用者一目了然，降低信息收集和甄別成本。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理日漸復(fù)雜的高校而言，清單式管理一方面能在減輕控制與效率的失衡程度的同時(shí)，達(dá)到控制的效果；另一方面能最大限度地履行科研經(jīng)費(fèi)服務(wù)科研管理的職能，有助于科研管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范科研活動(dòng)、提升科技創(chuàng)新活力、豐富科研成果等目標(biāo)。

1.有利于激發(fā)高校科研人員的創(chuàng)新活力

2017年8月22日，李克強(qiáng)總理前往科技部考察并主持召開(kāi)座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要在科研立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)管理、職稱(chēng)評(píng)定、崗位設(shè)置等方面，進(jìn)一步給科研院所和高校松綁減負(fù)，進(jìn)一步激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力，進(jìn)一步為青年科技人員創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。這種科研環(huán)境的創(chuàng)造，除了科研經(jīng)費(fèi)管理政策供給之外，還需要通過(guò)清單式管理梳理、簡(jiǎn)化流程，明確科研經(jīng)費(fèi)使用和分配事宜，讓科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限和流程內(nèi)化于心，大大減少科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程的羈絆束縛和雜事干擾，使其擁有更多時(shí)間去自由探索和創(chuàng)新，有利于構(gòu)建潛心學(xué)術(shù)、專(zhuān)注科研的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，在科學(xué)規(guī)范的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)出更多高質(zhì)量的學(xué)術(shù)科研成果，從而推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.有利于規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，遏制科研經(jīng)費(fèi)腐敗

新一輪科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革源于我國(guó)頻頻爆出的科研經(jīng)費(fèi)腐敗事件。近年來(lái)，我國(guó)科研人員學(xué)術(shù)不端行為頻發(fā)、科研經(jīng)費(fèi)管理亂象叢生、經(jīng)費(fèi)腐敗和違規(guī)報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題嚴(yán)重，極大危害了我國(guó)科研事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。如何依法嚴(yán)格規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理、促使科研人員合法依法地獲取合理報(bào)酬成為當(dāng)下科研管理最需解決的問(wèn)題[3]。為此，中央及廣東、上海、山東、重慶、湖南、河南、北京、山西等省市相繼出臺(tái)了新的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，為所管轄的高校及科研院所改革其科研經(jīng)費(fèi)管理制度提供指導(dǎo)和規(guī)范性文件。然而這些制度文件的內(nèi)容相對(duì)煩瑣，需要每個(gè)科研人員進(jìn)行深入研究才能厘清和掌握，不利于科研經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性和有效性。因此，引入清單式管理，將所需遵從的制度性文件分解、細(xì)化成一個(gè)個(gè)簡(jiǎn)單易操作的清單，將其所需注意事項(xiàng)以清單形式明文列示，通過(guò)鏈?zhǔn)綄W(xué)習(xí)和點(diǎn)式管理，將各種規(guī)范條文框于清單之內(nèi)，依清單行事，有利于規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理和使用行為，從制度和流程的源頭上遏制不合法行為。

3.有利于簡(jiǎn)化流程，達(dá)成科研經(jīng)費(fèi)管理效率與控制的制衡

自我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)引入“負(fù)面清單”模式的成功實(shí)踐后，負(fù)面清單管理模式的適用范圍擴(kuò)展到行政管理領(lǐng)域，用于調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。同時(shí)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“負(fù)面清單”管理的研究探討增多，并有學(xué)者提出在教育領(lǐng)域上借鑒這種管理模式[4]。2015 年 5月 4日教育部發(fā)布了《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》明確提出：“在有條件的地方和學(xué)校開(kāi)展負(fù)面清單管理試點(diǎn)，清單之外的事項(xiàng)學(xué)?？勺灾魇┬?，要盡量縮減負(fù)面清單事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式”。教育主管部門(mén)鼓勵(lì)高校進(jìn)行負(fù)面清單管理改革試點(diǎn)，以弱化高校管理中的行政化色彩，讓自主治理權(quán)真正回歸高校。清單式管理是在負(fù)面清單管理的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大清單的內(nèi)容和范疇，將正面與負(fù)面內(nèi)容全部以目錄清單形式列舉出具體管理內(nèi)容或控制要點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)管理行為的全面提醒和細(xì)節(jié)提醒。清單式管理模式提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，將管理流程和管理要點(diǎn)通過(guò)一張張清單呈現(xiàn)，操作流程、權(quán)責(zé)分工和注意事項(xiàng)一目了然，大大精簡(jiǎn)了審批事項(xiàng)和審批程序，縮短了科研人員接受管控所花時(shí)間，凸顯職能部門(mén)的服務(wù)屬性，有利于實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理的協(xié)調(diào)合作，提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的效率。而且，清單管理模式對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、易腐敗環(huán)節(jié)與事項(xiàng)的列示，明確了科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)成本，為科研人員的違規(guī)行為事前敲響了警鐘，有利于減少科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用和人為浪費(fèi)現(xiàn)象，在提高效率的同時(shí)也達(dá)到了控制的目的。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)清單式管理的路徑選擇

清單式管理所涉及的并不僅限于一張負(fù)面清單，而是多張清單配合管理模式，具體包括權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單、報(bào)銷(xiāo)清單、審批流程清單和績(jī)效管理清單。負(fù)面清單用于理順科研管理部門(mén)與科研人員的關(guān)系，蘊(yùn)含“法不禁止皆可為”的自由理念；權(quán)力清單和責(zé)任清單形成反向規(guī)則，明確管理過(guò)程中各部門(mén)的責(zé)任范圍，宣告“法無(wú)授權(quán)不可為”及“法定職責(zé)必須為”的法治原則[5]；報(bào)銷(xiāo)清單和審批流程清單是簡(jiǎn)政放權(quán)的具體化，明確具體報(bào)銷(xiāo)事宜，根據(jù)重要性對(duì)重大事項(xiàng)重點(diǎn)審批，提高經(jīng)費(fèi)管理效率，體現(xiàn)“法無(wú)提及免審批”的觀點(diǎn)；而績(jī)效管理清單由科研經(jīng)費(fèi)支出與取得成果的預(yù)期關(guān)系出發(fā)，反映“收入支出相配比”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則。從此意義上說(shuō)，清單式管理模式中的六張清單，相輔相成，互為補(bǔ)充。

六張清單五位一體，具有清晰的優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理思路。負(fù)面清單、審批流程清單從為科研人員減負(fù)切入，點(diǎn)明科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的禁區(qū)，廢除眾多煩瑣的審批流程，提高科研人員的創(chuàng)新空間；報(bào)銷(xiāo)清單為科研經(jīng)費(fèi)具體報(bào)銷(xiāo)事項(xiàng)提供操作指南，降低科研人員的經(jīng)費(fèi)報(bào)賬成本；權(quán)力清單和責(zé)任清單從行政管理體制改革切入，規(guī)范管理部門(mén)的權(quán)力，進(jìn)行明細(xì)界定，旨在促進(jìn)部門(mén)間溝通，發(fā)揮協(xié)同作用；績(jī)效管理清單從提高經(jīng)費(fèi)的使用效率切入，有利于優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)的管理質(zhì)量。六張清單從限制權(quán)力、激發(fā)創(chuàng)新活力到明確各自主體的責(zé)任、提供操作指南、提高管理效率，環(huán)環(huán)相扣，為科研創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了良好的氛圍，也提供了很好的助力。

1.規(guī)范權(quán)力劃分，制定權(quán)力清單

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理之所以亂象叢生，一個(gè)重要原因即為各管理部門(mén)的權(quán)力不夠透明，這需要明確劃分部門(mén)的職能，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行[6]?！皺?quán)力清單”就是把各管理部門(mén)掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并通過(guò)將權(quán)力的列表清單公之于眾，來(lái)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，提升管理工作的透明度。明確高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理部門(mén)的責(zé)任前，首先，各部門(mén)要走出科研管理“重物輕人”的意識(shí)誤區(qū)，認(rèn)識(shí)到科研經(jīng)費(fèi)管理的根本目的在于調(diào)節(jié)科研生產(chǎn)關(guān)系和管理體制適應(yīng)科研工作的需要，以發(fā)揮科研人員的工作積極性，不能過(guò)度干涉科研經(jīng)費(fèi)的使用情況。其次，科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中，既要利用其權(quán)力來(lái)規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用，同時(shí)對(duì)權(quán)力清單以外的權(quán)力不進(jìn)行跨界行使。例如，財(cái)務(wù)部門(mén)擁有科研經(jīng)費(fèi)撥付權(quán)和報(bào)銷(xiāo)權(quán)，可以追蹤經(jīng)費(fèi)使用是否與項(xiàng)目配套，自行決定是否暫停撥付與報(bào)銷(xiāo)；科研管理部門(mén)擁有科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督權(quán)，可以合理關(guān)注經(jīng)費(fèi)的使用去向，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)的使用效率，但也要避免過(guò)度干涉的情況。在這種分工下，每個(gè)部門(mén)都使用好自己的權(quán)力，盡好自己的職責(zé)，在各自的清單上完成自己的任務(wù)，合理規(guī)劃好各部門(mén)之間的權(quán)力分配，這樣才能提高科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性與有效性。

表1 高校科研經(jīng)費(fèi)管理的權(quán)力清單

2.明確經(jīng)費(fèi)禁區(qū)，制定負(fù)面清單

縱觀我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)其政策環(huán)境遵循“管理欠規(guī)范→嚴(yán)監(jiān)管→‘松綁+激勵(lì)’”的演進(jìn)規(guī)律，其經(jīng)濟(jì)后果體現(xiàn)為“科研腐敗叢生→管理過(guò)死過(guò)細(xì)→？” ，2016年中央及各省市出臺(tái)的新科研經(jīng)費(fèi)管理政策基本沿襲“松綁+激勵(lì)”、釋放創(chuàng)新活力的經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)，特別是湖南“新20條”政策更是最大限度地放開(kāi)勞務(wù)費(fèi)和經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)內(nèi)容。需要討論的是經(jīng)濟(jì)后果中的“？”，是退回2013年管理欠規(guī)范致使科研腐敗叢生的階段，還是延續(xù)2013-2015年監(jiān)管過(guò)死過(guò)細(xì)、抑制創(chuàng)新活力的經(jīng)歷，回答必然是“規(guī)范管理+適度監(jiān)管”，以期出現(xiàn)“抑制腐敗+釋放活力”的結(jié)果。負(fù)面清單管理是最合適的選擇，一方面，負(fù)面清單管理能簡(jiǎn)化審批流程，“法不禁止皆可為”，最大程度減輕科研人員經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)壓力，釋放創(chuàng)新活力；另一方面，列示科研經(jīng)費(fèi)使用的負(fù)面清單，將相關(guān)違法違規(guī)行為、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域納入監(jiān)管范疇，“法之禁止皆不為”、“法無(wú)授權(quán)不可為”，達(dá)成“規(guī)范管理+適度監(jiān)管”局面。

“負(fù)面清單”將科研經(jīng)費(fèi)的使用禁區(qū)一一點(diǎn)出，清單之內(nèi)的區(qū)域禁止科研人員越界，清單之外的事項(xiàng)科研人員可根據(jù)科研活動(dòng)的需要自行決定，其涉及科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中的預(yù)算制定、經(jīng)費(fèi)流向、資源處置及結(jié)題驗(yàn)收等階段內(nèi)容，有利于充分發(fā)揮科研主體的自主性與創(chuàng)造性，激發(fā)科研活力[7]?！柏?fù)面清單”模式下，科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)、易滋生腐敗的事項(xiàng)明確列示于清單中，規(guī)定科研資金不能用于這些途徑，而對(duì)其可以使用的方面不作涉及。同時(shí)也不能過(guò)度放權(quán)，在科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中適當(dāng)加以監(jiān)督，并采取事后審計(jì)程序，對(duì)科研項(xiàng)目的成果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

表2 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的負(fù)面清單

同時(shí)，針對(duì)具體經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)設(shè)置負(fù)面清單管理制度，以勞務(wù)費(fèi)為例，可以人為標(biāo)準(zhǔn)，制定科研經(jīng)費(fèi)人員負(fù)面清單，分別列示項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研人員、骨干技術(shù)人員、基層科研人員、聘用人員、專(zhuān)家等人員禁止報(bào)銷(xiāo)和使用的領(lǐng)域。

3. 落實(shí)追責(zé)問(wèn)責(zé)，制定“責(zé)任清單”

如果說(shuō)權(quán)力清單和負(fù)面清單是針對(duì)管理部門(mén)的亂作為，那么責(zé)任清單則是針對(duì)各部門(mén)的不作為。“責(zé)任清單”將管理部門(mén)在管理過(guò)程中的責(zé)任指明并細(xì)化，涉及的內(nèi)容各部門(mén)必須執(zhí)行，做到“法定責(zé)任必須為”。例如科研管理部門(mén)的責(zé)任清單就是對(duì)科研項(xiàng)目組的工作進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)察，以及在項(xiàng)目完成后對(duì)科研成果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)、合規(guī)驗(yàn)收；而財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任清單則是監(jiān)測(cè)跟蹤科研經(jīng)費(fèi)的流向，關(guān)注經(jīng)費(fèi)的使用效率。明確并落實(shí)責(zé)任，才能使追責(zé)問(wèn)責(zé)制度發(fā)揮效用，從而使科研經(jīng)費(fèi)資源得到更好的利用。

表3 高校科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任清單

4. 明確報(bào)銷(xiāo)范圍，制定報(bào)銷(xiāo)清單

對(duì)于科研人員而言，科研經(jīng)費(fèi)使用最為重要的環(huán)節(jié)即為經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)，復(fù)雜的科研經(jīng)費(fèi)管理制度往往讓科研人員對(duì)報(bào)銷(xiāo)流程和事項(xiàng)無(wú)從下手，特別是我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革實(shí)施以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)控制力度加大、資金管理“過(guò)細(xì)過(guò)死”、審批流程更為煩瑣，大大打擊了科研人員進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，更使得科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)難上加難，似乎什么發(fā)票都不可以報(bào)銷(xiāo)，科研人員“談經(jīng)費(fèi)色變”，根本理不清可以報(bào)銷(xiāo)的范圍和發(fā)票名目。因此，高校根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)管理制度制定經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)清單，對(duì)不同類(lèi)型科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)范圍、限額、發(fā)票名目或者資金發(fā)放形式、和注意事項(xiàng)以清單形式予以清晰列示，并對(duì)直接費(fèi)用和間接費(fèi)用的分配比例、報(bào)銷(xiāo)和管理情況進(jìn)行充分說(shuō)明，一目了然，大大減少科研人員經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)所花費(fèi)的時(shí)間成本，并為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理提供指南性文件。

5.推行重點(diǎn)審批，制定審批流程清單

科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革要求簡(jiǎn)化審批流程，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理，識(shí)別科研經(jīng)費(fèi)管理存在的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)審批，即要求有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的重要事項(xiàng)或特殊事項(xiàng)必須根據(jù)相關(guān)規(guī)定走審批流程，而對(duì)于一般的事項(xiàng)，則可簡(jiǎn)化審批程序。此種情況下的關(guān)鍵在于依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則，甄別出重要或特殊的事項(xiàng)及其風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，制定審批流程清單。首先根據(jù)高校的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，梳理其審批權(quán)限和審批程序，制定科研經(jīng)費(fèi)管理的總流程清單。其次，要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理進(jìn)行分類(lèi)分塊，可將其分為科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)管理、績(jī)效支出管理三大板塊，分別制定子流程清單。最后，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)常性報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，對(duì)差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)等報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)分別制定報(bào)銷(xiāo)流程子清單，為科研人員進(jìn)行經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)提供具體細(xì)化指南。

6.強(qiáng)化科研績(jī)效管理職能，引入績(jī)效管理清單

績(jī)效管理清單是以提高科研經(jīng)費(fèi)管理的效率為根本出發(fā)點(diǎn)，將科研經(jīng)費(fèi)支出與科研工作進(jìn)展或科研成果質(zhì)量相掛鉤，通過(guò)期中、期末的績(jī)效評(píng)估結(jié)果來(lái)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的撥付、報(bào)銷(xiāo)、結(jié)算產(chǎn)生反作用[8]。制定績(jī)效管理清單，一方面可以促使科研人員明確科研績(jī)效管理的重要性，幫助其合理分配并提取科研績(jī)效激勵(lì)，合法維護(hù)自身權(quán)益。另一方面，有利于規(guī)范科研人員的績(jī)效支出，規(guī)范其科研績(jī)效經(jīng)費(fèi)的使用，督促其及時(shí)開(kāi)展科學(xué)研究工作，并獲得預(yù)期研究成果。具體制定時(shí)，在不違反高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度中有關(guān)績(jī)效支出提取比例的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)書(shū)或開(kāi)題報(bào)告的預(yù)期成果分解績(jī)效支出任務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革需要達(dá)成激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力與規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用之間的平衡，建立高?？蒲薪?jīng)費(fèi)清單式管理模式，能在改革高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單、報(bào)銷(xiāo)清單、審批流程清單和績(jī)效管理清單等科研經(jīng)費(fèi)管理清單體系的設(shè)置，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，將制度應(yīng)用于科研項(xiàng)目資金的細(xì)節(jié)管理和流程管理之中，在簡(jiǎn)化流程、節(jié)約科研人員經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)成本的同時(shí)，又能通過(guò)權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單、流程清單等規(guī)范科研人員科研經(jīng)費(fèi)使用行為，有效規(guī)避科研腐敗現(xiàn)象，同時(shí)還通過(guò)績(jī)效支出的限額提取強(qiáng)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理職能，使其充分服務(wù)于科研管理目標(biāo)。作為科研經(jīng)費(fèi)管理模式變革的有效嘗試，清單式管理尚需結(jié)合各高校管理特點(diǎn)及制度執(zhí)行情況，通過(guò)制度分解，建立相互關(guān)聯(lián)、完整互助的清單體系，如可以考慮設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管清單，結(jié)合權(quán)力清單、責(zé)任清單相關(guān)內(nèi)容，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管職責(zé)一一細(xì)分，具體到每一崗位、流程結(jié)點(diǎn)和報(bào)銷(xiāo)憑證，將科研經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)管和“問(wèn)責(zé)”真正落實(shí)到人。

[1]鄢瓊偉，馬曉霞. 高校科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題探討[J].財(cái)會(huì)通訊,2013(35):78-80.

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StudyontheListingManagementofScientificResearchFundinginUniversities

ZHU Zi-li LI Chun-yan QING Wen-jie

(HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205)

At present, the theme of the reform of scientific research funds is to combine and stimulate innovation vitality. The supply reform ofsystem of scientific research fund management still needs the model innovation. Many problems have existin the management of scientific research funds in colleges and universities, and the introduction of listing management mode can be helpful to stimulate the innovation vitality of university researchers, standardize the management of scientific research funds, curb the corruption of scientific research funds, simplify the process, and achieve the checks and balances on the efficiency and control of scientific research fund sthrough "comprehensive and details" management.Their specific content is the establishment of the list systems of fund management, including powers lists, negative lists,responsibilities list, reimbursement lists, approval process lists and performance management lists, etc. From the limit of power, inspire innovative to clear their main body responsibility, provide operational guidelines, improve the efficiency of management, interlocking, to achieve the innovation vigor of scientific research personnel and the balance between the normative research uses.

management of scientific research funds; listing management; negative list; colleges and universities

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.06.008

G644

A

2095-1361(2017)06-0070-07

2017-06-25

湖南省“十三五”教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“高校內(nèi)部控制‘三化’問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào): XJK016CJG005)、湖南省“十三五”教育科學(xué)規(guī)劃課題“高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度優(yōu)化研究”(項(xiàng)目編號(hào): XJK016BJG012)、湖南省自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“影響科技創(chuàng)新體制機(jī)制與政策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2017JJ2017)

祝子麗(1986- )，女，湖南武岡人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師，湖南大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)博士研究生，研究方向：高校內(nèi)部控制

(編輯：周亮；校對(duì)：余華)