淺談歷史遺留用地問題的對策與思考

□ 紹興市國土資源局越城區(qū)（高新區(qū)）分局 高莎莎

淺談歷史遺留用地問題的對策與思考

□ 紹興市國土資源局越城區(qū)（高新區(qū)）分局 高莎莎

▲某企業(yè)未按期開工的閑置地塊照片

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化建設(shè)的加速推進，土地資源的供需矛盾日益突出，各種歷史遺留用地問題逐漸暴露，成為當前各級政府必須面對的熱點和難點問題。妥善解決歷史遺留用地問題，對挖掘土地利用潛力、促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。

一、掌握特點規(guī)律，切實把準歷史遺留用地問題的“脈”

歷史遺留用地問題往往社會關(guān)注度高、涉及面廣，各級政府部門必須仔細研判、慎重對待，在切實掌握情況、把握特點的前提下，因情施策，有效破解。

1.充分認識歷史遺留用地問題的內(nèi)涵特征

廣義上來講，所有以取得土地進行開發(fā)建設(shè)并使用（出售、出租）為目的，因時間的推移、政策的變更（明朗）等原因，不能按計劃達到其土地使用（取得權(quán)屬、開發(fā)利用、轉(zhuǎn)手套現(xiàn)）目的的，均被統(tǒng)稱為歷史遺留用地問題。歷史遺留用地問題往往與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地拆遷、用地供給、土地流轉(zhuǎn)、權(quán)證辦理等各個環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，具有時間上的長期性、應(yīng)對上的復(fù)雜性和利益訴求上的尖銳性等特征，處理起來難度大、手續(xù)繁、程序多，對政府及行政主管部門破解難題的決心和能力都提出了較高要求。

2.清晰界定歷史遺留用地問題的類型要素

歷史遺留用地問題類型繁多、情況各異，界定好歷史遺留用地問題的類別、性質(zhì)、邊界等要素，對依法依規(guī)解決歷史遺留用地問題極為關(guān)鍵。一般來講，歷史遺留用地問題按照土地使用權(quán)歸屬來劃分，大致可分為未取得土地使用權(quán)和已取得土地使用權(quán)兩類；按照權(quán)益困擾主體來劃分，大致可分為政府或政府部門、企業(yè)或社會團體、個人等類型；按照具體項目用地性質(zhì)來劃分，大致可分為劃撥用地、經(jīng)營性用地、工業(yè)用地和農(nóng)民建房等類型；按照違法用地問題性質(zhì)來劃分，可分為未批先建、擅自流轉(zhuǎn)、私改亂擴（不按批準要求擅自改變用途、提高容積率等）等類型；按照違法用地行為發(fā)生時間劃分，則大致可區(qū)分為1986年12月31日之前（《土地管理法》正式實施前），1987年1月1日至2009年12月31日之間（即第二次土地調(diào)查完成），2010年1月1日之后。

3.準確把握歷史遺留用地問題的特點規(guī)律

歷史遺留用地問題主要表現(xiàn)為四個方面特點。一是時間久遠，資料缺失多。歷史遺留用地問題一般時間跨度長，用地行為往往發(fā)生在檔案管理不規(guī)范、信息系統(tǒng)不完備、電腦網(wǎng)絡(luò)運用不普及的時候，資料查閱困難，關(guān)鍵性的資料多有缺失，有的甚至當事人或企業(yè)多次變更，給調(diào)查取證帶來困難。二是矛盾交織，利益沖突大。歷史遺留用地問題往往涉及違法建（構(gòu)）筑物罰沒、土地出讓金補繳、違規(guī)行為追責等與利益切身相關(guān)的問題，因此各方囿于自身利益考慮，對問題或推諉拖延、或隱瞞捏造，加大了歷史遺留用地問題的處置難度。三是問題重疊，涉及部門多。由于用地之初的不合法性問題，導(dǎo)致了后續(xù)開發(fā)建設(shè)等各個環(huán)節(jié)均處于監(jiān)管之外，往往一個問題引申出多個問題，一個部門的審批手續(xù)不全，導(dǎo)致多個部門審批手續(xù)缺失，使土地開發(fā)使用全過程違規(guī)，常常涉及國土、規(guī)劃、住建、農(nóng)林、環(huán)保、消防、交通運輸?shù)榷鄠€部門，問題越趨復(fù)雜。四是訴求強烈，信訪壓力大。歷史遺留用地問題的相關(guān)人大多是涉土信訪的“專業(yè)戶”，因為問題長時間不能解決，往往常年上訪、越級上訪，甚至惡意上訪，給社會穩(wěn)定帶來了較大的影響。

▲某企業(yè)違法用地航拍影像

二、堅持追根溯源，牢牢抓住歷史遺留用地問題的“根”

歷史遺留用地問題雖然情況復(fù)雜、種類多樣，但追溯其發(fā)生的根本原因，不外乎審批不嚴、政策變化、利益牽扯、決策失誤等幾種，只有抓住了問題的根本，才能找到解決的關(guān)鍵。

1.抓住審批的“根”，找出失職瀆職這個“源”

用地審批是用地審核和用地批準的合稱，用地審核是行政機關(guān)對行政相對人用地行為的合法性、真實性進行審查、認可。用地批準又稱用地許可，其實質(zhì)是行政主體同意特定相對人取得土地使用權(quán)資格或?qū)嵤┩恋亻_發(fā)利用的行為。因此，用地審批的關(guān)口必須依法從嚴，否則就容易成為各種歷史遺留用地問題發(fā)生的源頭。但在實踐中，不依法審批、違反程序?qū)嵤⒋蛘呱系摹安吝吳颉爆F(xiàn)象時有發(fā)生。如經(jīng)營性用地出讓審批過程中，對出讓土地“凈地”要求審核把關(guān)不嚴，導(dǎo)致土地受讓人在競得土地后，因為管線遷移、面花賠償、房屋拆遷等“凈地”工作不到位而未能按期開工，致使大量土地閑置，既嚴重浪費了行政資源，又干擾了正常的土地市場秩序，隨著時間的推移，逐漸成為難以解決的歷史遺留用地問題。

2.抓住政策的“根”，找出推諉拖延這個“源”

用地政策的制定是一個不斷完善、適時變化的過程，具有適用性、時效性和動態(tài)性等特點，因此，對土地行政主管人員在執(zhí)行用地政策過程中的責任意識、法規(guī)意識和效率意識等都提出了較高要求，對用地對象依法及時辦理用地手續(xù)也提出了相應(yīng)要求。但實際用地過程中，往往因為某個人員的推諉、某個環(huán)節(jié)的拖延，導(dǎo)致因政策變化問題暴露。如因為城市規(guī)劃的變化，一些本來早該落地建成的項目，因時間拖延不能建設(shè)，引發(fā)項目取消，土地收回，土地費用結(jié)算返還成為難題。再如因為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施，之前房屋交易過戶不按要求及時辦理“兩證”的房屋所有人（一般只辦房產(chǎn)證不辦土地證），“兩證”合一后辦證難的問題凸顯。這些問題的根就在于執(zhí)行政策時的推諉拖延。

3.抓住利益的“根”，找出違規(guī)操作這個“源”

用地歷史遺留問題的發(fā)生，往往伴隨著用地相關(guān)人員（或集體）的土地權(quán)益轉(zhuǎn)移，在謀取個人或集體利益的過程中，因為存在違規(guī)操作的行為，必然會導(dǎo)致一部分人的利益損失，而利益受損的這部分人又往往是相對弱勢的群體，在問題長期得不到有效解決的情況下，必然走上訪維權(quán)的路子。比如在信訪的案例中，某國企因生產(chǎn)經(jīng)營困難，面臨破產(chǎn)困境，為緩解資金壓力，在未辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓的用地手續(xù)情況下，該企業(yè)將劃撥土地上的房屋出售給了個人，交易后只辦理了房產(chǎn)證，因購買人對房產(chǎn)交易中土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移并不了解，因此沒有及時辦理土地證，也沒有及時發(fā)現(xiàn)交易中的問題，待不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實行后，購買人才發(fā)現(xiàn)無法辦理不動產(chǎn)權(quán)證，而此時該國企早已關(guān)停倒閉，劃撥補辦出讓應(yīng)補繳的土地出讓金由誰承擔則成為了一時難以協(xié)調(diào)解決的問題。

4.抓住決策的“根”，找出急躁冒進這個“源”

在城市化發(fā)展過程中，政府決策受時代背景和經(jīng)濟環(huán)境的影響，為搶抓發(fā)展機遇，容易產(chǎn)生“大干快上”的急躁冒進心態(tài)，土地利用停留在多而快的“用起來”層面上，為大量快速引進企業(yè)，用地審批從快從簡從寬，有的甚至未批先建，給土地利用管理留下了許多隱患。隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、土地的升值和城市的擴展等形勢變化，土地管理逐漸從粗放式到精細化，其內(nèi)涵演變?yōu)檩爡^(qū)土地全部“管起來”、土地開發(fā)利用“嚴起來”、利用效率“提起來”、歷史欠賬“補起來”、城市功能“全起來”、城市面貌“美起來”、未來發(fā)展空間“留起來”等一系列內(nèi)容，但與此同時，以前粗放式管理帶來的歷史遺留用地問題也“顯出來”。例如某開發(fā)區(qū)在2003年初，成立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為大規(guī)模引進項目，在沒有辦理用地審批手續(xù)的情況下，先后與大批企業(yè)簽訂落戶協(xié)議，在企業(yè)預(yù)交土地款后，陸續(xù)建成投產(chǎn)。后來雖根據(jù)國務(wù)院國發(fā)〔2004〕28號文件，補辦了一批企業(yè)的用地手續(xù)，但因為土地利用規(guī)劃不符、出讓地價變化和違法用地補辦政策不符等原因，仍有部分企業(yè)未能辦理，致使成為難以解決的歷史遺留用地問題。

▲某企業(yè)違法用地航拍影像

三、創(chuàng)新方式方法，堅決破除歷史遺留用地問題的“弊”

解決歷史遺留用地問題必須瞄準目標、緊抓不放，始終堅定不解決不罷手的決心。要堅決沖破思想障礙，突破利益藩籬，堅持在創(chuàng)新方式方法上下功夫，以高度的責任擔當為群眾解難題、辦實事。

1.堅持目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一

解決歷史遺留用地問題，既要從問題清零這個目標倒推，厘清到每個時間節(jié)點必須完成的任務(wù)，又要從具體問題出發(fā)順推，明確破解難題的途徑和方法，使“倒推”和“順推”有機結(jié)合。具體來講，通常由國土部門就某個或某類歷史遺留用地問題提出解決方案，屬地政府召開專題會議，圍繞實現(xiàn)目標、解決路徑、實施方法和時間節(jié)點等進行統(tǒng)一部署，明確牽頭負責單位和人員，抓好方案落實。在碰到具體問題難以解決時，則由牽頭負責單位和人員及時召集相關(guān)部門協(xié)商解決。

2.堅持規(guī)范政策與靈活執(zhí)行相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題因為時間跨度大，往往問題發(fā)生時政策和現(xiàn)行政策變化較大，在政策適用的選擇上，攸關(guān)著相關(guān)人的切身權(quán)益，成為破解難題的關(guān)鍵點。因此，要本著解決問題的角度出讓，牢固樹立執(zhí)政為民思想，在不突破政策規(guī)定的前提下，充分考慮好、照顧好普通老百姓的權(quán)益。比如在違法用地補辦手續(xù)中，涉及違法用地處罰、規(guī)劃許可、土地征收、消防審批等主要構(gòu)件完備的情況下，次要資料可適當予以放寬。

3.堅持權(quán)益保障與責任承擔相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題不能簡單的一刀切，既要確保國有資產(chǎn)不流失，又要保障好用地人員的合法權(quán)益，因此，要充分厘清問題的根子在哪里，相關(guān)人的權(quán)益有哪些，從誰主管誰負責、誰違規(guī)誰擔責的思路出發(fā)，抓好歷史遺留用地問題的解決。比如，不辦理國有劃撥轉(zhuǎn)出讓就擅自將劃撥土地上的房屋出售給個人的行為，土地出讓金的補繳應(yīng)追溯到原劃撥土地的用地單位，而不應(yīng)由購房人個人來承擔，具體處置則應(yīng)由土地行政主管部門負責牽頭落實。

4.堅持整體推進與重點突破相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題處置要樹立“一盤棋”的思想，抓好各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決各部門被動等待、推諉拖延的問題。同時，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，找準做活棋局的“眼”，破解歷史遺留用地問題處置中的關(guān)鍵難題，達到“一子落而滿盤活”的效果。例如，在解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量企業(yè)違法用地手續(xù)補辦過程中，宏觀來講，要以幾家補辦手續(xù)意愿強烈、相關(guān)用地問題簡單易處理的企業(yè)作為重點先行辦理，激發(fā)和帶動其他企業(yè)補辦手續(xù)；微觀來講，要在整體部署工作的基礎(chǔ)上，抓住國土、規(guī)劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的手續(xù)辦理，推動整個問題的徹底解決。

5.堅持革除舊弊與立行新規(guī)相統(tǒng)一

土地利用管理是一個在不斷發(fā)現(xiàn)問題、不斷解決問題中逐步走向規(guī)范、完善的過程，今天的問題，如不能及時解決，就有可能成為今后的歷史遺留問題，因此，解決歷史遺留用地問題要在“減存量”“控增量”上下功夫，把革除舊弊與立行新規(guī)統(tǒng)一起來，針對過去或當前土地利用管理中容易出現(xiàn)的問題，及時立行新規(guī)，不斷完善用地法規(guī)政策、嚴格用地審批程序、規(guī)范土地利用管理秩序，建立健全集體決策、公告公示、巡查監(jiān)管和問責追責等土地利用管理制度，切實把用地問題解決在萌芽狀態(tài)，為經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展提供堅強有力的用地保障。