對(duì)央企投資管理辦法（國(guó)資委34、35號(hào)令）的幾點(diǎn)理解

李悅琴 任瑞強(qiáng) 翟媛

摘 要：2017年年初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)）。兩個(gè)辦法貫徹以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行規(guī)范、信息對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的投資監(jiān)督管理體系，促進(jìn)中央企業(yè)加強(qiáng)投資管理，規(guī)范投資行為，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，提高國(guó)有資本效率，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

關(guān)鍵詞：央企；投資管理；國(guó)有資本

2017年年初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)）。建立完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動(dòng)中央企業(yè)規(guī)范投資管理，優(yōu)化國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)，更好地落實(shí)國(guó)有資本保值增值責(zé)任。從依法履行出資人職責(zé)定位、實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求出發(fā)頒布施行的。

一、兩個(gè)《辦法》的修訂背景及重點(diǎn)內(nèi)容

1、修訂背景

對(duì)于中央企業(yè)投資，既要讓企業(yè)敢于投資，提高國(guó)有資本效率，又要杜絕企業(yè)亂投資，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。所以，中央企業(yè)保證穩(wěn)增長(zhǎng)、促投資、不斷激發(fā)企業(yè)活力的發(fā)展建設(shè)過程時(shí)，同時(shí)需要建立、完善監(jiān)管工具和監(jiān)管體系。

首先，在法律層面來看，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》，需要有相應(yīng)的管理辦法來界定出資人與企業(yè)權(quán)責(zé)邊界；其次，在之前的投資管理辦法中（即國(guó)資委16號(hào)令），突出的是要報(bào)備主頁(yè)，審核非主業(yè)，并且主要側(cè)重固定資產(chǎn)投資。為提高中央企業(yè)在全球中的競(jìng)爭(zhēng)力，需要對(duì)中央企業(yè)投資內(nèi)容、方式方法等進(jìn)行一些調(diào)整。要增強(qiáng)活力和加強(qiáng)監(jiān)管，協(xié)調(diào)好穩(wěn)增長(zhǎng)和促投資之間的矛盾，從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變。在國(guó)資委新的投資管理辦法中，34號(hào)令以股權(quán)投資為出發(fā)點(diǎn)，為今后中央企業(yè)境內(nèi)股權(quán)投資提供了明確的依據(jù)。

此外，隨著中央企業(yè)的投資規(guī)模越來越大，投資范圍越來越廣，相應(yīng)的在投資過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)也就越來越高。近幾年，中央企業(yè)失敗的投資案例也屢見不鮮，每個(gè)失敗都有不同原因、不同情況，如何在根本上降低風(fēng)險(xiǎn)，在投資初期就能避免潛在的風(fēng)險(xiǎn)，成了每個(gè)中央企業(yè)投資工作中的重點(diǎn)之一。顧目前十分需要對(duì)中央企業(yè)的投資活動(dòng)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，在鞏固原有投資管理辦法的基礎(chǔ)之上進(jìn)行修訂，形成現(xiàn)有新的管理辦法。

2、修訂思路和重點(diǎn)

為了提高國(guó)有資本效率，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)）對(duì)中央企業(yè)投資監(jiān)管的重點(diǎn)是相似的。兩個(gè)辦法的重點(diǎn)基本都是從“管投向、管程序、管風(fēng)險(xiǎn)、管回報(bào)，”四個(gè)方面入手，從而達(dá)到“管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全”的目的。

2.1 管投向

“管投向”即管投資項(xiàng)目的大致方向，正確的投資方向是非常必要的。做好方向性第一步要做好中央企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在戰(zhàn)略的高度明確發(fā)展方向、規(guī)劃目標(biāo)，國(guó)資委將通過制定中央企業(yè)5年發(fā)展規(guī)劃綱要，審核中央企業(yè)3年滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，并一企一策、分戶核定企業(yè)的非主業(yè)投資比例，在發(fā)展規(guī)劃中，要加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要推動(dòng)中央企業(yè)投資進(jìn)一步向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重大專項(xiàng)任務(wù)集中，向前沿性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈高端集中。

中央企業(yè)要編制年度投資計(jì)劃，國(guó)資委從投資方向、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資能力等方面，對(duì)企業(yè)年度投資計(jì)劃進(jìn)行備案管理，監(jiān)督企業(yè)年度投資不偏離企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，即通過管理好中央企業(yè)年度投資計(jì)劃的方式來更好地管理資金的投向。

同時(shí)，中央企業(yè)要建立投資項(xiàng)目負(fù)面清單制度，為中央企業(yè)投資行為劃定紅線，即中央企業(yè)負(fù)面清單中所列的項(xiàng)目就是中央企業(yè)投資命令禁止投資的項(xiàng)目。

2.2管程序

兩個(gè)《辦法》對(duì)規(guī)范中央企業(yè)投資程序進(jìn)一步提出了要求。一是要通過制度來規(guī)范程序，中央企業(yè)要從決策程序、管理流程、風(fēng)險(xiǎn)管控、責(zé)任追究等數(shù)個(gè)方面制定具體的投資管理制度明確程序。二是要完善信息系統(tǒng)加強(qiáng)過程管控，中央企業(yè)所有投資項(xiàng)目都要登記在冊(cè)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)中央企業(yè)投資活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理，在中央企業(yè)投資活動(dòng)的過程中加強(qiáng)監(jiān)管。三是要強(qiáng)化責(zé)任追究制度，要將責(zé)任落實(shí)到主體，從而保障中央企業(yè)投資活動(dòng)規(guī)范進(jìn)行。

2.3管風(fēng)險(xiǎn)

投資是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最重要的活動(dòng)之一，也是風(fēng)險(xiǎn)最大、最復(fù)雜、最難決策的事項(xiàng)之一。國(guó)資委將中央企業(yè)的投資監(jiān)管劃分為事前、事中、事后三個(gè)階段。其中，事前管理是要制定完善的投資管理制度，編制年度投資計(jì)劃報(bào)國(guó)資委備案；事中管理是強(qiáng)調(diào)國(guó)資委對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的管理，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤分析和再?zèng)Q策；事后管理是規(guī)定國(guó)資委和中央企業(yè)都要進(jìn)行投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)，做好重大投資項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)工作。通過對(duì)中央企業(yè)的事前、事中、事后三個(gè)階段的投資監(jiān)管，可以大大降低中央企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，從而有效保證中央企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有序進(jìn)行。

2.4管回報(bào)

投資項(xiàng)目最終目的之一是要有回報(bào)，為有效防止國(guó)有資本流失，設(shè)置一定的收益回報(bào)要求是必須的。在中央企業(yè)投資管理辦法中，一是要設(shè)定投資收益底線，是中央企業(yè)投資的最低要求；二是設(shè)立再?zèng)Q策與止損退出機(jī)制，從而有效保障中央企業(yè)投資的資金安全；三是要開展后評(píng)價(jià)和審計(jì)工作，從而形成一個(gè)投資管理長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

二、兩個(gè)《辦法》的特點(diǎn)

1、依法監(jiān)管

相對(duì)于之前的管理辦法，《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)）均制定了更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)督，注重厘清國(guó)資委與中央企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界?！吨醒肫髽I(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)）準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)定位，按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)由國(guó)資委履行的投資監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步的要求；對(duì)于依法應(yīng)由中央企業(yè)自主作出投資決策的事項(xiàng)，即中央企業(yè)董事會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)管理的投資項(xiàng)目，中央企業(yè)就是投資項(xiàng)目的決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體，中央企業(yè)可以按照企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃進(jìn)行自主決策、自擔(dān)責(zé)任，國(guó)資委加強(qiáng)監(jiān)管。

2、全方位監(jiān)管

進(jìn)一步加強(qiáng)了投資監(jiān)管體系建設(shè)。通過建立健全投資管理制度、優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)、實(shí)施投資項(xiàng)目負(fù)面清單、強(qiáng)化投資監(jiān)管聯(lián)動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)全方位監(jiān)管。

3、全過程監(jiān)管

新的管理辦法中，特別注重投資項(xiàng)目的事前、事中、事后管理。強(qiáng)調(diào)了事前加強(qiáng)規(guī)范、事中注重監(jiān)控和再?zèng)Q策、事后強(qiáng)化問責(zé)、后評(píng)價(jià)和審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過程監(jiān)管。

4、創(chuàng)新監(jiān)管

探索創(chuàng)新監(jiān)管是這兩個(gè)辦法的主要特點(diǎn)之一。在新的中央企業(yè)投資管理辦法中，要求試行投資項(xiàng)目負(fù)面清單管理。明確了出資人投資監(jiān)管底線，劃定了中央企業(yè)投資行為的紅線。原則上對(duì)于負(fù)面清單中的內(nèi)容一律不得投資，并且中央企業(yè)的投資項(xiàng)目負(fù)面清單的內(nèi)容要保持相對(duì)穩(wěn)定，并根據(jù)國(guó)家的要求和企業(yè)的實(shí)際情況和需要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

對(duì)于境外的投資管理，為提高境外投資監(jiān)管的針對(duì)性，在保證監(jiān)管理念、監(jiān)管方式與境內(nèi)辦法基本一致的前提下，更加強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、堅(jiān)持聚焦主業(yè)，更加強(qiáng)調(diào)境外風(fēng)險(xiǎn)防控、保障境外資產(chǎn)安全。

這兩個(gè)辦法對(duì)中央企業(yè)的投資管理工作提出了更高、更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊螅矠橹醒肫髽I(yè)投資管理工作提供了依據(jù)和保障。

作者簡(jiǎn)介：

李悅琴：1990.02，女，山東，工程師，本科，經(jīng)營(yíng)與投資管理

任瑞強(qiáng)：1983.07，男，山東，工程師，碩士，經(jīng)營(yíng)與投資管理

翟媛：1995.01，女，天津，無，本科，合同管理