契約下的行政

摘 要：2015年新行政訴訟法及司法解釋明確將行政協(xié)議納入行政受案范圍，行政協(xié)議案件作出行政審判中的新類型也應(yīng)運(yùn)而生，本文通過(guò)對(duì)行政協(xié)議概念、特點(diǎn)的分析，對(duì)行政協(xié)議的類型進(jìn)行明確，并結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的案例對(duì)行政協(xié)議的效力進(jìn)行了分析。

2015年新行政訴訟法及司法解釋明確使用"行政協(xié)議"這一概念。根據(jù)行政訴訟法司法解釋第十一條的規(guī)定，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。由此可以看出行政協(xié)議具有民法上的契約性，又具有行政行為的特殊性。

一、行政協(xié)議的特點(diǎn)

1、主體方面，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對(duì)人之間簽訂的。行政協(xié)議的一方必須是行政機(jī)關(guān)，另一方可以是公民、法人或其他組織，這是行政協(xié)議與民事協(xié)議在主體方面的不同體現(xiàn)。2、目的方面，是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目的而簽訂的。在民事協(xié)議中協(xié)議雙方往往是以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的而簽訂的，而行政協(xié)議中行政協(xié)議向?qū)Ψ揭话闶菍?duì)了獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，但行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議一定是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，為了實(shí)現(xiàn)公共利益。3、具有協(xié)議雙方的意思表示。行政行為是行政機(jī)關(guān)單方作出的，不需要相對(duì)人作出意思表示即發(fā)生法律效力。而行政協(xié)議是需要行政機(jī)關(guān)和行政協(xié)議相對(duì)人經(jīng)過(guò)磋商，達(dá)成一致之后簽訂的，體現(xiàn)的是雙方經(jīng)過(guò)充分協(xié)商后的一致意思表示。

二、行政協(xié)議的類型

我國(guó)新行政訴訟法及其司法解釋對(duì)行政協(xié)議的受案范圍采用“列舉+兜底”方式進(jìn)行明確的。列舉了行政協(xié)議包括政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議，以“其他行政協(xié)議”作為兜底性條款為行政協(xié)議可能出現(xiàn)的新形式作出留出空間。

我國(guó)學(xué)者在提議完善行政協(xié)議受案范圍方面提出了兩種模式：第一，對(duì)屬于人民法院管轄范圍內(nèi)的行政協(xié)議用條款項(xiàng)迸行列舉，例如政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地征收補(bǔ)償協(xié)議等都一一列舉出來(lái)，并且設(shè)置一些排除性規(guī)則即哪些不應(yīng)是法院管轄范圍內(nèi)的行政協(xié)議。第二種是建議設(shè)立概括式條款，從宏觀上對(duì)行政協(xié)議的訂立及過(guò)程進(jìn)行把控。筆者認(rèn)為這兩種建議都存在著一定的問(wèn)題，第一種完全列舉式的做法很難完全難涵蓋所有類型的行政協(xié)議，會(huì)給司法實(shí)踐中確定行政協(xié)議的受案范圍造成一定難度。第二種對(duì)行政協(xié)議的包含范圍太過(guò)寬泛，造成大批協(xié)議涌入司法審查過(guò)程中，導(dǎo)致似行政協(xié)議案件過(guò)多，浪費(fèi)司法資源。筆者認(rèn)為我國(guó)可以在現(xiàn)有法律及司法解釋對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行列舉的前提下，除司法解釋已經(jīng)列舉的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和±地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議外明確其他屬于行政協(xié)議的類型，并且明確哪些協(xié)議不屬于行政協(xié)議。

三、我國(guó)行政協(xié)議的審查的現(xiàn)狀及建議

目前在法院判決中對(duì)行政協(xié)議效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，有的以行政行為為前提，認(rèn)為行政協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)的一種行政行為，著重審查行政行為和合法性。如：在陳仁香訴成都市國(guó)止資源局錦江分局其他行政行為案、林文學(xué)等38人訴蒼南縣國(guó)土資源局合同案中考慮的是行政機(jī)關(guān)是否具有簽訂協(xié)議的主體資格，是否屬于合法行政。 有的認(rèn)為行政協(xié)議的主要體現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對(duì)人的意思表示，應(yīng)著重審查雙方意思的真實(shí)性、契約的合法性。如：重慶市潔陵區(qū)國(guó)土資源局與徐小平房屋征收補(bǔ)償安置糾紛一案中法院認(rèn)為在法律法規(guī)沒(méi)有禁止性條款規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間達(dá)成的意思表示應(yīng)該被尊重，著重考慮的是雙方的意思表示是否真實(shí)，是否存在法律法規(guī)禁止的情況。 結(jié)合我國(guó)目前的審判實(shí)際，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行協(xié)議效力的審查：

1、合法性審查。

主要包括兩個(gè)方面，第一、程序合法。這也是與民事合同之間的一個(gè)重要區(qū)別，民事合同對(duì)訂立的程序沒(méi)有嚴(yán)格要求，但行政協(xié)議中一方是行政機(jī)關(guān)，為了更好的約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，防止權(quán)力尋租，行政協(xié)議的訂立往往有嚴(yán)格的程序要求。第二、內(nèi)容合法。行政協(xié)議具有契約性，在審查行政機(jī)關(guān)與行政協(xié)議相對(duì)人意思表示的同時(shí)也要審查雙方達(dá)成的內(nèi)容是否屬于法律法規(guī)禁止的內(nèi)容，是否是在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)訂立的。行政協(xié)議相比民事協(xié)議更加涉及社會(huì)公共利益，因此對(duì)內(nèi)容合法性的審查往往關(guān)系到社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2、雙方真實(shí)的意思表示。

行政協(xié)議具有契約性，這與民事上的合同是一致的，要求協(xié)議雙方的意思表示必須在自由、真實(shí)的情況下做出的。由于行政協(xié)議的內(nèi)容往往涉及到公共利益，不真實(shí)的意思表示可能出現(xiàn)行政主體與協(xié)議相對(duì)人之間出現(xiàn)串通損害公共利益的情況發(fā)生。但對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，行政主體的意思表示要收到嚴(yán)格限制，在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)作出意思表示，不能超越職權(quán)，且在程序上也有一定的要求，如在對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人的選定上往往通過(guò)拍賣、招標(biāo)等程序來(lái)確定的，這也是對(duì)行政主體在意思表示方面的限制，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況。

3、協(xié)議內(nèi)容不能違反社會(huì)公共利益

不論是行政協(xié)議還是民事協(xié)議都在不能違法法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的同時(shí)，要求不能違反社會(huì)公共利益。行政協(xié)議的內(nèi)容更多的涉及到社會(huì)公共利益，因此對(duì)行政協(xié)議作出不能違反社會(huì)公共利益的要求更為重要。

4、附條件協(xié)議中條件的生效

附款行政行為是指行政行為生效或終止與否取決于將來(lái)某項(xiàng)事實(shí)的發(fā)生或變化。 行政協(xié)議有些并不是簽訂即失效的，而是在一定條件成立的情形下才發(fā)生法律效力，如行政協(xié)議中約定在經(jīng)過(guò)一定的審批程序才能生效的，只有經(jīng)過(guò)滿足了這一條件協(xié)議才真正開(kāi)始生效。

結(jié)語(yǔ)：

希望為司法實(shí)踐中解決行政協(xié)議案件效力問(wèn)題提供一些思路。

參考文獻(xiàn)：

[1]林文學(xué)等巧人訴蒼南縣國(guó)土資源局合同案，浙江省溫州市中級(jí)人民法院（2014）浙溫行終字第326。

[2]重慶市潔陵區(qū)國(guó)土資源局與徐小平房屋征收補(bǔ)償安置糾紛上訴案，重慶市第三中級(jí)人民法院（2011）渝三中法行終字第30號(hào)。

[3]楊解君：《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社2002年版，第200頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：

史越洋，女，1985年7月28日出生，工作單位：沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院