跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享：問題、原因與對策

王芳+++儲君++張琪敏+++張亦琛+++趙安

摘 要：跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享有助于促進(jìn)協(xié)同辦公，提升政府行政效率。文章運(yùn)用案例研究方法，對我國東部與南部沿海地區(qū)一大一小兩座代表性城市的政府進(jìn)行了研究，分析了跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的九大問題及其五大原因；最后從構(gòu)建有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系、完善跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度保障體系、提升數(shù)據(jù)共享平臺的功能等三個方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：政府信息資源；跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)治理；案例研究

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017094

Cross-boundary Sharing of Government Data： Problems， Reasons and Suggestions

Abstract Cross-boundary sharing of government data could help to promote coordinative work of different departments and improve administration efficiency. Using case study as research method， the author examined the cross-boundary data sharing of two representative city governments of China. Nine problems were found existing in the cross-boundary sharing of government data and 5 reasons behind them. Then policy suggestions were put forward from 3 aspects， including building effective data governance system， strengthening institutional supports and improving the government data sharing platform.

Key words government information resources； cross-boundary sharing of government data； data governance；case study

1 引言

跨部門信息共享會為政府部門帶來實(shí)質(zhì)性的效果、效率與響應(yīng)性提升。近20年來，電子政務(wù)不斷深化發(fā)展，政府行政效率有所提高，但是部門信息孤島的問題卻一直存在?？绮块T政府信息共享是世界性難題。2002年，布什總統(tǒng)在美國“911”事件之后曾公開批評：“至于FBI 和 CIA是否恰當(dāng)溝通，我想很顯然他們沒有?！盵1]。2015年，李克強(qiáng)總理公開痛斥讓群眾“證明你媽是你媽”是天大笑話[2]，提出要“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。”[3]隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，這一問題愈加引起政府與學(xué)術(shù)界的關(guān)注。2016年9月，國務(wù)院發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，要求“依靠信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)本部門政務(wù)信息資源與其他政府部門在同一平臺的共享利用?！?此后，各地方政府著手搭建數(shù)據(jù)共享平臺，積極推進(jìn)政府部門間數(shù)據(jù)共享。然而，從實(shí)踐情況來看，各地區(qū)建設(shè)水平參差不齊，在推進(jìn)信息資源共享的過程中出現(xiàn)了種種問題。對這些問題的分析研究不僅具有實(shí)踐應(yīng)用價值，同時也對政府信息資源管理理論研究的深化具有支持作用。

2 概念界定與文獻(xiàn)回顧

2.1 概念界定

在政府文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，與“政府信息資源”相近的概念有“政務(wù)信息資源”“政府信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)信息”“政務(wù)數(shù)據(jù)”等。其中，“政府”與“政務(wù)”的區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)信息的“擁有者或來源”是政府機(jī)構(gòu)，在國外的政策文件與研究文獻(xiàn)中較多使用，而后者更強(qiáng)調(diào)信息的“功能”是履行政府部門的職責(zé)，在我國運(yùn)用較多。2016年《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》將政務(wù)信息資源界定為政府部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等[9]。與“信息”一詞相比，“數(shù)據(jù)”更強(qiáng)調(diào)“數(shù)字化”信息，相關(guān)的專門探討很多，本文不再贅述。為反映當(dāng)前電子政務(wù)及大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)情境，本文選擇使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”這一概念，并認(rèn)為它與“政府信息資源”或“政務(wù)信息資源”含義基本一致。

2.2 跨部門政府信息共享障礙與影響因素

關(guān)于跨部門政府信息資源共享障礙與影響因素的研究，早期比較有影響的是1996年Dawes[4]提出的用于理解跨部門信息共享的政策、實(shí)踐與態(tài)度相互作用的理論模型。Dawes以美國聯(lián)邦政府為研究對象，從技術(shù)、組織與政治三個方面分析了跨部門政府信息共享的益處與障礙，發(fā)現(xiàn)不兼容的技術(shù)、不一致的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、部門利益、支配性的專業(yè)架構(gòu)、影響決策的外部因素、機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)和程序首位等阻礙了跨部門政府信息共享。此后，有較多的學(xué)者對阻礙跨部門政府信息共享的障礙進(jìn)行了實(shí)證研究或理論探討，提及較多的因素有技術(shù)不兼容、法律法規(guī)等制度性保障不完善、部門利益沖突、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致等。本文將這些因素劃分為技術(shù)因素、信息屬性、部門利益、組織結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目與業(yè)務(wù)管理、部門間關(guān)系、風(fēng)險管理與外部環(huán)境八大類（見表1）。

2.3 跨部門政府信息共享的機(jī)制與策略

信息資源整合與共享的過程實(shí)際上是政策變化驅(qū)動、數(shù)據(jù)與技術(shù)結(jié)合、工作流程重組的過程[16]。為促進(jìn)跨部門政府信息共享，研究者們探討了激勵機(jī)制[10]、動力機(jī)制[17]、運(yùn)行機(jī)制[18]、推進(jìn)機(jī)制[19]等，并提出了一系列應(yīng)對策略，如制訂共享協(xié)議、建構(gòu)信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)網(wǎng)站信息公開、增加移動應(yīng)用、保證共享的合法性等。Foley等[15]建議制訂信息共享協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容包括信息共享的目標(biāo)、范圍、原則與法律權(quán)力、合作伙伴的責(zé)任、風(fēng)險管理、數(shù)據(jù)保護(hù)法案的合規(guī)性等；Pardo等提出，當(dāng)政策到位、共享的合法可行能夠得到保證、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支持共享、角色和關(guān)系被所有參與者廣泛理解時，政府間的信息共享更容易成功[14]；Pardo等在考察城市疫情的數(shù)據(jù)共享時，又提出可持續(xù)的信息共享需要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、改善資源配置以及具備可升級的戰(zhàn)略與危機(jī)應(yīng)對能力[20]。為解決美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)間信息共享信任不足的問題，Liu與Chetal提出了基于利益的信任模型，將數(shù)據(jù)交換與信任協(xié)商交錯依存，并依此制定了一個集成了一系列共享政策的信息共享協(xié)議[9]；Tuya等[21]提出了短期與長期建議，短期有強(qiáng)化網(wǎng)站信息公開、加大對其它部門信息需求的優(yōu)先策略、增加移動APP應(yīng)用、與社區(qū)討論其需求等，長期包括識別并評估長期業(yè)務(wù)需求、準(zhǔn)確抽取資產(chǎn)擁有者信息等；Liu[22]提出了政府信息共享法律控制的基本原則：發(fā)生與參與者的合法性、必要性、合理性、程序透明性和爭議處置的靈活性。endprint

在實(shí)踐層面，世界各國和地區(qū)針對跨部門政府信息資源共享做了積極推進(jìn)。美國提出了聯(lián)邦政府總體架構(gòu)框架（FEAF），英國在“協(xié)同政府”改革中提出了電子政務(wù)互操作框架e-GIF。我國從“十五”期間開始大力推進(jìn)政務(wù)信息資源共享工作。2004年出臺了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號）。2005年北京出臺了《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)信息資源共享工作的若干意見》，2006年北京又發(fā)布了《部門信息資源目錄編制指南》（征求意見稿）。此后，我國北京、上海、廈門等城市推動建設(shè)了跨部門政府信息資源共享平臺等。為進(jìn)一步推動我國政府信息資源的共享工作，2017年發(fā)改委出臺了《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》。

上述文獻(xiàn)與政策對跨部門政府信息共享的障礙、影響因素與對策方案進(jìn)行了較為全面的探索，但是這些研究成果的時間跨度較大，最早的發(fā)表于20年前，大部分集中在2006年前后，無法有效地揭示當(dāng)前大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展的背景下政府信息共享所面臨的新問題。另外，大部分實(shí)證研究來源于國外的學(xué)者，針對中國情境的實(shí)證研究較少，難以為我國政府信息共享存在的問題提供有力的解釋。為此，本文擬從實(shí)證主義視角出發(fā)，對目前我國政府信息資源共享存在的問題展開案例研究，以期給出有效的解釋與對策建議。

3 研究方法

本文采用案例研究方法展開研究。案例研究是管理學(xué)中應(yīng)用廣泛的研究方法，適用于在生動的情境下發(fā)現(xiàn)新的、細(xì)節(jié)性的問題、概念或關(guān)系?？紤]到本文的研究目的主要是發(fā)現(xiàn)問題與找出對策，而非進(jìn)行理論建構(gòu)，因此案例數(shù)據(jù)的收集不受現(xiàn)有理論框架的約束，而是聚焦于對問題的發(fā)現(xiàn)與深度追問。數(shù)據(jù)收集的方法包括焦點(diǎn)小組訪談、一對一深度訪談、文件資料分析、共享平臺使用等。數(shù)據(jù)分析主要采用自下而上的歸納方法。首先，對數(shù)據(jù)進(jìn)行開放式編碼，初步發(fā)現(xiàn)存在的問題；然后，對所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行比較、合并與歸類，歸納出主要問題；第三，對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的原因；最后，針對問題出現(xiàn)的原因給出相應(yīng)的對策建議。

4 研究過程

4.1 案例介紹

為保證研究結(jié)果的科學(xué)性，筆者選取兩個規(guī)模差異較大的城市的政府作為研究案例。二者在政府?dāng)?shù)據(jù)共享方面在全國均處于較為領(lǐng)先的地位，取得了一定的成績，也存在較多的問題，具有代表性與分析價值。為遵守與兩市政府的合作約定，稱為A市與B市。案例城市的基本情況如下：

A市位于中國東部沿海地區(qū)，常住人口為2000多萬，下屬市級政府部門51個，區(qū)級政府16個。A市政府在經(jīng)濟(jì)與信息化委員會（簡稱經(jīng)信委）下設(shè)有大數(shù)據(jù)處，主管政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開放。目前A市正在建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺，經(jīng)信委借助對各委辦局的信息化項(xiàng)目預(yù)算的審批權(quán)推動各部門的數(shù)據(jù)共享。

B市是位于中國南部沿海地區(qū)的一個地級市，常住人口160余萬。B市政府下屬的部門數(shù)量為34個，區(qū)級政府8個。B市目前建有事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)、權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺三大政府信息管理體系。

4.2 數(shù)據(jù)收集

本研究對案例政府的調(diào)研工作從2016年12月開始至2017年6月結(jié)束，共持續(xù)了半年時間。數(shù)據(jù)收集方式主要有焦點(diǎn)小組訪談、單個部門深度訪談、閱讀政府文件、系統(tǒng)平臺實(shí)地觀察與網(wǎng)絡(luò)資料調(diào)研。數(shù)據(jù)收集分四個步驟進(jìn)行：

（1）收集各政府部門提供的文檔材料，如政策性文件、工作手冊、現(xiàn)有信息共享平臺的設(shè)計文檔等，并做初步分析；（2）對兩個城市現(xiàn)有的信息共享平臺與數(shù)據(jù)調(diào)查系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)地觀察與試用，包括后臺架構(gòu)、系統(tǒng)功能、數(shù)據(jù)質(zhì)量、存在的問題等，并做文字記錄；（3）制定分析框架，設(shè)計半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，依據(jù)訪談提綱對兩個地區(qū)37個政府部門信息化負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談，包括各單位數(shù)據(jù)特點(diǎn)、規(guī)模與分布、數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀、對共享工作的認(rèn)識與看法、數(shù)據(jù)資源跨部門利用困難及對數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)的意見建議等。對訪談內(nèi)容全程錄音，在訪談結(jié)束后的48小時內(nèi)進(jìn)行錄音謄寫，形成研究的核心資料。在A市訪談了7個部門，包括人力資源和社會保障局、農(nóng)業(yè)委員會、食品藥品監(jiān)管總局、審計局、衛(wèi)生計劃生育委員會、工商局、規(guī)劃和國土資源管理局。其中，對工商局、衛(wèi)計委和審計局分別進(jìn)行了一對一訪談，對其它四個部門進(jìn)行了一次焦點(diǎn)小組訪談，歷時2天共9個小時。在B市訪談了公安局、衛(wèi)生局、食藥監(jiān)局、海洋局等共30個部門，訪談對象主要是信息化部門的負(fù)責(zé)人。總共進(jìn)行了三場焦點(diǎn)小組訪談，歷時一天半時間，共計10個小時；（4）為保證數(shù)據(jù)的信度和效度，對不同來源的數(shù)據(jù)進(jìn)行三角互證。在數(shù)據(jù)分析過程中如果發(fā)現(xiàn)不清楚的地方，則通過遠(yuǎn)程視頻會議或電話訪談的方式予以補(bǔ)充與校正。

4.3 數(shù)據(jù)編碼與分析

本研究主要采用開放式編碼的方式對訪談數(shù)據(jù)、文檔資料及觀察記錄等進(jìn)行分析，歸納提煉出跨部門數(shù)據(jù)資源共享存在的問題。首先，依據(jù)訪談順序?qū)市7個部門進(jìn)行A1-A7編碼，對B市30個部門從B1-B30進(jìn)行編碼；然后，反復(fù)閱讀訪談文本，提取與共享障礙有關(guān)的文本段落；第三，初步提取每段文本中所反映的政府信息共享問題；第四，對提取的問題進(jìn)行分析、比較與概括，形成主要的問題類別；第五步，再次分析文本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的深層原因（見表2）。

5 跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的問題

通過表2的數(shù)據(jù)編碼分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國跨部門政府信息共享存在的問題主要表現(xiàn)在涉密數(shù)據(jù)的信息安全、技術(shù)支持、業(yè)務(wù)外包、信息質(zhì)量、激勵機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、權(quán)責(zé)劃分與外部環(huán)境九個方面。

5.1 涉密數(shù)據(jù)在共享過程中的信息安全得不到充分保障

政府部門職能的多樣性使得不同部門的數(shù)據(jù)各有特點(diǎn)，在內(nèi)容、形式、職能、元數(shù)據(jù)方面都有很大的區(qū)別。在表2中，相當(dāng)一部分部門的數(shù)據(jù)涉及國家安全、個人隱私與商業(yè)秘密。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多個部門對本部門涉密數(shù)據(jù)的共享存在擔(dān)憂，主要的擔(dān)憂在于信息泄露后的責(zé)任風(fēng)險。一些部門提出，經(jīng)過脫敏處理的涉密數(shù)據(jù)少量使用時不存在問題，但是集中使用就存在安全風(fēng)險。另外，由于黑客入侵、病毒、外包管理不善、管理制度不健全、技術(shù)手段不先進(jìn)等多種原因，都可能造成涉密數(shù)據(jù)的安全問題。endprint

5.2 數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前政府部門對數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力有待提高，包括數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)、涉密數(shù)據(jù)的信息安全保障技術(shù)、數(shù)據(jù)編目管理技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制技術(shù)等。由于缺乏足夠的技術(shù)能力，很多部門在數(shù)據(jù)編目管理、交換傳遞、共享開放等方面進(jìn)展緩慢。

5.3 共享數(shù)據(jù)的信息質(zhì)量得不到保證

一些部門表示，本部門所采集的數(shù)據(jù)質(zhì)量得不到保證，因而不敢輕易提供共享。一些數(shù)據(jù)需求部門也表示，如果使用了錯誤數(shù)據(jù)，應(yīng)該由誰來承擔(dān)后果。另外，一些部門的數(shù)據(jù)目錄建設(shè)質(zhì)量較低，存在不完整、沒有統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等問題，影響數(shù)據(jù)的共享利用。也有一些部門表示，對保密數(shù)據(jù)進(jìn)行脫密處理后，也可能會影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。

5.4 數(shù)據(jù)共享的激勵機(jī)制不健全

激勵機(jī)制缺乏、共享動力不足是阻礙部門數(shù)據(jù)共享的因素之一。一些部門表示，數(shù)據(jù)共享需要投入額外的人力物力，但是工作成果的社會能見度卻不高，又不體現(xiàn)在常規(guī)的工作績效里，因此共享的積極性不高。A市的協(xié)調(diào)部門為了推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作，通過控制各部門應(yīng)用系統(tǒng)項(xiàng)目運(yùn)維經(jīng)費(fèi)的方式督促各部門的數(shù)據(jù)共享，結(jié)果不僅沒有收到預(yù)期效果，反而增加了各部門業(yè)務(wù)人員的逆反心理。

5.5 數(shù)據(jù)共享的權(quán)責(zé)界定不清，問責(zé)機(jī)制不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在涉密數(shù)據(jù)共享的過程中存在著權(quán)責(zé)不清、問責(zé)機(jī)制不完善等問題，“誰共享、誰負(fù)責(zé)”的要求增加了共享者的責(zé)任壓力。很多部門擔(dān)心在傳播或使用過程中一旦出現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)誤用等問題，可能無法明確追責(zé)。數(shù)據(jù)提供部門與數(shù)據(jù)使用部門在數(shù)據(jù)共享過程中究竟應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？擁有哪些權(quán)力？對這些問題的模糊界定使得一些部門在數(shù)據(jù)提供共享時持謹(jǐn)慎保守的態(tài)度。

5.6 業(yè)務(wù)外包管理面臨困難

政府?dāng)?shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)涉及數(shù)據(jù)的采集、編目、分類、加工處理、傳遞以及信息系統(tǒng)與共享平臺的建設(shè)運(yùn)維等，大部分具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要較高水平的技術(shù)支持。目前政府部門一般采用業(yè)務(wù)外包的方式將非管理性的專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)委托給企業(yè)或其它第三方承擔(dān)，但是由于承包單位人員更迭頻繁、業(yè)務(wù)種類繁多，在信息安全、項(xiàng)目質(zhì)量管理方面難度較大，存在一定的風(fēng)險。

5.7 組織結(jié)構(gòu)不完善

為適應(yīng)跨部門數(shù)據(jù)共享的需要，有必要調(diào)整現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，既包括建立具有充分權(quán)限的部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也包括在各部門內(nèi)部建立專門的數(shù)據(jù)共享崗位、人員或部門。目前兩市在組織結(jié)構(gòu)上都做了一定的調(diào)整。A市成立了大數(shù)據(jù)處，配備了政府?dāng)?shù)據(jù)共享的專職管理人員，但是由于人手有限，工作推進(jìn)較為緩慢。B市由信息化辦公室負(fù)責(zé)全市數(shù)據(jù)共享的技術(shù)保障，但是由于部門權(quán)限較低，人員數(shù)量較少且專業(yè)知識有限，致使工作推進(jìn)面臨困難。

5.8 數(shù)據(jù)共享的業(yè)務(wù)流程有待優(yōu)化

優(yōu)化的業(yè)務(wù)流程是政務(wù)數(shù)據(jù)共享的保障。目前我國地方政府主要采取通過建立信息共享平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)集中共享的模式。數(shù)據(jù)需求部門通過共享平臺查找所需數(shù)據(jù)及其管理機(jī)構(gòu)線索，然后依照相關(guān)的管理規(guī)范與數(shù)據(jù)共享?xiàng)l件，向數(shù)據(jù)擁有部門提出申請；數(shù)據(jù)擁有部門收到申請后，以合適的方式向需求方提供數(shù)據(jù)。從調(diào)查情況來看，A市和B市的數(shù)據(jù)共享平臺均已建成，但是并沒有得到實(shí)質(zhì)性的應(yīng)用，一是由于平臺功能建設(shè)不完善，檢索效率較低；二是由于部門在長期合作過程中已經(jīng)建立起了固定的數(shù)據(jù)共享模式，加上新建的數(shù)據(jù)共享平臺在宣傳推廣與使用培訓(xùn)方面力度不夠，影響了業(yè)務(wù)部門對平臺的了解與使用。

數(shù)據(jù)共享平臺在實(shí)質(zhì)上對數(shù)據(jù)提交方式、共享途徑與流程、數(shù)據(jù)管理與維護(hù)責(zé)任單位等做出了規(guī)定。但是由于平臺使用率不高，大部分部門仍然采取傳統(tǒng)方式。A3、A5、B8、B17等均表示使用接口進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸比較好。A4表示主要采用數(shù)據(jù)庫直接備份的方式共享數(shù)據(jù)。B12認(rèn)為刻盤傳輸能保障數(shù)據(jù)安全，嚴(yán)格按照數(shù)據(jù)使用權(quán)限用完即毀，可以防止數(shù)據(jù)流失。

5.9 數(shù)據(jù)共享的外部環(huán)境不夠成熟

數(shù)據(jù)共享外部環(huán)境的不成熟主要表現(xiàn)在跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、條塊分割的行政體制使得基層部門的數(shù)據(jù)處理權(quán)限有限、法律法規(guī)與政策不完善、全國性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，等等。部門在推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的過程中面臨著缺少政策依據(jù)、缺少可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與合法性保證等問題。一些部門直接受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，與屬地政府的關(guān)系不夠緊密，這種條塊分割的管理模式阻礙了橫向的跨部門信息共享。

6 問題出現(xiàn)的原因

6.1 資源投入不足

資源投入水平指政府在跨部門數(shù)據(jù)共享方面投入的資金和人員支持，包括：（1）為部門信息資源建設(shè)與共享設(shè)置專門崗位；（2）按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃撥資金支持；（3）對各部門信息化負(fù)責(zé)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等。兩市政府部門在數(shù)據(jù)共享的崗位設(shè)置、人員配備和資金投入方面都比較薄弱，很多業(yè)務(wù)部門的工作由信息中心或信息化辦公室工作人員兼職負(fù)責(zé)。一方面，人才缺乏導(dǎo)致部門對數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力不足。另一方面，非專職和非專業(yè)的工作又導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊，無法達(dá)到高質(zhì)量的工作效果。

6.2 部門管理制度不完善

部門內(nèi)部關(guān)于數(shù)據(jù)共享的管理制度不完善導(dǎo)致了權(quán)責(zé)劃分不清、人員激勵不足、外包管理不善等問題，體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）部門沒有制訂關(guān)于數(shù)據(jù)共享的規(guī)章制度；（2）規(guī)章制度不全面、不系統(tǒng)，對專職或兼職人員的崗位職責(zé)、權(quán)限、技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確；（3）業(yè)務(wù)部門對跨部門的數(shù)據(jù)共享規(guī)章制度不了解。一些部門的信息中心對本部門的業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)共享政策不了解，影響了數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)。

6.3 跨部門統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)不力

跨部門的統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)是推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)共享的核心要素，需要較高權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)支持或強(qiáng)有力的機(jī)制協(xié)調(diào)。A市在經(jīng)信委下成立了大數(shù)據(jù)處，專職統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各委辦局的數(shù)據(jù)共享與開放推進(jìn)工作，主要借助于信息化項(xiàng)目的預(yù)算審批權(quán)推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作。B市主要由市科工局下屬的信息化辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)，由于權(quán)限較低，常常需要借助外部的研究力量協(xié)助推進(jìn)。由于機(jī)構(gòu)職能與權(quán)限的局限，二者在推進(jìn)過程中都遇到不小的阻力。endprint

6.4 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)展緩慢

技術(shù)解決方案是推動跨部門信息共享的關(guān)鍵因素，不僅包括開發(fā)信息系統(tǒng)的“硬技術(shù)”，也包括確立數(shù)據(jù)共享范圍、確立元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、制訂數(shù)據(jù)編目規(guī)則指南、制訂數(shù)據(jù)共享流程與管理規(guī)章等 “軟技術(shù)”。在“硬技術(shù)”方面，各部門均持有樂觀態(tài)度，認(rèn)為只要有足夠的資金投入，就能通過業(yè)務(wù)外包解決技術(shù)開發(fā)問題。在“軟技術(shù)”方面， A市出臺了《XX市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放2015年度工作計劃》，重點(diǎn)提出要深化政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)。B市出臺了《XX市政府信息資源共享管理辦法》，對政府信息共享平臺、信息采集、提供與獲取、信息使用、安全保障、監(jiān)督考核、爭議處理和法律責(zé)任等問題進(jìn)行了規(guī)定。但是，兩市在數(shù)據(jù)資源梳理、開放屬性認(rèn)定與資源編目“三同步”、數(shù)據(jù)安全保障等方面都還缺乏具體的技術(shù)操作細(xì)則。據(jù)B2、A7、A3、A4、A5等部門反映，由于缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，各部門在數(shù)據(jù)資源梳理過程中依然各自為政。

6.5 涉密數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)與政策不完善

依法行政是政府行政管理與公共服務(wù)的原則。法律、法規(guī)與政策是推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到各部門的數(shù)據(jù)共享意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于涉密數(shù)據(jù)的共享，我國尚缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)或政策支持。截止目前我國還沒有出臺明確的隱私保護(hù)法，雖然在2017年出臺的《網(wǎng)絡(luò)安全法》對隱私保護(hù)有所規(guī)定，但仍然缺少可操作的具體實(shí)施辦法。一些部門認(rèn)為，有些被定了密級的數(shù)據(jù)實(shí)際上是可以共享的，但是由于國家對這些數(shù)據(jù)的共享缺乏明文的政策支持，致使數(shù)據(jù)得不到充分共享而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

7 推進(jìn)我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的對策建議

7.1 構(gòu)建有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享是一項(xiàng)涉及多個部門業(yè)務(wù)、觸及多個部門利益的系統(tǒng)工程，需要多個部門的共同參與，協(xié)同作業(yè)，因此需要設(shè)計一套有效的跨部門業(yè)務(wù)流程，在戰(zhàn)略層面進(jìn)行規(guī)劃，構(gòu)建具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的數(shù)據(jù)治理體系。具體建議如下 ：（1）建立由核心業(yè)務(wù)部門的一把手組成的數(shù)據(jù)治理委員會，負(fù)責(zé)制訂政府?dāng)?shù)據(jù)共享的戰(zhàn)略規(guī)劃，針對數(shù)據(jù)共享過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題進(jìn)行協(xié)商決策；（2）建立專職的跨部門數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被賦予較高的權(quán)力，以便推進(jìn)、落實(shí)數(shù)據(jù)共享工作，并對數(shù)據(jù)共享的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理；（3）在執(zhí)行層面，由于數(shù)據(jù)共享是一件長期工作，各部門需要根據(jù)具體情況建立專門崗位和專職人員，保證必要的人才與資金投入，制定穩(wěn)定可行的數(shù)據(jù)共享管理制度，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)發(fā)展；（4）明確數(shù)據(jù)共享各環(huán)節(jié)參與主體的權(quán)利與責(zé)任邊界，做好痕跡管理，使數(shù)據(jù)傳播過程可見、風(fēng)險可控，責(zé)任可以追究。

7.2 完善數(shù)據(jù)共享的制度保障體系，加快法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施細(xì)則的制定

制度保障是推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作的必要條件，制度保障體系包括法律法規(guī)與政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門管理機(jī)制等，具體如下：（1）繼續(xù)完善涉及國家機(jī)密、個人隱私與企業(yè)商業(yè)秘密的政府?dāng)?shù)據(jù)信息安全的法律法規(guī)與政策制訂，如隱私權(quán)法、政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策、政府?dāng)?shù)據(jù)安全使用政策等；（2）加快關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)編目管理、共享平臺信息系統(tǒng)開發(fā)、信息安全、數(shù)據(jù)傳遞與交換、數(shù)據(jù)分析與利用等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，形成一套相互補(bǔ)充、相互支持、具有可操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，如數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫管理指南、數(shù)據(jù)加密與脫密技術(shù)、數(shù)據(jù)血緣管理指南、水印技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；（3）建立一套有效的數(shù)據(jù)管理機(jī)制，包括激勵機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，將數(shù)據(jù)共享效果作為績效考核的一部分。適度的激勵政策有助于提升各部門的共享意愿，使數(shù)據(jù)共享成為一個良性循環(huán)的常態(tài)工作；（4）制定可操作的數(shù)據(jù)共享管理辦法，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，業(yè)務(wù)部門根據(jù)本部門的數(shù)據(jù)特點(diǎn)，制定個性化的解決方案，保證數(shù)據(jù)共享的順利實(shí)施。

7.3 提升數(shù)據(jù)共享平臺的功能與技術(shù)水平，提高平臺的利用率

在現(xiàn)階段集中共享的模式下，搭建數(shù)據(jù)共享平臺的目的是整合各部門目錄數(shù)據(jù)，提供一站式查詢服務(wù)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享范圍，提升數(shù)據(jù)共享效率，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的透明化。數(shù)據(jù)共享平臺的各項(xiàng)功能直接影響數(shù)據(jù)共享利用效果。因此，平臺設(shè)計應(yīng)遵循以用戶為中心的原則，為用戶提供便捷的瀏覽、檢索、導(dǎo)航、數(shù)據(jù)上傳下載、維護(hù)等功能，尤其應(yīng)加強(qiáng)目錄數(shù)據(jù)庫建設(shè)與平臺檢索查詢功能，真正使數(shù)據(jù)共享平臺成為各部門數(shù)據(jù)交換共享的中樞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的平臺利用率較低，應(yīng)當(dāng)增加宣傳力度，強(qiáng)化對各部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高數(shù)據(jù)共享平臺的利用率。

8 結(jié)論

跨部門數(shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享利用不僅能夠提高政府?dāng)?shù)據(jù)的利用率，提升政府?dāng)?shù)據(jù)價值，而且能夠減少政府部門重復(fù)性工作，促進(jìn)部門間緊密合作，逐步實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。本文通過對我國東部與南部一大一小兩座沿海城市進(jìn)行案例研究，揭示了我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐過程中出現(xiàn)的九大問題?；诎咐龜?shù)據(jù)分析出現(xiàn)這些問題的原因。最后，針對我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的問題及其原因，提出了三大對策建議，以期推動我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的進(jìn)一步發(fā)展。

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作者簡介：王芳，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：電子政務(wù)、政府信息資源管理；儲君，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系碩士研究生；張琪敏，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系碩士研究生；張亦琛，武漢大學(xué)印刷與包裝學(xué)院本科生；趙安，南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系碩士研究生。endprint