當(dāng)代中國政府回應(yīng)性的邏輯：基于歷史與現(xiàn)實的分析

王軍洋+胡潔人

摘 要：西方政治理論認(rèn)為，政府的回應(yīng)性源自于普選式的民主，贏得選票的壓力促使政府致力于回應(yīng)至少是平衡不同群體間的各種訴求，循此邏輯，選舉效能不足的體制并不具有回應(yīng)公民意見的充足動力。然而，來自中國的政治經(jīng)驗表明，在非西方的體制下，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和回應(yīng)民眾訴求方面也可以有很強(qiáng)的動力，甚至回應(yīng)的效率并不遜色于西方政治體制。此種看似吊詭的政治現(xiàn)象客觀上存在著深刻的政治與社會根源，分析發(fā)現(xiàn)，改革開放后四個方面的政治變化促成了非西方體制下的政府回應(yīng)性，即意識形態(tài)的世俗化轉(zhuǎn)向、執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)的擴(kuò)大、地方官員績效考核體制的變化以及層級制帶來的圈層治理結(jié)構(gòu)。雖然上述政治性變化促成了政府的回應(yīng)性，保證了中國特色政治體制的彈性與活力，但也存在明顯的效用邊界。

關(guān)鍵詞：回應(yīng)性；合法性；執(zhí)政基礎(chǔ)；績效考核；圈層治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）12-0030-10

作者簡介：王軍洋，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院助理研究員；胡潔人，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授 （山東 濟(jì)南 250100）

西方政治理論認(rèn)為，政府由公民直接或間接選舉產(chǎn)生，選出的政府在選票的壓力下反過來回應(yīng)公民需要，這是西方政府回應(yīng)的理論前提。按此邏輯推演，非西方體制下的政府在理論上并沒有回應(yīng)公民的動力，但這一廣受認(rèn)可的觀點并沒有在中國政治運行中得到體現(xiàn)。一方面，黨政部門有強(qiáng)大意愿了解社會的真實狀況和公民的實際需求，為此特意建立了大量的政府領(lǐng)導(dǎo)的新聞與決策咨詢等內(nèi)參系統(tǒng)主動在社會的各個角落搜集民意①，這些機(jī)構(gòu)利用自身的信息實效優(yōu)勢，通過遍布全國的記者來了解實際狀況，匯編信息送達(dá)各級黨政決策部門參閱；同時，全國的各種研究機(jī)構(gòu)也利用自身的人才與知識優(yōu)勢，在各個領(lǐng)域撰寫專業(yè)研究報告，向黨政部門提供咨詢。另一方面，政府不僅有意愿搜集民意，同時也有著強(qiáng)大動力回應(yīng)公民的各種需求。在當(dāng)下中國，每年因為各種原因發(fā)生相當(dāng)數(shù)量的群體性事件，政府部門在對超過90%的此類事件中都采取了容忍態(tài)度或者做出了讓步Y(jié)anqi Tong and Shaohua Lei， Social Protest in Contemporary China， 2003-2010： Transitional Pains and Regime Legitimacy， Routledge， 2013.。不僅如此，政府部門在處置事件的過程中，往往會對失職官員進(jìn)行懲罰，輕則黨紀(jì)或政紀(jì)處分，重則開除黨籍和公職中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳從1995年至2004年發(fā)布的八份《涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性案件的情況通報》。。從2005年的定州征地事件到2013年的啟東環(huán)境事件，無不是在事件發(fā)生后政府部門第一時間介入處置，不僅按照抗議者訴求停建了涉事項目，還對其中涉嫌失職的官員做出了包括免職在內(nèi)的各種形式的嚴(yán)肅處分，其對民意的重視程度和回應(yīng)的效率甚至超過西方政府唐文方：《政府為何會在民意面前讓步》，IPP評論，2016年7月8日。。那么，在中國特色的政治體制下，究竟是何種原因讓中國政治體制對回應(yīng)民意更為積極？中央與地方政府對民意的回應(yīng)是否存在差異，又存在哪些差異？本文通過回顧中國自建國后政權(quán)合法性的變遷，和對中央和地方政府在回應(yīng)動力上差異的分析，嘗試對上述問題做出解釋。

一、從意識形態(tài)到經(jīng)濟(jì)績效：建國后合法性來源的變遷

在每一個國家，執(zhí)政者都需要說明為什么是這個組織或個人而不是其他組織或個人掌握國家權(quán)力，以此證明執(zhí)政的合法性。合法性是每一個政權(quán)有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有當(dāng)執(zhí)政團(tuán)體獲得人民的自愿擁護(hù)時，其統(tǒng)治才會具有效力，社會也才能保持穩(wěn)定，而“缺乏合法性，任何系統(tǒng)都不能延續(xù)，至少不能延續(xù)很久”[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，華夏出版社1999年版。。合法性固然重要，但不同政權(quán)的合法性來源卻有很大區(qū)別，傳統(tǒng)、宗教、意識形態(tài)或者民族主義以及韋伯式的“法理型權(quán)威”都可以成為政權(quán)合法性的來源；同時，一個政權(quán)合法性的來源并非一成不變，而是隨著時代變遷和政權(quán)改革等都會出現(xiàn)很大變化，或者在某一個特定時期，合法性的來源結(jié)構(gòu)是多元的，相互之間相互補(bǔ)充。

中國共產(chǎn)黨自1949年建政之后，以馬列主義為指導(dǎo)方針，經(jīng)濟(jì)上消滅私有制大力推動公有化，并將整個國民經(jīng)濟(jì)納入國家統(tǒng)籌；政治上推動黨政組織全方位下沉，編織密集的單位組織網(wǎng)絡(luò)，將整個社會納入到國家范疇之中；思想上通過反復(fù)的群眾運動強(qiáng)化對共產(chǎn)主義的絕對信仰，結(jié)合以消滅剝削和按需分配的平均主義內(nèi)容，使公民徹底內(nèi)化為國家的一部分[美] 費正清、羅德里克·麥克法夸爾主編：《劍橋中華人民共和國史（1966-1982）（下）》，金光耀等譯，上海人民出版社1990年版，第835頁。，在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨全方位建構(gòu)了意識形態(tài)式的合法性。區(qū)別于法理合法性，意識形態(tài)合法性并非通過滿足公民需要并通過法定程序而實現(xiàn)，而是通過根據(jù)某種理想的政治圖景來塑造公民需求以使之適應(yīng)現(xiàn)實政治需要而實現(xiàn)的王軍洋：《穩(wěn)定的邏輯：社會狀態(tài)的政治區(qū)隔及其類型演化》，《探索與爭鳴》2015年第3期。。

但是始于70年代末的改革開放在很大程度上重塑了中共執(zhí)政的合法性結(jié)構(gòu)，將政權(quán)對公民的回應(yīng)方式從理論回歸到了現(xiàn)實。農(nóng)村人民公社制度的廢除重新確立了自主經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)營體系，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到迅速解放；城市民營經(jīng)濟(jì)的合法化推動了大規(guī)模的公民經(jīng)商，全體民眾沉浸在發(fā)財致富的沖動之中。城鄉(xiāng)改革顛覆了既有的國家社會關(guān)系，國家開始從私人領(lǐng)域和市場領(lǐng)域撤退，社會空間得到重建，市場力量開始取代之前的國家組織體系來引導(dǎo)社會和公民行為。與此同時，隨著嚴(yán)格的社會組織體系的解體，附著其上的意識形態(tài)也陷入困境，社會上對主流意識形態(tài)的信任度越來越低，一度出現(xiàn)“三信危機(jī)”徐非光：《就“毛澤東熱”對鄧力群同志的采訪和對話》，《中流》1991年第12期。，意識形態(tài)也越來越難以整合社會以生產(chǎn)合法性，國家亟需開拓新的合法性來源Feng Chen， “The Dilemma of Eudaemonic Legitimacy in Post-Mao China”， Polity， Vol. 29， No. 3， 1997， pp. 421-439.。endprint

鑒于改革開放后公民需求從意識形態(tài)逐步轉(zhuǎn)向市場行為的現(xiàn)實，傳統(tǒng)的意識形態(tài)供給已難以滿足公民需要，執(zhí)政黨不得不通過創(chuàng)造更好的市場環(huán)境，有效供給市場性公共物品的方式來贏得公民的支持，以此開拓新的合法性來源。在此過程中，公民在合法性生產(chǎn)中的中心地位逐步顯現(xiàn)，這一點正是績效合法性與意識形態(tài)合法性之間的基本區(qū)別。依據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)典表述，辦好中國的事情，就要看“人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”，該表述再次強(qiáng)調(diào)了鄧小平的執(zhí)政評價標(biāo)準(zhǔn)——一切以人民為準(zhǔn)，也說明民心在合法性生成中的至關(guān)重要的作用。王岐山在“2015中國共產(chǎn)黨與世界對話會”也直接談及中共的執(zhí)政“合法性”問題，指出“執(zhí)政黨對人民的承諾就是它的使命”。要兌現(xiàn)承諾，執(zhí)政黨則需從實際情況（而非意識形態(tài)藍(lán)圖）出發(fā)，不斷滿足公民多元的、日益增長的利益需要，也只有如此才可以構(gòu)建新時期穩(wěn)固的政權(quán)合法性。

二、擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)與增強(qiáng)政府回應(yīng)能力

改革開放后中共政權(quán)合法性的變遷回答了執(zhí)政黨為什么需要回應(yīng)公民意見的問題，但是“公民”是一個高度分化的群體，執(zhí)政黨究竟需要對其中的哪一部分進(jìn)行回應(yīng)，以及在不同的時間段會有何變化也是一個需要關(guān)注的話題。中國共產(chǎn)黨在立黨之初曾明確提出黨的最高綱領(lǐng)是“組織無產(chǎn)階級，用階級斗爭的手段，建立勞農(nóng)專政的政治，鏟除私有財產(chǎn)制度，漸次達(dá)到共產(chǎn)主義社會”，故而此時工人階級是主要的發(fā)展對象。之后鑒于工人階級規(guī)模偏小，農(nóng)民階級數(shù)量龐大的現(xiàn)實，革命斗爭逐漸放棄城市路線轉(zhuǎn)入農(nóng)村，此后農(nóng)民群體漸成為革命主力。建國之后，中共主導(dǎo)制定的1954年憲法文本將國家性質(zhì)定義為“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”，從該表述可見，雖然工人階級仍舊是國家的領(lǐng)導(dǎo)群體，但中共的執(zhí)政基礎(chǔ)也正式涵蓋了占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民階級，而工商業(yè)人士和知識分子都被排除在外。

這樣的情況一直持續(xù)到改革開放，在對“文革”撥亂反正的同時也啟動了執(zhí)政基礎(chǔ)的調(diào)整過程，首先被“摘帽”的是知識分子。在1978年3月召開的全國科學(xué)大會上，鄧小平對知識分子的階級屬性作了新的概括，“在社會主義社會里，工人階級自己培養(yǎng)的腦力勞動者，與歷史上的剝削社會中的知識分子不同了……總的說來，他們的絕大多數(shù)已經(jīng)是工人階級和勞動人民自己的知識分子，因此也可以說，已經(jīng)是工人階級自己的一部分”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第89頁。。在恢復(fù)名譽(yù)的同時，正式對知識分子開放入黨，這些做法極大地調(diào)動了知識分子投身建設(shè)事業(yè)的積極性，對于改革開放政策的實施乃至政權(quán)穩(wěn)固都起到了很大的作用。解決知識分子問題主要是解決了為改革開放貢獻(xiàn)智力的問題，但是發(fā)展生產(chǎn)力仍需要民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在1978年召開的十一屆三中全會上，率先沖破農(nóng)村民營經(jīng)濟(jì)的禁錮，指出“社員自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易是社會主義經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充部分，任何人不得亂加干涉”，個體經(jīng)濟(jì)開始得到認(rèn)可。在隨后的十一屆六中全會上，一定范圍內(nèi)的勞動者個體經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是公有制經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充。此后，隨著民營經(jīng)濟(jì)的合法化，企業(yè)家的政治地位問題逐步進(jìn)入政治討論的視野。2000年2月江澤民視察廣東時，首次提出了“三個代表”的重要思想，次年在建黨八十周年講話中，江澤民進(jìn)一步提出，“改革開放以來……出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主……等社會階層，而他們也是有中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者。我們應(yīng)該把……符合黨員條件的社會其他方面的優(yōu)秀分子吸收到黨內(nèi)來”。該講話正式在入黨群體方面相應(yīng)增加了“其他社會階層的先進(jìn)分子”。由此，在意識形態(tài)中被定義為“剝削階級”的私營企業(yè)家，也可以“先進(jìn)分子”身份入黨。

2002年黨的“十六大”對黨章做了修改，執(zhí)政黨的性質(zhì)也從“工人階級的先鋒隊”過渡到了“中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著中共從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的轉(zhuǎn)型，其主要任務(wù)也不再是帶領(lǐng)工人階級實現(xiàn)共產(chǎn)主義，而是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會結(jié)構(gòu)分化之后的階層、區(qū)域以及行業(yè)利益矛盾的問題。自此共產(chǎn)黨在理論上拉平了與各個社會階層之間的政治距離，私營企業(yè)主入黨的理論障礙被清除。此外，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也催生了一大批新興階層的出現(xiàn)，如白領(lǐng)、高級職員、職業(yè)經(jīng)理人等中產(chǎn)群體，對該群體的吸納也是中共調(diào)適合法性結(jié)構(gòu)的一部分。

執(zhí)政黨黨員結(jié)構(gòu)的變化集中體現(xiàn)了執(zhí)政基礎(chǔ)調(diào)整的歷史過程。建國之前由于政治軍事斗爭的需要，工人黨員始終處于較低比例，始終處于10.9%（1928年）以下，而此時的農(nóng)民比例高達(dá)76.6%盧先福、趙云獻(xiàn)：《馬克思主義黨的學(xué)說史綱》，中央黨校出版社1999年版。。這一情況在建國后得到迅速改觀。截止1953年，636.9萬名黨員中工礦企業(yè)工人從1950年的32萬余人增加到66.6萬余人，增幅達(dá)108%張?zhí)鞓s等：《黨的建設(shè)七十年（1921-1991）》，中共黨史出版社1992年版。。改革開放之后，知識分子入黨數(shù)量穩(wěn)步增加，十一屆三中全會之后，“專業(yè)技術(shù)人員所占的比例逐年增加。到1981年10月止，全國835萬各類專業(yè)技術(shù)干部中，已有黨員185萬，占22.2%”《關(guān)于加強(qiáng)在中年知識分子中發(fā)展黨員工作的報告》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66706/4495755.html，1982-09-26。。但私營企業(yè)主的入黨卻經(jīng)歷了一個較長過程，九十年代雖然有私企人員入黨，但增長緩慢，1993年為13.1%，1995年為17.1%，1997年為16.6%，新世紀(jì)后才獲得較大提升，2003年達(dá)到29.9%《調(diào)查顯示：中國私營企業(yè)主中中共黨員人數(shù)逐步增多》，http：//www.chinanews.com/n/2003-02-18/26/273940.html，2003-02-19。。隨著執(zhí)政黨構(gòu)成的變化，全國人大的構(gòu)成也發(fā)生了很大變化。在五屆人大中，工農(nóng)代表占據(jù)47.33%，知識分子、干部和解放軍分別占據(jù)14.96%、13.38%和14.38%史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進(jìn)展報告》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第421-422頁。。而在九屆、十屆人大代表中，知識界、企業(yè)界和其他社會精英獲得了很大的代表份額，而純粹意義上的工人農(nóng)民比例則下降明顯，社會代表性更加多元蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版。。endprint

黨政代表結(jié)構(gòu)的多元化吸納了更多的群體參與到政治活動中來，當(dāng)然也有助于吸收來自不同群體更為多元的意見，進(jìn)而在多元意見的基礎(chǔ)上做出更為代表性的決策以回應(yīng)更可能多的社會群體。在此過程中，執(zhí)政黨本身也發(fā)生了巨大變化，從原先的“三個革命階級”過渡到了“兩個先鋒隊”，執(zhí)政角色也逐步向利益協(xié)調(diào)者過渡，致力于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾習(xí)近平：《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》，人民網(wǎng)，2017年10月18日。。

三、官員績效考核與地方政府行為

合法性與執(zhí)政基礎(chǔ)的調(diào)整解釋了抽象意義上的政府回應(yīng)性，但作為一個具體機(jī)構(gòu)的地方政府一方面需要面對社會并處理各種具體問題，另一方面也要應(yīng)對來自上級政府的監(jiān)督壓力，工作內(nèi)容要復(fù)雜許多，故而對地方政府回應(yīng)性的解釋需要具體到機(jī)制層面。

八十年代以后，隨著市場化改革的不斷深入，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生著深刻變化，階層分化愈來愈深入，新社會階層愈來愈多，曾經(jīng)被消滅了的貧富差距重新出現(xiàn)，各個不同的利益主體之間的競爭關(guān)系越來越明顯，改革逐步從沒有受損群體過渡到了分利競爭階段，道德失范、國有資產(chǎn)流失、犯罪和貧富差距等問題不斷涌現(xiàn)，各類群體性事件開始蔓延何清漣：《現(xiàn)代化的陷阱》，今日中國出版社1998年版。。愈演愈烈的群體性事件態(tài)勢促使黨政系統(tǒng)不斷完善維穩(wěn)體系，為了避免形成大規(guī)模的社會運動，維穩(wěn)工作的重點被放置在了基層。時任中央政法委書記的羅干認(rèn)為，“大量社會不穩(wěn)定、不和諧因素發(fā)生在基層”羅干：《政法機(jī)關(guān)在構(gòu)建和諧社會中擔(dān)負(fù)重大歷史使命和政治責(zé)任》，《求是》2007年第3期。，所以如何調(diào)動地方（尤其是基層）政府的積極性，就成為了政府回應(yīng)的題中之義為此，中央政府甚至于2008年11月在中央黨校輪訓(xùn)500余名縣委書記，主題是如何應(yīng)對近年來在全國縣城頻繁發(fā)生的群體性事件，以維護(hù)基層社會穩(wěn)定。參見《中央黨?？h委書記輪訓(xùn)開始，維護(hù)穩(wěn)定成培訓(xùn)重點》，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/8345885.html。。

然而在新世紀(jì)初期，中央政府也曾試圖以直接介入的方式來回應(yīng)紛繁復(fù)雜的信訪及群體性事件。2003年，中央曾專門成立由中央政法委副書記牽頭的“中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”，以此督辦交由中央與地方黨政相關(guān)部門來處理的案件。胡錦濤、溫家寶和曾慶紅等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也對做好信訪工作、減少重復(fù)來訪和集體來訪問題作了一系列重要批示，之后中央各個部門召開了各種專門會議應(yīng)對此問題胡奎、姜抒：《2003年中國遭遇信訪洪峰 新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非?？简灐?，《瞭望東方周刊》2003年12月8日；《全國公安機(jī)關(guān)集中處理群眾信訪問題》，http：//www.mps.gov.cn/n16/n8357/n1525334/n1525930/1527826.html。。一連串的政策在短時間內(nèi)刺激了赴京上訪規(guī)模的迅速擴(kuò)大Lianjiang Li， Mingxing Liu and Kevin J. OBrien， “Petitioning Beijing： The High Tide of 2003-2006”， The China Quarterly， 210， 2012， pp. 313–334.，2003年下半年到國家信訪局上訪的群體比之于前一年同期增加了58%，2004年第一季度比前一年同期的赴京上訪人數(shù)增加了95%王永前：《破解群眾信訪八大熱點——國家信訪局局長周占順答本刊記者問》，《半月談（內(nèi)部版）》2003年第11期。。但在此期間，赴省市政府上訪規(guī)模的年度增速僅僅是10%左右 于建嶸：《信訪制度動搖國家治理根基》，《改革內(nèi)參》2004年第31期。。如此迅猛的信訪洪峰很快便超越了中央政府的回應(yīng)能力，中央政府迅速調(diào)整策略，將回應(yīng)各種類型群體性事件的職責(zé)下移至地方政府，尤其是基層政府，而在這一過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的正是改革對地方政府的考核體系。

2005年國務(wù)院頒布《信訪條例》，第四條規(guī)定信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。為了推動地方政府主動化解基層矛盾，信訪條例要求各級政府建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報，同時各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。此后，國家信訪部門開始每月一次的對各?。ㄊ小^(qū)）“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于信訪案件多發(fā)于基層，縣市級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪工作，隨即成為當(dāng)?shù)攸h政干部政績考核的基本指標(biāo)之一，隨后，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪責(zé)任人，其轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷直接掛鉤。鑒于對政治晉升的重大影響，地方政府迅速轉(zhuǎn)變了過去對信訪的一定程度的消極態(tài)度，開始嚴(yán)肅對待信訪事務(wù)。

與信訪排名制度密切相關(guān)的是對地方穩(wěn)定考核的“一票否決”制度，早在1992年剛剛成立不久的中央社會治安綜合治理委員會就發(fā)布了《關(guān)于實行社會治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定（試行）》（綜治委[1992]1號），要求“對不安定因素或內(nèi)部矛盾不及時化解，處置不力，以致發(fā)生集體上訪、非法游行、聚眾鬧事、停工、停產(chǎn)、停課等問題或造成嚴(yán)重后果，危害社會穩(wěn)定的”情況所在的地方政府實行“一票否決”。為進(jìn)一步操作“一票否決”制度，1993年底，中央綜治委等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》，明確要求社會治安綜合治理工作同黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核、晉職晉級和獎懲直接掛鉤，將責(zé)任落實到人。對發(fā)生重大群體性事件的地方、單位及部門，由中央綜治委向重大問題發(fā)生地的省、自治區(qū)、直轄市綜治委下達(dá)《重大問題領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究通知書》，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究，收到《查究通知書》的單位在一定時間內(nèi)取消評優(yōu)資格，其主要領(lǐng)導(dǎo)也不得晉升職務(wù)和級別中央綜治委、中共中央紀(jì)律檢查委員會、中組部、監(jiān)察部、人事部：《關(guān)于對發(fā)生嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定重大問題的地方實施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究的通知》（綜治委[2000]17號）。。為了推動領(lǐng)導(dǎo)干部積極預(yù)防和處置群體性事件，中央組織部在2009年下發(fā)文件，將發(fā)生群體性事件列為對所在領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的情形之一，就此主要領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途與轄區(qū)社會穩(wěn)定緊密聯(lián)系起來。至此，維穩(wěn)工作日漸成為“一票否決”考核的主要領(lǐng)域“一票否決”目前主要集中在三個有限領(lǐng)域，排名第一的就是“社會穩(wěn)定”，不僅使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過另外兩項（計劃生育與黨風(fēng)紀(jì)律），且使用者的行政層級也更高，參見Freedom House， “The Politburos Predicament： Confronting the Limitations of Chinese Communist Party Repression”， A Freedom House Special Report， January 2015。，但這一進(jìn)程并未到此為止，2016年2月，中央頒布《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》，要求對沒有對“群眾反映強(qiáng)烈的社會治安重點地區(qū)和突出公共安全、治安問題等”做出回應(yīng)，或者已經(jīng)（連續(xù)）發(fā)生重大群體性事件的地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)“進(jìn)行責(zé)任督導(dǎo)和追究”。九十年代以來，類似的強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)考核的中央專門文件至少已有8份之多，對地方，尤其是基層政府帶來了巨大的考核壓力其他的諸如1990年5月公安部《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)黑龍江省委省府辦公廳關(guān)于在整治社會治安中貫徹“誰主管，誰負(fù)責(zé)”原則的意見的通知》；1992年1月中央綜治委《關(guān)于社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則的規(guī)定》（試行）；2004年12月中組部《關(guān)于注意在處理信訪突出問題和群體性事件中考察領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項的通知》；2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《信訪工作責(zé)任制實施辦法》。。endprint

在中央政府嚴(yán)厲的責(zé)任考核下，地方政府開發(fā)和創(chuàng)新各種手段化解社會矛盾，預(yù)防群體性事件《新華社：用全民健身化解農(nóng)村矛盾 效果超乎想象》，《聯(lián)合早報》2017年6月29日。。在每年發(fā)生大量群體性事件的情況下，政府每年成功化解的社會矛盾與糾紛也以百萬計，雖然這些方法未必都在法律框架之內(nèi)，甚至還存在過度回應(yīng)的問題，比如廣泛應(yīng)用于基層工作的“花錢買穩(wěn)定”（Buying Stability）做法《李靜君：中國政府“花錢買穩(wěn)定”的邏輯》，http：//cnpolitics.org/2014/10/chinas-rustbelt-and-sunbelt/；Ching Kwan Lee and Yonghong Zhang， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， Vol. 118， No. 6， 2013， pp. 1475-1508。，動用公共資源為企業(yè)等社會主體制造的社會矛盾買單。在此過程中，若沒有及時發(fā)現(xiàn)問題，最終導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，直接責(zé)任人都會受到不同程度的處分（見表1），而在群體性事件的處理過程中能夠有效緩和平息事件的官員則能夠得到不同程度的提升《多位重大事件“救火”官員獲晉升 官員維穩(wěn)經(jīng)歷被看重》，http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/13/18224931_0.shtml，2012-10-13。。從這些事件的對比中就可以看出維穩(wěn)在對地方政府的考核中所占有的地位，也可以預(yù)見到地方官員對社會民眾的回應(yīng)意愿。

四、維穩(wěn)的制度依托：公共治理的圈層責(zé)任體系

中央對地方政府的績效考核固然推動了地方政府的回應(yīng)性，但地方政府本身也是一個較為復(fù)雜的體系，不同的層級在回應(yīng)權(quán)限和責(zé)任承擔(dān)方面也存在差異。作為中央集權(quán)制國家，在中國，中央與地方以及地方各層級之間并沒有嚴(yán)格的權(quán)力分界。面對社會需求，首當(dāng)其沖的是基層政府，尤其是權(quán)力單位比較完整的縣級政府徐勇：《接點政治：農(nóng)村群體性事件的縣域分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2009年第6期。。之后根據(jù)事件的演進(jìn)，主管政府層級會相應(yīng)變化。簡單而言，規(guī)模越大，越有可能引起更高級別政府介入，甚至中央政府也會視情況作出批示（見表2）。有學(xué)者將這一層級化的政治結(jié)構(gòu)稱之為“上下分治體系”，其核心要義在于治官權(quán)與治民權(quán)的分離曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。?；鶎诱诰唧w“治民”措施上享有充分自主權(quán)，中央政府會通過“治官權(quán)”倒逼地方政府謹(jǐn)慎應(yīng)對事件，較為常用的手段即是對應(yīng)對失當(dāng)?shù)墓賳T問責(zé)。2009年中央發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定“對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”官員實施問責(zé)，這一點體現(xiàn)了中央對治官權(quán)的掌握。但實際上，地方政府責(zé)任體系并非二元的“上下分治”體系，而是上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級行政體系，不同層級之間“分級負(fù)責(zé)，層層落實責(zé)任”《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第三條，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0718/c64387-28561177.html，2016-07-18。。不同行政級別擔(dān)負(fù)不同的責(zé)任，在具體操作中，依據(jù)事件規(guī)模和影響大小來確定追責(zé)的行政主體及邊界。如果事件規(guī)模大到一定程度，追責(zé)主體就可能超越地方的范疇，直接由中央政府執(zhí)行，而處置的對象則可能是地方的高層領(lǐng)導(dǎo)如2005年汕尾東洲事件中，由于警方開槍造成至少3人死亡8人受傷，廣東省委也曾被責(zé)令向中央檢查，參見新華網(wǎng)《廣東省汕尾市紅海灣開發(fā)區(qū)發(fā)生嚴(yán)重違法事件》，2005年12月11日；《汕尾局勢有變 廣東向中央作檢查》，http：//www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/shanwei-20060112.html， 2006-01-12。。其中除了處理某些地方官員以外，相伴隨的還有省市乃至中央與抗議群體的直接接觸，比如2004年的漢源事件中中央就曾派出國務(wù)院副秘書長汪洋領(lǐng)隊的工作組介入《中央就漢源移民聚集事件四點指示》，http：//news.boxun.com/news/gb/china/2004/11/200411101705.shtml，2004-11-10。，烏坎事件、隴南事件與較早的仁壽事件中省級都曾派出大員領(lǐng)銜的工作組前赴事發(fā)地。但如果事件規(guī)模和影響較小的話，省級、市級甚至縣級都有可能成為追責(zé)的主體，而比他們更低級的政府成為追責(zé)對象。

既然治官權(quán)是對下級追責(zé)的基本手段，那就意味著每一個能夠成為追責(zé)主體的政府層級都擁有對下的治官權(quán)，而省級乃至中央派出工作組直接面對公民的做法說明上級事實上也掌握有直接針對社會的“治民權(quán)”孔飛力先生在對清代“叫魂案”研究中，曾將政府權(quán)力劃分為“常規(guī)性權(quán)力”和“專斷性權(quán)力”，前者主要是指依賴于政府科層結(jié)構(gòu)的正式的與制度化的處置權(quán)力，而后者主要是清朝皇帝所具有的（時常使用的）繞過正?？茖映绦?，直接向所關(guān)注的事務(wù)發(fā)布命令的權(quán)力。參見[美] 孔飛力《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，陳兼等譯，三聯(lián)書店2012年版。筆者以為這種分法對理解當(dāng)下上下關(guān)系仍具有啟發(fā)意義。。所以，治官權(quán)與治民權(quán)并沒有分離，理論上講，五個層級都同時擁有對下級的治官權(quán)和對社會的治民權(quán)，只是在權(quán)力能量、使用頻率和使用場合上有所區(qū)別。所以，五級行政體系并非是一個簡單的上下分治的問題，而是一個更為復(fù)雜的、從上到下權(quán)能不斷遞減的“圈層治理結(jié)構(gòu)”，不同的圈層根據(jù)在政治體系中所處的地位在事件處置中發(fā)揮著不同的角色。

一方面，五級行政體系之間在治官權(quán)和治民權(quán)權(quán)能上存在差異。以警力動員為例，時任國務(wù)委員、公安部長的孟建柱曾指出，為防因用警不當(dāng)、定位不準(zhǔn)、處置不妥的情況，“要嚴(yán)格請示報告制度，凡調(diào)用警力參與重大非警務(wù)活動的，必須逐級上報、嚴(yán)格審批；情況特別緊急，不及時果斷采取措施難以有效控制事態(tài)時，要邊出警、邊處置、邊報告”孟建柱：《深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀 做黨的忠誠衛(wèi)士和人民群眾的貼心人》，《求是》2008年第21期。。2008年孟連事件發(fā)生前，在孟連縣委縣政府請求下，3月普洱市政法委書記謝丕坤專程向省政法委匯報要求調(diào)動武警打擊孟連“農(nóng)村黑惡勢力”，但沒有征得省政法委書記孟蘇鐵的同意。6月14日，普洱市公安局再向省公安廳書面請示跨縣調(diào)動400警力到孟連，省政法委、公安廳再次否定該請求。然而，7月2日召開的普洱市委常委會依然決定跨縣調(diào)警打擊孟連“農(nóng)村黑惡勢力”白靜潔、林霞、楊海冬：《云南孟連縣一起群體性突發(fā)事件后的“融冰模式”》，http：//roll.sohu.com/20111020/n322848307.shtml。。2014年查處時任普洱市委副書記、市長，后升任云南副省長的沈培平時，此事被指“瞞著省里調(diào)動警力”王瑞鋒：《云南副省長沈培平被查 孟連事件瞞著省里調(diào)動警力》，人民網(wǎng)，2014年3月10日。根據(jù)2008年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》，調(diào)動警力100人以下的，由縣級公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；調(diào)動100人以上、300人以下的，須報經(jīng)地級公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；調(diào)動300人以上的，須報經(jīng)省級公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并報公安部備案；跨區(qū)域調(diào)動的，應(yīng)當(dāng)由共同的上級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。武警的調(diào)動，則依從2008年中央辦公廳發(fā)布的《中國人民武裝警察部隊部署和兵力調(diào)動使用批準(zhǔn)權(quán)限規(guī)定》（中辦發(fā)[2008]21號），此未公布。。這說明，不同層級對警力尤其是武警的指揮權(quán)限差距非常大，自然在現(xiàn)場處置中擔(dān)負(fù)的責(zé)任也有很大差異。endprint

另一方面，五級行政體系在事件處置中的政治態(tài)度存在差異。一般而言，往往越是高層就越“親民”，越是基層則越傾向于強(qiáng)力解決問題，而在事后處理中，越是基層被處理的越為嚴(yán)肅，這一現(xiàn)象在孟連事件和漢源事件中都得到了集中體現(xiàn)。在兩起事件中，都出現(xiàn)了大規(guī)模警民沖突，并伴有平民傷亡，因此也都有多層級政府介入，但不同層級的介入方式和態(tài)度差異巨大，這一差異會深刻影響事件處置結(jié)果。根據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)，在有中央介入的事件中，成功率可達(dá)76.6%以上；反之，成功率只有23.8%左右Yongshun Cai， Collective Resistance in China， Stanford University Press， 2010， pp. 8-10.。

在以權(quán)能和態(tài)度差異為主要特征的圈層責(zé)任體系中，責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制和利益讓渡機(jī)制發(fā)揮了重要作用。責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制要旨在于通過保持高層乃至中央政府的公眾形象來保持整個政權(quán)的合法性，其具體內(nèi)容在于一方面高層秉承宏觀指導(dǎo)、親民導(dǎo)向和結(jié)果控制的原則，對地方應(yīng)對抗議事件提出較為原則性的要求；另一方面又不斷強(qiáng)化對地方維穩(wěn)的考核，要求地方從速平息事件。在高層的結(jié)果導(dǎo)向下，地方政府被賦予事件處置的充分自由裁量權(quán)，只要能夠從速平息事件，中央對于平息的手段并不會特別關(guān)注。但若處置無效導(dǎo)致事件擴(kuò)大化，高層則會以失職或瀆職為由問責(zé)地方，而首先被問責(zé)的則是基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府；如果事件影響超出一定的地域界限，問責(zé)對象的層級也會攀升。考慮到五級行政體系之間沒有明晰的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)，致使掌握問責(zé)主動權(quán)的上級始終占據(jù)對事件性質(zhì)與影響大小的鑒定權(quán)，出于自我保護(hù)的原因，必然傾向于將責(zé)任推向下級，進(jìn)而促使下級尤其是基層政府對公民訴求更敏感。

其二是利益讓渡機(jī)制，該機(jī)制與責(zé)任轉(zhuǎn)移密切相關(guān)，當(dāng)基層干部被處理后，上級乃至中央仍然需要面對如何處理事件的問題。因為高層更具有親民的意愿，所以在高層介入事件后，向抗議群體讓渡的利益一般也會增加。仍以漢源事件為例，在中央派出工作組后，地方政府迅速改進(jìn)工作做法，除大幅提高補(bǔ)償金外，還保證把所有移民都安置到成都平原上的富裕地區(qū)，保證移民的新生活比現(xiàn)在好。在孟連事件發(fā)生后，省政府成立孟連縣橡膠產(chǎn)業(yè)利益調(diào)整工作指導(dǎo)小組，普洱市成立孟連縣橡膠產(chǎn)業(yè)利益調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組，擬定橡膠產(chǎn)業(yè)利益調(diào)整方案，充分聽取廣大群眾的合理訴求，并切實維護(hù)好群眾的合法利益。類似的做法在滿足涉事公民利益需求的同時，以犧牲涉事政府威信為代價，維護(hù)和增進(jìn)了公民對高層以及中央政府的信任與支持程度，這實際上進(jìn)一步拉大了央地之間的信任差，固化既有的“圈層治理體系”。在此基礎(chǔ)上，不同層級就更有（基于不同考量的）回應(yīng)意愿與動力。

五、結(jié)語與討論

在政府對民眾需求的回應(yīng)性上，中央與地方具有不同的動機(jī)。過去三十余年中，隨著黨持續(xù)性地通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來“滿足公民物質(zhì)文化需要”以爭取公民信任，執(zhí)政黨本身也發(fā)生了巨大變化。為了穩(wěn)固自身的執(zhí)政地位，執(zhí)政黨不斷地向知識分子、資本家階層開放入黨，將各個階層和群體中的精英人士吸納到體制中來，黨員結(jié)構(gòu)越來越多元，涵蓋的階層與群體類型越來越多，代表性也越來越廣泛。這一點是中國特色政治體制同樣有強(qiáng)大動力回應(yīng)社會需要的基本政治前提。與中央政府源自于合法性考量的回應(yīng)性不同，地方的回應(yīng)意愿更多地來自于上級的晉升和考核壓力。90年代后，地方考核指標(biāo)日益多元化，社會穩(wěn)定考核逐步獲得了“一票否決”的權(quán)能，其他民生、環(huán)境的指標(biāo)，甚至民意調(diào)查也開始納入官員考量的范圍David Lampton， “How China is Ruled： Why its Getting Harder for Beijing to Govern”， Foreign Affairs， Vol. 93， No. 1， 2014， pp. 74-84.。在考核指揮棒的驅(qū)動下，地方也不得不努力按照中央要求的內(nèi)容回應(yīng)公民需要，尤其在化解社會矛盾預(yù)防群體性事件方面。公共治理所依賴的逐級加壓的圈層責(zé)任體系促使每一級政府都有解決問題和回應(yīng)訴求的動力，同時，回應(yīng)主體的層級分化為高層乃至中央在應(yīng)對不同規(guī)模抗議事件中提供了充足的政治緩沖，避免單一事件引發(fā)結(jié)構(gòu)性的震動。責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制和利益讓渡機(jī)制比較有效地幫助中央能夠?qū)⒖棺h事件控制在一個有限的范圍之內(nèi)，而不致引發(fā)區(qū)域性、行業(yè)性和群體性擴(kuò)散，進(jìn)而確保中國社會政治的穩(wěn)定Yongshun Cai， “Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China”， British Journal of Political Science， Vol. 38， No. 3， 2008， pp. 411-432；謝岳：《集體抗議與政治韌性的延展》，《當(dāng)代中國研究》2014年第2期。。

但客觀上，并不應(yīng)該高估基于合法性和績效考核而帶來的政府回應(yīng)性的效力，尤其是該回應(yīng)性之于社會政治穩(wěn)定的意義畢竟在中國古代，具有層級差異的回應(yīng)性也是存在的，參見韓承賢《文治之下的抗議：嘉慶四年蘇州士人的集體抗議與皇帝的反應(yīng)》，《中央研究院近代史研究所集刊》2012年3月；Jonathan K. Ocko， “Ill Take It All the Way to Beijing： Capital Appeals in the Qing”， The Journal of Asian Studies， Vol. 47， No. 2， 1988， pp. 291-315。。核心的問題在于回應(yīng)的原初內(nèi)容并非是“客觀”的“民意”，而是政府對民意的感知，雖然兩者并不存在根本意義上的沖突，但在具體政策層面仍然存在不一致?；诖朔N意愿上的回應(yīng)，最大的問題是可能存在選擇性回應(yīng)問題，其一是在某些議題或者某些情況下的回應(yīng)不足；其二則在另一些議題或者情況下的回應(yīng)過度。之所以會出現(xiàn)這樣的矛盾情況，是因為回應(yīng)的議題設(shè)置權(quán)始終掌握在政府手中，只有讓政府感知到“民意”以后，才會觸發(fā)回應(yīng)機(jī)制，否則即使是真正的、非常緊迫的問題也未必可以得到回應(yīng)。如此一來，關(guān)鍵的問題就轉(zhuǎn)移到了如何制造可被政府感知的民意上，較為和緩的方法（如信訪）因為不能為政府感知到其緊迫性，觸發(fā)政府回應(yīng)的效率并不高，而只有更為直接的如引發(fā)（尤其是國際）媒體的關(guān)注或游行示威等各類群體性事件等方式可以令政府更快更好地作出回應(yīng)。但吊詭的是，正是這些制造民意的方法反過來又會被政府視為破壞穩(wěn)定，進(jìn)而需要動用各種資源予以平息。要平衡這一矛盾，合適的做法莫過于縮短原始民意與政府回應(yīng)性之間的張力，比如在政策與政治活動中更多吸納公民參與，推動民眾自主和制度化地表達(dá)民意，而不僅僅是由科層組織來代理民意的征集。endprint

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： According to the modern political theory， government responsiveness is one of the results of the democratic system. In order to win the election， government has to respond to， or at least balance peoples diversified demands. Although authoritarian governments dont have the motivation and willingness to please their citizen， the Chinas evidence indicates that the authoritarian government without essential election can also have strong motivation to respond to peoples demands efficiently， even at the cost of harsh punishment over its own officials. This paper attempts to explore the sources of government responsiveness in the Chinese political context and attributes the reason of responsiveness to four changes of the system： secularization of party-states ideology， the expansion of political foundation， local officials performance appraisal system and the hierarchy system. These four changes have been contributed to the party responsiveness as well as its resilience， but they still have some obvious limitations in the efficient responsiveness.

Keywords： Responsiveness； Legitimacy； Ruling Partys Foundation； Performance Appraisal； Hierarchical Responsibility Systemendprint