引領(lǐng)礦業(yè)權(quán)制度深化改革的“風(fēng)向標(biāo)”
——從管理的角度解讀《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

引領(lǐng)礦業(yè)權(quán)制度深化改革的“風(fēng)向標(biāo)”
——從管理的角度解讀《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

2017年7月27日，最高人民法院《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）正式施行，從礦產(chǎn)資源管理的角度，《解釋》的審判理念和原則對(duì)我部礦業(yè)權(quán)管理制度改革也有極為重要的影響，為完善礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和行政監(jiān)管指明了方向和路徑。

一、《解釋》基本內(nèi)容

《解釋》通過重點(diǎn)解決合同成立和合同生效的法律責(zé)任問題，厘清礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包合同與行政審批的法律關(guān)系，從而充分釋放礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)屬性，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的成熟。

《解釋》全文23條，許多內(nèi)容很有創(chuàng)新，如常常引發(fā)爭(zhēng)議的礦業(yè)租賃、承包，在《解釋》中正視租賃、承包合同的法律效力，并不認(rèn)為礦業(yè)租賃、承包天然違法?！督忉尅返?條立法初衷“保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場(chǎng)秩序和交易安全，保障礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，促進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)”，也應(yīng)成為我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度改革的目標(biāo)。第2條至第5條涉及礦業(yè)權(quán)出讓合同，礦業(yè)權(quán)出讓合同簽訂即生效。第6條至第11條涉及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同依法成立后也有法律約束力。第12條和第13條涉及礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同，礦業(yè)權(quán)人不放棄法定義務(wù)的租賃、承包合同有效。第14條至第17條涉及礦業(yè)權(quán)擔(dān)保抵押合同，肯定礦業(yè)權(quán)的融資功能，除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押外，抵押合同自依法成立之日起生效，未辦理登記備案不影響其效力。第18條和第21條涉及礦業(yè)活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境公益訴訟。第19條涉及越界或界限不清的有一個(gè)行政前置條件。第20條和第22條涉及礦業(yè)活動(dòng)侵權(quán)、違法的司法處理。第23條是《解釋》適用條件。

二、《解釋》對(duì)礦產(chǎn)資源管理制度的影響

（一）《解釋》的實(shí)施將影響礦業(yè)權(quán)行政許可的方向和內(nèi)容。

之前，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)基于行政許可授予而獲得，是一個(gè)行政管理色彩很濃的資源開發(fā)使用權(quán)，其財(cái)產(chǎn)屬性和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)特征會(huì)受到政府行政鉗制。而最高院推出的《解釋》，通過解決合同成立和合同生效的法律責(zé)任問題，是要突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，適當(dāng)分離礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理因素，依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場(chǎng)秩序和交易安全。

這里的行政許可與礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性適當(dāng)分離，與中央提出的自然資源所有者與管理者分開思路是一致的。出讓礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)利之一，通過向企業(yè)讓渡所有權(quán)的部分權(quán)能，從而使礦業(yè)權(quán)獲得物權(quán)的屬性，并通過契約的形式來確定，這是礦業(yè)權(quán)能夠進(jìn)行市場(chǎng)配置的前提和基礎(chǔ)。實(shí)事上，我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓制度也是如此程序，政府的行政許可現(xiàn)在看還是合同生效的條件，但將來看，行政許可將會(huì)成為礦業(yè)權(quán)勘查開發(fā)行為的許可，而不應(yīng)成為對(duì)出讓行為或轉(zhuǎn)讓行為的許可。未來礦業(yè)權(quán)的物權(quán)則通過契約化管理，礦業(yè)權(quán)人若不按契約開發(fā)利用可以被政府解除契約，這將是我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理制度一次重大的變革。

行政許可成為礦業(yè)勘查開發(fā)行為的許可，與這次《解釋》實(shí)施的初衷是一致的，即“依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)”，目標(biāo)是維護(hù)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，允許礦業(yè)權(quán)在市場(chǎng)上的依法自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。從《解釋》的立法原則來看，審理機(jī)關(guān)尊重合同的成立，行政機(jī)關(guān)不必主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)出讓（未來由所有者主導(dǎo)）、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的市場(chǎng)交易和選擇，而是讓礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，尊重市場(chǎng)當(dāng)事人的意思自治，合同出現(xiàn)問題應(yīng)由司法機(jī)關(guān)審理和處理，如《解釋》第14條中“將礦業(yè)權(quán)抵押給債權(quán)人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的除外。當(dāng)事人僅以未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)或者登記、備案為由請(qǐng)求確認(rèn)抵押合同無效的，人民法院不予支持”。第16條中“人民法院可以拍賣、變賣礦業(yè)權(quán)或者裁定以礦業(yè)權(quán)抵債，但礦業(yè)權(quán)競(jìng)買人、受讓人應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件”。這些重大的變化，將會(huì)使行政許可最重要的是把握住資源開發(fā)利用最后關(guān)口，只對(duì)勘查開發(fā)行為進(jìn)行許可，監(jiān)管行為人是否能合理地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

（二）《解釋》的實(shí)施將改變礦業(yè)權(quán)勘查開發(fā)行為監(jiān)管體制和內(nèi)容。

此次《解釋》的實(shí)施仍是按原政府許可程序明確合同成立和合同生效前的相關(guān)法律責(zé)任，也就是說，國(guó)土部門行政程序未作調(diào)整和改革。但由于礦業(yè)權(quán)出讓合同的簽訂即生效的規(guī)定，如《解釋》第2條“縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持”，在法律上，該條規(guī)定將會(huì)改變現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)許可和登記功能，使之成為市場(chǎng)監(jiān)管手段之一，由原來的行政配置手段變成了公示公信渠道和監(jiān)管手段。

正像《解釋》的新聞發(fā)布會(huì)上，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人鄭學(xué)林所言，行政機(jī)關(guān)要“審慎審查礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體、條件、方式、程序，依法實(shí)現(xiàn)涉礦法律法規(guī)關(guān)于運(yùn)用行政審批、登記等方式監(jiān)管礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范目的”。

理論上，這一做法也符合礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)需要和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。我們可將礦產(chǎn)資源管理簡(jiǎn)化為兩大內(nèi)容的管理：資源配置方式的管理和資源利用方式的管理。資源配置方式的管理就是礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)的設(shè)計(jì)、有償使用和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等；資源利用方式的管理是從資源的規(guī)劃、資源的利用方法、利用效率到閉坑管理。兩項(xiàng)制度相輔相成，共同構(gòu)成礦政管理的主要制度。資源配置方式管理更多的是市場(chǎng)建設(shè)、規(guī)則完善，此次《解釋》正是要發(fā)揮這個(gè)作用，而將來礦產(chǎn)資源利用制度應(yīng)該是完善現(xiàn)行行政許可制度，對(duì)礦業(yè)權(quán)人開發(fā)利用行為進(jìn)行許可，體現(xiàn)政府行政管理者身份。

未來的監(jiān)管主要內(nèi)容是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案，以及環(huán)境保護(hù)、礦山安全等，需要更充分依據(jù)和詳細(xì)有效的應(yīng)對(duì)方法。

（三）《解釋》的實(shí)施將強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)出讓合同的民事責(zé)任，政府的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)增加。

我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)制度中，礦業(yè)權(quán)的物權(quán)取得和政府的行政許可是在一個(gè)證上，即勘查許可證或采礦許可證，缺乏一個(gè)民事的礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議。從國(guó)外礦產(chǎn)資源管理制度來看，礦產(chǎn)資源的物權(quán)是通過契約的方式確定的，不管是申請(qǐng)取得，還是競(jìng)爭(zhēng)取得，最后到采礦權(quán)都有一個(gè)契約（Mining Lease），而且這個(gè)契約是政府民事契約，不是政府行政契約。

此次《解釋》實(shí)施，正是要讓礦業(yè)權(quán)出讓合同成立（成立即生效）成為用益物權(quán)的設(shè)立行為，適當(dāng)弱化行政審批對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓流轉(zhuǎn)合同效力的影響，使“礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證為基礎(chǔ)確立礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)設(shè)立、變動(dòng)的公示公信原則，保護(hù)善意第三人利益和交易安全”。

出讓合同法律效力的明確，將改變我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓是行政許可，而不是民事契約，司法機(jī)關(guān)不能按不動(dòng)產(chǎn)爭(zhēng)議糾紛處理礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)狀，政府簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，就要承擔(dān)合同的民事責(zé)任。

目前，我國(guó)各地的礦業(yè)權(quán)出讓合同按行政合同方式設(shè)計(jì)，內(nèi)容簡(jiǎn)單、格式各異，沒有嚴(yán)謹(jǐn)、詳細(xì)的法律權(quán)利和責(zé)任義務(wù)約定。特別是礦業(yè)權(quán)出讓合同設(shè)計(jì)中，思維上是在出讓礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，而不是出讓礦業(yè)權(quán)，合同中會(huì)設(shè)定出讓資源儲(chǔ)量等不規(guī)范、不確定的數(shù)量，設(shè)定以評(píng)估值為出讓起始價(jià)等等，為將來政府民事責(zé)任帶來不確定風(fēng)險(xiǎn)。

三、相關(guān)建議

（一）調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)的物權(quán)許可為行為許可。當(dāng)前的物權(quán)許可已不適應(yīng)市場(chǎng)的需要，不利于礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的開放，物權(quán)許可完全可以由出讓合同替代限定（允許出讓本身就隱含了許可），如果將物權(quán)許可調(diào)整為行為許可，是將出讓分成兩個(gè)過程，一個(gè)是可市場(chǎng)化的物權(quán)，一個(gè)是需要政府審批許可的開發(fā)行為。這樣做有利于政府對(duì)礦業(yè)開發(fā)秩序的把控。因此，政府行政機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管礦業(yè)權(quán)人的開發(fā)利用行為，對(duì)礦山開發(fā)利用方案和技術(shù)依據(jù)、環(huán)保治理復(fù)墾方案、礦社合諧方案制定與執(zhí)行等要求需要進(jìn)一步細(xì)化。

（二）進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)信息公開披露制度。盡管《解釋》對(duì)審理礦業(yè)權(quán)糾紛中發(fā)現(xiàn)無證勘查開采，勘查資質(zhì)、地質(zhì)資料造假，未履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)等違法情形有進(jìn)一步的處理意見，但這只是對(duì)行為結(jié)果的處置，如何防范還需要礦產(chǎn)資源主管部門提前做好應(yīng)對(duì)措施。礦業(yè)權(quán)信息公開披露制度是促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)成熟的必要內(nèi)容和手段，需要在信息公開披露內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任上加以完善。

（三）完善政府礦業(yè)權(quán)出讓合同，調(diào)整現(xiàn)有行政合同為民事合同模式。進(jìn)一步細(xì)化出讓人和受讓人的權(quán)利和責(zé)任義務(wù)，調(diào)整出讓合同中政府免責(zé)條款。在一些?。ㄊ小⒖h）的礦業(yè)權(quán)出讓合同中會(huì)提出“不得以因出讓人工作瑕疵、開采儲(chǔ)量與保有資源儲(chǔ)量有差距向出讓人索賠，因各種規(guī)劃調(diào)整，礦區(qū)范圍被劃入禁采區(qū)的，競(jìng)得人必須限期完成開采作業(yè)并做好關(guān)閉工作”。這些條款并不能為政府的民事責(zé)任推責(zé)。

（四）為方便市場(chǎng)，減少礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，政府在礦業(yè)權(quán)出讓，特別是采礦權(quán)出讓，做到凈礦業(yè)權(quán)出讓。政府之間的土地、林地、草原等部門在礦業(yè)權(quán)用地、占林、占草時(shí)，礦政部門應(yīng)在政府內(nèi)部事先協(xié)調(diào)好，安全、環(huán)境評(píng)價(jià)等適宜性也應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓方案中做評(píng)價(jià)，使礦業(yè)權(quán)出讓基本做到凈礦業(yè)權(quán)出讓。凈礦業(yè)權(quán)出讓可以降低社會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)，增加政府的公信力。

（國(guó)土資源智庫）