高速公路PPP模式下的融資問題及對(duì)策研究

楊艷芳

摘要：高速公路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)歷了快速發(fā)展階段，隨著高速公路需求的與日俱增，高速公路資金籌措問題一直困擾著各級(jí)政府。本文試圖從高速公路PPP融資模式出發(fā)，對(duì)高速公路PPP融資模式進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上提出高速公路PPP融資模式流程、PPP融資模式優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上分析高速公路PPP模式項(xiàng)目可行性分析，認(rèn)為高速公路項(xiàng)目作為準(zhǔn)公共物品，其具備：外部效益性、投資大和公益性特點(diǎn)，針對(duì)這些特點(diǎn)得出高速公路PPP模式的可行性在于：政策可行性和收益可行性，可將PPP項(xiàng)目融資模式廣泛運(yùn)用到高速公路項(xiàng)目融資上。

關(guān)鍵詞：高速公路PPP模式項(xiàng)目融資

一、引言

近年來，隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展，高速公路修建進(jìn)入了快速發(fā)展階段。然而，伴隨著高速公路的迅速發(fā)展，高速公路資金籌措問題一直都困擾著各級(jí)政府，進(jìn)而阻礙整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中，最顯著的問題便是高速公路建設(shè)與日益增長(zhǎng)的運(yùn)輸需求和運(yùn)輸供給不匹配，而造成這種現(xiàn)狀最根本的原因是融資資金的短缺。如何解決資金的短缺，恰當(dāng)?shù)馁Y金融資模式的介入可以解決類似高速公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，如何從實(shí)際情況出發(fā)，匹配到恰當(dāng)合理的資金融資模式，已成為十分緊迫的問題。本文試圖從高速公路項(xiàng)目融資的發(fā)展情況出發(fā)，引入高速公路PPP融資模式，首先對(duì)PPP融資模式和高速公路的概念和特征進(jìn)行分析；其次對(duì)PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)和應(yīng)用于高速公路的可行性進(jìn)行分析；再次，針對(duì)高速公路PPP模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和規(guī)避。

二、高速公路PPP融資模式概述

（一）高速公路PPP融資模式定義

高速公路PPP模式（Public-Private Partnership）即指政府與社會(huì)資本力量的介入和合作，PPP模式從19世紀(jì)被提出來到現(xiàn)在，經(jīng)過上百年時(shí)間的驗(yàn)證，在全世界得到了廣泛的推廣和運(yùn)用。PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP模式比較寬泛，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式是指為滿足公共產(chǎn)品需求而建立的公共和私人之間的各種合作關(guān)系；歐盟委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是指提供公用項(xiàng)目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系。中國(guó)（財(cái)政部、政府和社會(huì)資本合作中心）認(rèn)為PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 狹義的PPP模式則認(rèn)為是公共部門和私人部門為了公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立起來的具有契約性的項(xiàng)目管理合作經(jīng)營(yíng)模式。由于各個(gè)組織對(duì)其看法都不統(tǒng)一，簡(jiǎn)而言之就是指政府與社會(huì)資本合作共同提供公共物品和公共服務(wù)的過程。PPP模式中需要考慮三個(gè)重要的因素：一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；二是利益共享；三是合作伙伴。PPP模式與傳統(tǒng)的融資模式相對(duì)比，有其一定的內(nèi)涵：

第一，PPP模式是一種新型的融資模式。PPP融資模式本身靠項(xiàng)目自身的優(yōu)勢(shì)來吸引和實(shí)現(xiàn)投資。項(xiàng)目的發(fā)起方是政府而外，項(xiàng)目的實(shí)施方和投資方都是因?yàn)轫?xiàng)目本身的資產(chǎn)狀況、預(yù)期收益和政府的扶持力度來充分安排是否該進(jìn)行融資及其如何融資的問題。同時(shí)，項(xiàng)目的收益主要來源于社會(huì)大眾中是使用者，而項(xiàng)目的還款不僅來源于項(xiàng)目的收益，同時(shí)還來于政府部門的財(cái)政補(bǔ)貼等。

第二，PPP模式通過引入私營(yíng)企業(yè)，將社會(huì)資本用于公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)，通過市場(chǎng)手段降低了投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)還提高了效率和服務(wù)質(zhì)量。PPP模式要求投資方前期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查、研究和分析，充分了解項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目的投資和運(yùn)行，同時(shí)將私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和高效的管理模式進(jìn)入到PPP模式中，降低了政府自己投建和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，縮短了工期，實(shí)現(xiàn)了私營(yíng)企業(yè)和政府部門的雙贏局面。

第三，PPP模式不僅能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能引入社會(huì)資本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，充分集中力量促成政府提供其他更急迫和必須的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。雙方共同作用下，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的投建和營(yíng)運(yùn)。

（二）高速公路PPP融資流程

高速公路PPP融資模式主要包括：可行性研究階段、招投標(biāo)階段、共同組織階段、融資階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段和項(xiàng)目移交階段。其中：（1）可行性研究階段主要是政府部門通過嚴(yán)格、科學(xué)的程序進(jìn)行調(diào)查和查看，目的在于控制各方面的風(fēng)險(xiǎn)和因素；（2）招投標(biāo)階段；主要是政府和私營(yíng)企業(yè)相互配合，共同完成招標(biāo)等工作；（3）合同組織階段；關(guān)于合同事宜，政府應(yīng)當(dāng)與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合同細(xì)節(jié)等各方面進(jìn)行洽談和分析，力求達(dá)成一致意見，客觀的對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)過程進(jìn)行分析，確定政府和私營(yíng)企業(yè)雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制和能力。（4）融資階段；雙方開始簽訂特許協(xié)議，并由SPC負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的融資；（5）項(xiàng)目建設(shè)階段；項(xiàng)目整個(gè)的設(shè)計(jì)及施工等階段，由SPC負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)交接完成后，就開始進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)工程結(jié)束后，由各種政府進(jìn)行驗(yàn)收，確保達(dá)到完工條件。（6）項(xiàng)目管理運(yùn)行階段；該運(yùn)行階段，項(xiàng)目公司需要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行管理和保養(yǎng)，保養(yǎng)的參照標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項(xiàng)目協(xié)定中的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且定期進(jìn)行維護(hù)，確保項(xiàng)目最安全和最高效的投入使用。（7）項(xiàng)目交接階段；項(xiàng)目交接時(shí)，為能持續(xù)順利的運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，政府和私營(yíng)企業(yè)要進(jìn)行項(xiàng)目交接，政府需要確保項(xiàng)目是否處于良好的工作狀態(tài)，同時(shí)，私營(yíng)企業(yè) 也會(huì)象征性的得到相應(yīng)政府的補(bǔ)償或者補(bǔ)貼等。

（三）高速公路PPP融資模式優(yōu)缺點(diǎn)

PPP融資模式既有優(yōu)點(diǎn)又有缺點(diǎn)，其主要優(yōu)點(diǎn)包括：①更促進(jìn)政府管理改革，政府實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移；②私營(yíng)企業(yè)前期可以參與項(xiàng)目的進(jìn)程，充分發(fā)揮私有企業(yè)的技術(shù)和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)；③私營(yíng)企業(yè)和政府充分合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同贏利，共同進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；④私營(yíng)企業(yè)可通過與政府充分商量來減少招標(biāo)和投標(biāo)時(shí)間和成本。PPP融資模式的主要缺點(diǎn)在于：①政府在選擇合作企業(yè)的時(shí)候有一定的難度，并且需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)；②政府與私營(yíng)企業(yè)的合作方式相對(duì)要求比較復(fù)雜，對(duì)私營(yíng)企業(yè)的協(xié)調(diào)和管理能力要求比較高；③如何確定項(xiàng)目的回報(bào)率和利潤(rùn)率是一個(gè)十分具有爭(zhēng)議的議題。endprint

引入高速公路建設(shè)中，不僅可以緩解政府單一投資的資金壓力，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面。對(duì)于政府等公共部門來說，可以匯聚社會(huì)各方力量的資金構(gòu)建出更好更多的公路；對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來說，可以找到更加穩(wěn)定的投資渠道，既是盈利的過程，又是服務(wù)社會(huì)的過程。

三、PPP模式下高速公路項(xiàng)目可行性分析

PPP模式下，高速公路項(xiàng)目的可行性分析主要從高速公路項(xiàng)目的公共物品的視角出發(fā)，對(duì)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行定位并進(jìn)行特征分析，得出高速公路項(xiàng)目主要具備準(zhǔn)公益性、投資長(zhǎng)、回收周期長(zhǎng)和外部性強(qiáng)的特點(diǎn)。

（一）高速公路項(xiàng)目定位及特征

高速公路作為公共物品，具備公共物品的特點(diǎn)：首先高速公路具有非競(jìng)爭(zhēng)性，即一個(gè)人的使用并不影響另外一個(gè)人后續(xù)的使用，并不會(huì)因?yàn)橄群笫褂枚斐山^對(duì)的差距；其次高速公路具有非排他性，即一個(gè)人的使用并不影響其他人的使用；當(dāng)然，高速公路服務(wù)是屬于有償服務(wù)的范疇，每個(gè)使用高速公路的人都可以通過支付手段支付并且有償使用，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)所有人提供同等數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)時(shí)，隨著消費(fèi)者越來越多的情況，高速公路會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)遞減的現(xiàn)象，即可能出現(xiàn)交通緩慢或者擁堵的現(xiàn)象，這時(shí)就可以通過適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，排除一些人的消費(fèi)，使得高速公路消費(fèi)感受始終維持在一個(gè)比較滿意的狀態(tài)。這就是引入PPP模式的最主要和根本的原因。高速公路項(xiàng)目具有的主要特征如下所示：

第一，公益性；國(guó)家發(fā)改委對(duì)于公益性項(xiàng)目的定義是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的、不通過市場(chǎng)化方式進(jìn)行運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，而準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是指同樣不以盈利為目的，但可通過產(chǎn)生穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)收入的政府投資項(xiàng)目。高速公路即屬于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，它具有一定程度的壟斷性，可以進(jìn)行分割消費(fèi)和具有外部性等特點(diǎn)，其收益來源是由政府或者私人向消費(fèi)者收費(fèi)及財(cái)政補(bǔ)貼；其應(yīng)用范圍涵蓋供水、供電、公共佳通建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目例如高速公路、鐵路和碼頭。

第二，投資大，回收周期長(zhǎng)；高速公路基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于建設(shè)初期投資額度較大，而且隨著城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加深，土地價(jià)格不斷上漲，高速公路項(xiàng)目拆遷征地費(fèi)用不斷提高，這就是說高速公路造價(jià)會(huì)越來越高。同時(shí)，高速公路運(yùn)營(yíng)后還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的費(fèi)用。高速公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于其公益性，其投資金額大，投建時(shí)間長(zhǎng)，其資金回收周期也長(zhǎng)。

第三，外部效益性；高速公路基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)出很強(qiáng)的外部效益性，高速公路承建極大的方便和加強(qiáng)了城市間的溝通，緩解相鄰國(guó)道、省道的交通壓力，大大改善了出行壓力和便捷性，大大的增強(qiáng)了高速公路的外部溢出性，高速公路存在的外出效應(yīng)使得項(xiàng)目的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自身的經(jīng)濟(jì)效益。之所以稱之為外部性，是由于這種影響是對(duì)系統(tǒng)的外部造成影響，在價(jià)格體系和交易市場(chǎng)之外，是在某一經(jīng)濟(jì)主體謀取利潤(rùn)最大化過程中產(chǎn)生的。

（二）高速公路項(xiàng)目PPP模式可行性分析

高速公路項(xiàng)目PPP模式由于具備公益性、投資金額大、投資周期長(zhǎng)、外部效益性明顯等特點(diǎn)，促使了高速公路PPP模式具備一定的可行性，具體如下：

第一，政策可行性；高速公路項(xiàng)目投資金額大、投資周期長(zhǎng)，私營(yíng)企業(yè)要全面調(diào)研和分析來自于經(jīng)濟(jì)、法律和市場(chǎng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此，私營(yíng)企業(yè)需要一個(gè)良好的投資環(huán)境。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，包括《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《地方性存量債務(wù)清理處置辦法》、《關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入元管理甄別辦法》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題做的通知》，以上所有的政策文件旨在深化預(yù)算體制改革、清理存量債務(wù)等方面積極主動(dòng)的推廣PPP項(xiàng)目融資模式。所有這些政策的出臺(tái)旨在以政策的形式保障PPP模式，投入更多民間投資，各種現(xiàn)行政策已為我國(guó)高速公路實(shí)行PPP模式提供了良好的環(huán)境。

第二，收益可行性；高速公路項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施由于具備良好的外部經(jīng)濟(jì)溢出性，通過增加與鄰省、鄰縣的收入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效還原。例如：收費(fèi)收入、服務(wù)區(qū)運(yùn)營(yíng)收入、車輛過路收費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼等等。這些所有的收入都可以是可行的，同時(shí)，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)設(shè)施的間接收益都是通過PPP模式進(jìn)行收益的，其收益形式主要通過直接收益和間接收益兩部分。直接收益是項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后的經(jīng)營(yíng)收入，間接收益是帶動(dòng)周邊鄰省、鄰縣的交通發(fā)展，帶動(dòng)沿線城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，間接增加其他城市政府收入?？梢哉f，間接收入在某種程度上比直接收入帶來的外部效益更明顯。

第三，商業(yè)性。高速公路項(xiàng)目融資通常投資巨大，如若所有籌措資金都由政府來負(fù)責(zé)，則政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)加重。如通過PPP模式，引入私營(yíng)企業(yè)，加入私營(yíng)資本，通過特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的形式，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，又能將政府職能轉(zhuǎn)換到更多的其他公共服務(wù)職能上，從而確保其他公共物品和公共服務(wù)的的供給。

四、結(jié)論

在高速公路融資模式的選擇中充分應(yīng)用PPP模式，能夠有效緩解政府單獨(dú)投資的效率低下的問題、緩解高速公路資金短缺的矛盾，同時(shí)還能保證多方利益主體下的共贏局面。對(duì)于私營(yíng)資本來說，既能保障高投資的安全性，又能確保資金的安全性和穩(wěn)定性。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)日益艱巨的形勢(shì)下，有效融資模式日益變得重要，而PPP模式作為公共部門與私營(yíng)企業(yè)部門共同合作的一種新型融資模式，充分體系那了公共部門和私營(yíng)資本共同合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作理念，為未來高速公路的發(fā)展提出了啟示性的建議意見和運(yùn)行流程。

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