石化型城市礦區(qū)遺址生態(tài)修復的地方立法研究
——以廣東省茂名市為例

馬 波，柯 泉

（廣東石油化工學院文法學院，廣東茂名525000）

茂名市油頁巖開采遺留的露天礦坑遺址，是我國最早進行石油化工能源開發(fā)利用的歷史性見證。由于能源大規(guī)模開發(fā)且缺乏技術支持，油氣資源的不可再生性給茂名市遺留了大量生態(tài)問題，一定程度上阻礙了茂名市的可持續(xù)發(fā)展。對露天礦坑遺址進行生態(tài)修復，把廢棄礦坑建設為遺址公園，進而促進石化型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成為地方政府不容忽視的問題。隨著社會主義生態(tài)文明建設的頂層設計逐步完善和《環(huán)境保護法》的不斷修訂，通過地方立法促使茂名市露天礦生態(tài)價值重建成為可能。

一、露天礦區(qū)生態(tài)修復的現(xiàn)實需求與展開徑路

露天礦由于大規(guī)模的破壞型開采和長時間的廢棄，生態(tài)環(huán)境污染問題突出。首先，露天礦的土壤環(huán)境主要以高嶺土為主，土質(zhì)松軟且呈塊狀、易塌陷、重金屬成分大，土壤鹽堿化程度重，綠化極度缺乏。其次，由于露天礦邊坡開挖使原來位于地殼內(nèi)部的巖體暴露出來，破壞了邊坡巖體內(nèi)部的初始應力平衡，露天礦地區(qū)邊坡破壞嚴重[1]。最后，曾有研究對礦坑積水取樣分析[2]，礦坑水中的pH酸堿度偏酸，重金屬污染嚴重，由于地下水動態(tài)平衡破壞，形成大范圍降落漏斗和地下水疏干區(qū)，導致地下水枯竭，且礦坑水為缺乏流通通道的死水，所以治水難度大。

（一）土地復墾

根據(jù)《土地復墾條例》第2條，露天礦公園的土地復墾主要是對生產(chǎn)建設活動毀壞的土地采取綜合整治措施。《土地管理法》中第1條明確指出規(guī)范土地復墾活動，需要加強土地復墾管理，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益且該法明確規(guī)定露天采礦挖掘所損毀的土地需由土地復墾義務人負責復墾。茂名市露天礦的土地復墾義務人是茂名市人民政府，故該市政府需對露天礦的生態(tài)修復進行責任承擔。為此，該市決定挖掘露天礦區(qū)的旅游資源，以露天礦基礎設施為基礎建設遺址公園[3]。

（二）露天礦土壤修復

我國《水土保持法》規(guī)定了水土流失的治理措施。露天礦礦坑及其周邊的土壤主要以高嶺土為主，針對惡劣的土質(zhì)、植物綠化極度缺乏等狀況，茂名市組織當?shù)卣块T、社會團體和市民在露天礦周邊種植生態(tài)林，在裸巖陡崖種植不同的植物，進行生態(tài)修復的同時又形成公園特殊的景觀效果。

（三）露天礦礦坑水源凈化

茂名市油頁巖經(jīng)歷了幾十年的開采，最后遺留下來的環(huán)境問題中以水體污染最為嚴重。我國法律規(guī)定生態(tài)公園水體最低需達到國家Ⅳ類水的標準。鑒于礦坑水質(zhì)的特殊性，茂名市環(huán)保部門采用目前國際上流行的人工濕地法，并結(jié)合使用中合法、硫化物沉淀法和微生物法進行水污染治理。此種方案具有投入低、耗能低、管理費用低、抗沖擊等優(yōu)勢。2014年年底開始，茂名市政府規(guī)劃把礦坑變成可利用水庫，通過引水工程，把高州水庫、鑒江、礦湖、小東江水系連為一體，使礦坑內(nèi)的死水變?yōu)榛钏?。此舉不僅僅改善了露天礦礦坑坑內(nèi)水的水質(zhì)，也改善了小東江流域因長期缺乏治理而造成的惡劣水質(zhì)。

二、生態(tài)修復的政策導向

《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出：“生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設取得了重大進展和積極成效?！盵4]

茂名市礦坑修復正是在可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設大背景下進行的。在此過程中，需要調(diào)動各方面積極性，綜合運用多種手段，形成廣泛參與、共同發(fā)力的局面。政府在制定政策時既要考慮茂名市經(jīng)濟發(fā)展水平，又要兼顧茂名市特殊的生態(tài)環(huán)境狀況，依靠政策優(yōu)勢廣泛吸收社會資金參與污染治理基礎設施建設。政府應當鼓勵和引導當?shù)卮笮蛧?、私有中小型企業(yè)和外企以及社會組織、自然人等多元化主體參與生態(tài)修復工程及生態(tài)文明城市建設，運用開放性的政策發(fā)揮多元主體的多元優(yōu)勢實現(xiàn)資源有效配置，提升環(huán)境修復及城市建設的行政效能，并通過財政補貼、政策傾斜等手段保障和維護多元利益的互惠共贏，實現(xiàn)茂名市生態(tài)環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的多元共享[5]。

三、地方環(huán)境立法策略：生態(tài)修復的精細化立法

2015年《中華人民共和國立法法》修改后，地方立法權擴至所有設區(qū)的市。地方立法是否真正屬于“地”，能否管用，關鍵在于立法過程中對各方意見聽取和采納的態(tài)度[6]?！读⒎ǚā芬?guī)定：“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！边@一規(guī)定，是對法律規(guī)范的要求，地方立法貫徹落實好這一規(guī)定，要在立法的精細化上下功夫。

（一）精細化立法的引導和規(guī)范

1．地方立法中生態(tài)修復的規(guī)范

（1）從資金來源角度：財政支持對環(huán)境保護發(fā)揮著保障性作用。地方立法中，首先，考慮環(huán)境保護事權的劃分即明確政府與企業(yè)的事權與財權，并構(gòu)筑一個相對合理的劃分體系，政府與企業(yè)共同承擔用于生態(tài)修復的資金；其次，考慮資金的優(yōu)化設計，提高財政資金使用率與生態(tài)修復環(huán)境效益；最后，需要對資金預算支出做出制度保障，記錄預算資金的利用明細并提出相關的政策性建議。

（2）從土地權屬角度：首先，土地不同的歸屬主體承擔不同的責任，需要結(jié)合物權法上的規(guī)定作具體分析。若土地產(chǎn)權是集體所有，那么政府有必要進行集體征收或與集體組織進行合作，共同對該宗土地進行生態(tài)修復；若土地產(chǎn)權歸國家所有，那么要鼓勵社會資本進行合作開發(fā)和生態(tài)修復。其次，如果選擇引進社會資本進行生態(tài)修復，在進行土地移轉(zhuǎn)時，要考察資本方是否具有生態(tài)修復和開發(fā)的能力，并對土地的利用進行限定，避免出現(xiàn)產(chǎn)權糾紛。

（3）從追究責任角度：可以通過行政協(xié)議、公私協(xié)作等方式落實責任追究。通過行政協(xié)議，環(huán)保部門和水利、城市建設、國土資源等與生態(tài)修復有關的行政部門在職能上進行協(xié)調(diào)，建立部門間的合作機制，達到水資源生態(tài)修復的目的。公私協(xié)作是指政府與非政府機構(gòu)就環(huán)保立法調(diào)研進行協(xié)作，在合作期間需明確彼此的權利義務。生態(tài)修復中的權力配置和任務分配由行政主體和企業(yè)共同承擔。

（4）從管理規(guī)范角度：生態(tài)修復是政府的責任，必然接受行政行為約束，政府聯(lián)合企業(yè)或其他社會組織開展的生態(tài)修復項目需要獲得行政許可。要根據(jù)《行政許可法》的要求制定與之適應的法規(guī)，包括建設規(guī)范條例、行政許可審批程序、許可要求和違反建設條例的行政處罰，通過聽證會、修復情況公開和公眾監(jiān)督來提高公眾參與的積極性，形成以政府為管理主體、多方監(jiān)督的管理制度。

（5）從環(huán)境規(guī)劃角度：涉及環(huán)境修復的地方立法必須以《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律和國務院行政規(guī)章為立法依據(jù)，綜合考慮地方現(xiàn)實條件和未來發(fā)展，按照規(guī)定的程序進行，所制定的地方法規(guī)要以生態(tài)修復為核心進行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定生態(tài)修復的目標、措施和責任落實。

2．茂名市環(huán)境立法的實踐

茂名市露天礦項目已經(jīng)著手建設，并已經(jīng)出臺相關的立法草案。

由于之前露天礦周邊幾個村群眾飲用、農(nóng)田灌溉無水可用，道路毀壞嚴重，環(huán)境極其惡劣，當?shù)厝罕姸啻紊显L——茂南區(qū)70%的群體上訪事件都與此有關，通過地方環(huán)境立法解決這一問題迫在眉睫。茂名市擁有地方立法權的時間較短，地方立法經(jīng)驗雖然不足，但在環(huán)境立法中已把將人民群眾的利益擺在立法首位的理念貫穿于整個立法過程。

從目前露天礦規(guī)劃情況來看，在建的環(huán)礦坑公路和露天礦博物館，經(jīng)費來自市政府財政撥款，但缺乏可靠的后期財政跟進。環(huán)境基金在我國的可行性較低，通過公私協(xié)作和跨界合作融通資金是一個具有可行性的辦法?，F(xiàn)露天礦由茂名市高新工業(yè)區(qū)管理，該區(qū)以工業(yè)型企業(yè)為主分布著眾多企業(yè)，高新工業(yè)區(qū)管理部門應與所在地企業(yè)合作實現(xiàn)互利共贏。露天礦的土地產(chǎn)權穩(wěn)定，權屬清晰，政府既是土地產(chǎn)權所有者，又是生態(tài)修復的責任主體，政府應與集體用地方進行合作，開展景觀建設、植樹造林，既能夠達到生態(tài)修復的目的，又能獲得一定的經(jīng)濟效益。政府主導的生態(tài)修復可以引入社會資本進入生態(tài)修復區(qū)，建立遺址公園、博物館等公共設施，同時允許參與生態(tài)修復的社會主體或企業(yè)在園區(qū)內(nèi)通過區(qū)域責任承包機制進行管轄。在選擇社會資本時，政府應當注意產(chǎn)權的限制和禁止性規(guī)定，對不符合要求的社會資本，應禁止其獲得產(chǎn)權；對符合要求的社會資本，也應對土地產(chǎn)權進行限制，避免政府與社會機構(gòu)引起復雜的產(chǎn)權糾紛。

在生態(tài)修復責任的追究方面，地方立法按照權責一致的原則通過對不同社會主體的權利義務進行明晰劃分。同時依照資金來源對公私合作、行政協(xié)議和跨界權責進行規(guī)范性立法，對生態(tài)修復的權利配置進行規(guī)范。在管理規(guī)范方面，需根據(jù)《行政許可法》和《行政審批法》的規(guī)范制定行政許可和審批程序，逐一審查其可靠性，提高公眾的參與度。在環(huán)境規(guī)劃方面，茂名市露天礦規(guī)劃以《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《水法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)為法律依據(jù)，以工業(yè)遺址特色為規(guī)劃依托，以生態(tài)修復與保護為核心，以市場為導向，以社會效益為中心，堅持統(tǒng)籌發(fā)展、整體規(guī)劃，突出重點，講究特色，為露天礦區(qū)的環(huán)境修復和綠色發(fā)展提供了法律保障。

（二）生態(tài)修復與多重保護的整合性立法

新修訂的《立法法》重點支持城鄉(xiāng)建設管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的地方立法。而對于一座現(xiàn)代城市文明和生態(tài)文明相結(jié)合的城市來說，生態(tài)修復與城市建設管理、歷史文化保護并不沖突，應該在生態(tài)文明視角下進行整合性立法。

對于茂名市來說，地方環(huán)境立法更應該綜合考慮促進地方的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)露天礦的戰(zhàn)略性保護。茂名市作為全國知名的石化型工業(yè)城市，正是在以石化型產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的歷史階段造就了諸如露天礦這樣的具有特殊意義的工業(yè)遺址。該市在擁有地方立法權后對露天礦進行地方立法規(guī)，可以有效促進礦區(qū)遺址的綜合利用，加快城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。據(jù)此可知，茂名市對露天礦的地方立法是生態(tài)文明視野下的整合性、精細化立法。

四、結(jié)語

茂名市露天礦見證了新中國礦業(yè)開采和茂名市城市誕生和發(fā)展的特殊歷史，生態(tài)修復是露天礦土地復墾和生態(tài)再生的基本方法，在石化型城市建設中具有重要地位。通過地方精細化立法，制定科學可行的政策性措施和保障性法律制度，該市能夠更好地促進露天礦的生態(tài)修復和保護，從而發(fā)揮其歷史、教育、觀賞、休閑等土地利用價值，為廣大市民塑造歷史遺產(chǎn)和生態(tài)景觀，并為茂名市未來的城市發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)濟、文化和生態(tài)效益[7]。

[1]王家臣，孫書偉．露天礦邊坡工程[M]．北京：科學出版社，2016：1．

[2]涂寧寧，劉洋，金仁和．茂名市油頁巖露天礦開采引發(fā)的主要生態(tài)環(huán)境問題研究[J]．廣東化工，2011（7）：86-87．

[3]茂名市規(guī)劃設計研究院．茂名露天礦生態(tài)修復保護區(qū)總體規(guī)劃（2016-2030）[Z]．2016．

[4]中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見[N]．人民日報，2015-05-06(01）．

[5]柯泉．歷史性礦區(qū)生態(tài)修復與工業(yè)遺產(chǎn)保護地方立法研究：基于茂名市露天礦的實踐調(diào)研[J]．法制與社會，2017（07）：185-186．

[6]黃帆．地方立法權下放之科學立法問題審視[J]．法制博覽，2017（1）．186-187．

[7]楊曦．工業(yè)遺產(chǎn)保護視角下的礦區(qū)價值及開發(fā)利用：以廣東茂名市露天礦生態(tài)公園規(guī)劃為例[J]．環(huán)境保護，2017，45（9）：78-80．