縣域經(jīng)濟視角下各縣經(jīng)濟發(fā)展困難現(xiàn)狀研究

胡薇

[摘要]自古以來縣級政府就是我國政府治理的重要層級。分稅制財政體制改革以后，重新構(gòu)建了中央和地方以及地方各級政府之間的財力分配格局，賦予各級政府相對穩(wěn)定的財源，但制度重構(gòu)只涉及了財權(quán)和財力的分配，并未調(diào)整相應的事權(quán)。尤其施行“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”以后，地方政府財政層級明顯減少，對縣級財政的依賴程度逐漸提高，縣級財政能力不足，財政運行效果不佳，勢必對經(jīng)濟社會整體運行和協(xié)調(diào)發(fā)展造成嚴重的負面影響。扭轉(zhuǎn)縣級財政困境，有效保障縣級政府的運行已經(jīng)成為理論探討和實際工作亟待解決的焦點問題。在深入分析縣級財政面臨的問題和成因的基礎(chǔ)上，提出緩解縣級財政困難的對策建議，對解決渭南市臨渭區(qū)目前財政困難的現(xiàn)狀具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]縣域經(jīng)濟;經(jīng)濟發(fā)展;財政困難;現(xiàn)狀

[中圖分類號]F326.2

[文獻標識碼]A

1 渭南市臨渭區(qū)基本概況

1.1 地理位置及人口

渭南市臨渭區(qū)地處物產(chǎn)富饒的陜西省關(guān)中平原東部，是渭南市的政治中心。全區(qū)轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，總?cè)丝?4萬，其中城市人口40萬?？偯娣e1221平方公里，現(xiàn)有耕地120萬畝，其中有效灌溉面積100萬畝。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

臨渭區(qū)目前的發(fā)展以渭北產(chǎn)業(yè)園的項目建設(shè)為重點，招商引資，畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展以奶牛養(yǎng)殖為主、勞務輸出三項重點工作，突出發(fā)展“一村一品”特色經(jīng)濟，穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)。但是由于歷史客觀原因，工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，市區(qū)工商稅收分成比例低，財政收入規(guī)模較小，財政主要靠爭取上級的轉(zhuǎn)移支付和專項補助，由于體制機制尚未理順，城市拆遷改造、中心城市建設(shè)管理、文明城市創(chuàng)建、信訪維穩(wěn)等新的增支因素不斷增多，收支矛盾非常突出，財政運轉(zhuǎn)異常艱難。

2019年，全區(qū)財政總收入完成270037萬元，同比增長35.1%，其中上劃中央154158萬元，上劃省級29098萬元，上劃市級47882萬元。區(qū)級一般預算收入完成38899萬元，占調(diào)整預算38800的100.3%，同比增長0.27%。全區(qū)實現(xiàn)一般預算支出447464萬元（權(quán)責發(fā)生制列支3662萬元），較上年增長1.33%，其中：區(qū)級一般預算支出完成215568萬元，占調(diào)整預算216000萬元的99.8%。

2 渭南市臨渭區(qū)縣級財政困難的背景

渭南市臨渭區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，面臨的問題比較突出。一是臨渭區(qū)整體貧困面大，扶貧支出壓力大;二是財政收入規(guī)模較小，人均收入水平偏低;三是各種債務負擔重;四是縣級財政困難，欠發(fā)補貼、欠撥?？畹葐栴}嚴重;五是基層公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。目前縣級財政困難的仍處于艱難的時期，為經(jīng)濟發(fā)展，居民生活帶來了嚴熏的負面影響：一是由于基層公共設(shè)施建設(shè)滯后，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和群眾生活質(zhì)量的提高;二是由于欠發(fā)部分補貼，在一定程度上影響了全區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展;三是由于困難的財政資金周轉(zhuǎn)，使各項?？罴肮珓召M不能及時到位，無法及時兌付上級撥入的和按規(guī)定本級配比的專項資金。

3 渭南市臨渭區(qū)困難現(xiàn)狀

臨渭區(qū)由于經(jīng)濟總量不足、財政收入增長水平低、財政負擔沉重，致使縣級財政總體運轉(zhuǎn)困難。臨渭區(qū)大部分縣級財政部門，受財力制約，在安排財政預算時，工資性支出經(jīng)常出現(xiàn)缺口。在支出安排上，縣級財政要確保收支平衡，就需要通過壓縮公用經(jīng)費來進行，導致許多單位因經(jīng)費不足不能很好地開展工作;同時，也導致一些公共執(zhí)法部門亂收費、亂罰款的現(xiàn)象出現(xiàn)，使政府部門的辦事效率降低，政府部門的形象受到影響。由于要“保證工資發(fā)放、保證法定支出到位”，所以用于生產(chǎn)建設(shè)性支出幾乎為零。即使是運用上級專款支出完成一點生產(chǎn)建設(shè)性支出，但本級支出比重很低，縣城經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展受到嚴重影響，

3.1 財政收入總量小，結(jié)構(gòu)不合理

一是地方財政收入體量較小。如：2019年全省地方財政收入2288億元，該欠發(fā)達區(qū)地方財政收入3.88億元，地方財政收入相當于全省的0.17%，占全市的4.51%，地方財政收入體量在全市縣（區(qū)）中排在中下游，與其他兄弟縣市比較差距也很大。二是財政收入結(jié)構(gòu)不合理雖然該縣近幾年財政收入呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，但收入結(jié)構(gòu)仍不合理。

3.2 保證工資性支出發(fā)放，保證機構(gòu)運轉(zhuǎn)的難度較大

臨渭區(qū)的財政基本上屬于“吃飯財政”，財政支出中，保證工資性支出發(fā)放，保證機構(gòu)運轉(zhuǎn)的比重很高，給財政支出造成很大壓力。以人員工資為例，外地出現(xiàn)大的漲幅，臨渭區(qū)才進行小幅度調(diào)整，工資差距越來越大。雖然近幾年數(shù)次提高了公職人員津貼補貼標準，但全額撥款人員人均月工資及津補貼僅為4153元，與市直和其他縣區(qū)工資相比，仍然處在偏低水平。

3.3 剛性支出增長過快

分稅制后，上級各部門都從自身發(fā)展需要出發(fā)，對財政支出提出量化要求，并以法律形式進行約束，如教育科技農(nóng)業(yè)等方面支出的增長比例都有硬性要求，超出了財政的承受能力二多年來，臨渭區(qū)財政一直處于入不敷出的困境，定位在“保工資、保運轉(zhuǎn)”原則上的預算安排每年都留有缺口，許多剛性支出根本無力予以保障。社會保障、扶貧幫困、義務教育、公共衛(wèi)生等都是地方財政要保證的重點支出項目，中央實施的擴大內(nèi)需政策調(diào)控資金利息中央投資項目配套建設(shè)等都需要地方出資支撐，財政支出壓力進一步加大。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能嚴重弱化

區(qū)縣級財政困難，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來的問題更加嚴重。該區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在不同程度的負債，負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上千萬元，為幾年甚至幾十年財政總收入之和，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債都在100萬元至數(shù)十萬元，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著不同程度的財政赤字，最多達1000多萬元。近年來一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長主要依靠行政性收費和罰沒收入的增加，致使可用財力的比例僅為45%左右。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張，財政根本拿不出什么錢投人生產(chǎn)，培植財源。相反，為保證收入目標任務的完成，許多地方對現(xiàn)有納稅戶采取挖地三尺、殺雞取卵的短期行為，形成惡性循環(huán)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了“人過留名”，政府舉債實施“形象工程”搞建設(shè)，硬著頭皮提前“升級”、 “達標”，超過財政承受能力搞配套建設(shè)程，到最后都是由縣級財政被動接受買單。

4 臨渭區(qū)政府形成財政困難問題的原因

4.1 財政收入方面原因

4.1.1 稅源基礎(chǔ)弱、底子差。臨渭區(qū)是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，企業(yè)經(jīng)營情況欠佳，財政收入缺乏常規(guī)性、穩(wěn)定性的稅源支撐，主要依托房地產(chǎn)、建筑業(yè)、服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。今年宏觀經(jīng)濟下行壓力加大，結(jié)構(gòu)性減稅政策力度增強，房地產(chǎn)市場低迷，加之部分行業(yè)實行“營改增”試點，微利企業(yè)免征營業(yè)稅和增值稅，財政增收壓力巨大，年均5%的收入增幅難以維持。

4.1.2 收入分成少、規(guī)模小。按照現(xiàn)行市區(qū)財政體制，臨渭區(qū)與渭南市的工商稅收分成比例均比其他縣市低30個百分點，臨渭區(qū)完成同等地方財政收入存在更大的工作難度。

4.1.3 征管機構(gòu)多、成本大。目前，臨渭區(qū)共有市國地稅直屬分局、區(qū)國地稅局、經(jīng)開區(qū)國地稅分局六家稅務征管機構(gòu)，工作協(xié)調(diào)難度大、成本高。由于稅收分類化管理程度不高，稅源劃分不夠科學，征管機構(gòu)之間存在相互爭搶稅源、漏征漏管現(xiàn)象，難以營造公平合理的稅收環(huán)境。

4.2 財政支出方面原因

4.2.1 財政對上級補助高度依賴。近年來，上級補助收入在收入總計中的平均比重高達88%左右。由于財政供養(yǎng)人員多，剛性支出居高不下，每月工資性支出和機關(guān)運轉(zhuǎn)經(jīng)費達1億元。全年財政支出中，人員支出所占比重為71%左右，運轉(zhuǎn)經(jīng)費及其它建設(shè)性支出占29%左右，依然是典型的“吃飯型財政”。

4.2.2 城市建設(shè)管理支出日益沉重。環(huán)衛(wèi)、綜合執(zhí)法管理職能陸續(xù)下劃，要落實環(huán)衛(wèi)工人和綜合執(zhí)法員的工資福利待遇、新增業(yè)務所需設(shè)備購置費、垃圾清運費，每年增支5000萬元。公安經(jīng)費由渭南市上負責，但流動人口管理、輔警巡警等治安經(jīng)費每年1000萬元由臨渭區(qū)承擔。臨渭區(qū)基本承擔著城區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)教育工作，教師待遇、生均公用經(jīng)費大幅提高，每年增支3410萬元。同時要配套落實轄區(qū)所有高齡補助、城市低保、居民養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務體系以及未參保城鎮(zhèn)集體超齡人員待遇等每年需要2500萬元。部分新增城市重點工程建設(shè)任務由臨渭區(qū)承擔，老城拆遷改造已占用區(qū)級資金12678萬元，渭河治理借款1900萬元，三賢路小學建設(shè)項目投資4000萬元，實驗初中建設(shè)債務3000萬元，每年創(chuàng)國衛(wèi)綠地建設(shè)租地和補償需支出2000萬元。區(qū)級財政收支缺口逐年擴大。

4.2.3 實現(xiàn)預算平衡壓力巨大。在年初預算之外，高齡老人生活補助、義務兵優(yōu)待金、死亡人員的撫恤金需要4300萬元，新增計生失獨家庭補助需要255萬元，農(nóng)村五保戶提標需要100萬元，創(chuàng)建文明城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要5000萬元，村級活動場所建設(shè)需要1600萬元，教育雙高雙普達標需要1500萬元，預計當年財政收支缺口在1億元以上，收支平衡壓力巨大。

5 緩解縣級財政困難的對策和措施

5.1 以強化征管為抓手，確保財力持續(xù)穩(wěn)定增長

以服務經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，結(jié)合“營改增”的全面實施，堅持政策扶持，服務引導，資金扶持，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力培育新的稅源增長點。加強對非稅收入的征管工作，挖掘非稅收入增收潛力，確保各項非稅收入及時足額入庫。通過完善征管措施，促進財稅收入增長從任務性向預期性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)財政收入平穩(wěn)健康發(fā)展。

5.2 以改善民生為根本，不斷增強財政保障能力

堅持教育優(yōu)先發(fā)展，確?！皟擅庖谎a”、“營養(yǎng)餐計劃”、中職學校和普通高中助學金等政策較好落實，學前教育、校舍安全工程等工作順利開展。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助標準，健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，促進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。不斷健全和完善社會保障體系，落實好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險配套資金，確保重點優(yōu)撫對象、五保供養(yǎng)人員、殘疾人、高齡老人等人員生活補貼以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金足額發(fā)放。多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，推進創(chuàng)業(yè)就業(yè)。支持保障性安居工程建設(shè)，切實解決困難群眾住房問題。繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入，加強渭北排堿治澇和安全飲水工程建設(shè)，支持實施渭河綜合治理工程。

5.3 以改革創(chuàng)新為動力，不斷提升理財水平

研究建立跨年度預算平衡機制，堅決防止收取“過頭稅”，進一步增強財政收入的穩(wěn)定性、均衡性和可持續(xù)性。深入推進財政預決算信息公開和專項資金支出公開，提高國庫集中支付改革深度和廣度，擴大公務卡刷卡范圍和支付量，規(guī)范單位財務管理，提高資金使用透明度。加強對基層財政的業(yè)務指導，提高基層財政管理水平，增強基層政府提供公共服務的能力。

5.4 以提升績效為重點，進一步強化預算約束

堅持“先預算后支出、無預算不支出”的原則，嚴格按照區(qū)人民代表大會批準的預算執(zhí)行。堅持厲行節(jié)約，大力壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費等支出，努力控制和降低行政運行成本。進一步健全事前有績效目標、事中有績效監(jiān)控、事后有績效評價的全過程預算績效管理體系，切實提高財政資金使用效益。

[參考文獻]

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