NAFTA重新談判的實質(zhì)與前景

李春頂　彭冠軍

《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）在美國總統(tǒng)特朗普一意孤行的退出威脅下，已經(jīng)開啟了兩輪的重新談判，基本敲定了“NAFTA2.0”談判的方向、目標(biāo)和大致框架內(nèi)容。

按照美加墨三方對談判時間的安排，新協(xié)定要在2018年墨西哥總統(tǒng)大選和美國國會中期選舉之前達(dá)成。2017年8月中旬在美國進(jìn)行了首輪談判之后，三方?jīng)Q定加快談判進(jìn)度；9月初在墨西哥舉行了第二輪談判，計劃于9月底在加拿大舉行第三輪談判，10月回到美國舉行第四輪談判。隨后再依據(jù)進(jìn)展情況安排更多回合的磋商，目標(biāo)是要在2017年底前完成談判。

三國的表態(tài)都表達(dá)了對完成重新談判的迫切期待，畢竟，NAFTA是北美三個毗鄰國家之間最重要的自由貿(mào)易協(xié)定，對于三國的貿(mào)易和投資發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長都是不可或缺的。

背景與各自目標(biāo)

美國總統(tǒng)特朗普認(rèn)為，NAFTA對美國是“一個災(zāi)難”，是史上最差的貿(mào)易協(xié)定，并多次聲稱要退出協(xié)議。特朗普聲稱，NAFTA增加了美國的貿(mào)易逆差，影響了美國的就業(yè)，將數(shù)以萬計的制造業(yè)就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到了工資水平更低的墨西哥。但特朗普退出NAFTA的想法在美國國內(nèi)遭到了不小的反對，在被說服后特朗普開啟了以“美國第一”為藍(lán)圖的重新談判。加拿大和墨西哥顯然沒有開展重新談判的動力，直到新的談判開始仍然主張以原有協(xié)定為基礎(chǔ)進(jìn)行更新或“現(xiàn)代化”，但在美國的壓力下只能被動接受談判。

在重新談判上，美國的首要目標(biāo)是削減美國對墨西哥和加拿大的貿(mào)易赤字，促進(jìn)美國的農(nóng)產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品的出口。在具體的談判內(nèi)容上，美國貿(mào)易代表處提出的內(nèi)容與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）如出一轍，似乎希望按照TPP為范本與加拿大和墨西哥重新簽訂一個“NAFTA2.0”。

加拿大對于重新談判的期待是在原有協(xié)定的基礎(chǔ)上擴(kuò)展、升級并修訂一些條款，提升協(xié)定的自由化程度。加拿大政府公布的NAFTA重新談判的十項原則中，政府采購、更嚴(yán)格的勞工和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與美國的目標(biāo)相近，但在爭端解決機(jī)制、專業(yè)人員流動、數(shù)字化成果等方面與美國的目標(biāo)迥異。具體來說，加拿大認(rèn)為墨西哥的工人工資太低，并且美國的工作權(quán)法律降低了勞動標(biāo)準(zhǔn)，形成了不公平的競爭，希望借助重新談判解決這些問題。

墨西哥在談判上處于弱勢地位，更多的是被動爭取更多的有利條款。重新談判的核心目標(biāo)是希望將總統(tǒng)涅托2014年的能源計劃納入“NAFTA2.0”的協(xié)定中，墨西哥的能源領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步向私人投資開放，這還會有利于減少美國對墨西哥的貿(mào)易逆差?？傮w上，墨西哥希望能夠保留對美國和加拿大的出口優(yōu)惠待遇，在更多領(lǐng)域成為美國和加拿大的主要供應(yīng)商。

談判進(jìn)展

截至目前，NAFTA重新談判已經(jīng)開啟了兩個回合。第一輪談判于2017年8月16日至20日在美國舉行，此輪談判就一些原則和方向性的內(nèi)容達(dá)成了共識。談判后發(fā)布的共同聲明稱，三國同意加快談判進(jìn)程，升級NAFTA的規(guī)則，建立21世紀(jì)的貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)。在具體討論的議題上，內(nèi)容廣泛但沒有實質(zhì)性的進(jìn)展，議題涉及金融服務(wù)、數(shù)字貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、中小企業(yè)、政府采購、貿(mào)易救濟(jì)等十多項。美國提交了包括生物制藥在內(nèi)的10～14個章節(jié)的談判草稿，但加拿大和墨西哥的態(tài)度謹(jǐn)慎，提出質(zhì)疑且不予答復(fù)，導(dǎo)致第一輪談判成果有限，三方在原產(chǎn)地規(guī)則、爭端解決機(jī)制等一些核心問題上顯示出了分歧和矛盾。

第二輪談判于2017年9月1日至5日在墨西哥舉行，三國圍繞容易達(dá)成一致的議題取得了一定進(jìn)展，但尚未涉及富有爭議的實質(zhì)性議題。在具體談判的議題內(nèi)容上，三方在能源、通信和投資領(lǐng)域，為中小企業(yè)改善環(huán)境、精簡海關(guān)手續(xù)以及其他事項措辭方面取得進(jìn)展。三國發(fā)布的共同聲明表示，將進(jìn)行快速和全面的談判，并爭取在2017年底前達(dá)成協(xié)議；會以新的規(guī)則更新NAFTA，為三個國家創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

整體上看，前兩輪談判確定了“NAFTA2.0”的談判方向和框架內(nèi)容，并就容易達(dá)成協(xié)定的議題進(jìn)行了談判，但還沒有涉及存在分歧的實質(zhì)性內(nèi)容。第三輪談判將于2017年9月23日至27日在加拿大舉行，該輪談判計劃討論墨西哥薪資、原產(chǎn)地規(guī)則的產(chǎn)品本土制造比例以及美國貿(mào)易赤字等更為復(fù)雜的議題。

分歧與矛盾

毋庸置疑，NAFTA重新談判的分歧和難點不少，美國、加拿大和墨西哥各自的訴求存在差異。從前兩個回合的談判看，呈現(xiàn)出的難點主要集中在原產(chǎn)地規(guī)則、爭端解決機(jī)制、生物制藥保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品出口等議題上。

在原產(chǎn)地規(guī)則議題上，美國希望提高產(chǎn)品中的北美區(qū)域增加值比例，并設(shè)立美國產(chǎn)值的含量要求。尤其是在汽車及其零部件領(lǐng)域，提出增加“北美區(qū)域產(chǎn)值占產(chǎn)品全部產(chǎn)值不低于62.5%”的原有標(biāo)準(zhǔn)比例。美國認(rèn)為，很多其他國家產(chǎn)品經(jīng)由墨西哥和加拿大簡單加工后間接出口到美國，產(chǎn)品附加值不高卻享受了NAFTA協(xié)定的優(yōu)惠待遇，惡化了美國的貿(mào)易赤字，故而希望提高產(chǎn)品本地附加值的比例來限制貿(mào)易協(xié)定的間接外溢效應(yīng)。加拿大對此持開放態(tài)度，但反對設(shè)置美國產(chǎn)值含量的要求。墨西哥是重要的制造加工基地，反對這一提議，認(rèn)為提議對美國和墨西哥的企業(yè)都不利。

在貿(mào)易爭端解決機(jī)制議題上，美國希望取消現(xiàn)有NAFTA的第19章有關(guān)爭端解決的條款，進(jìn)而可以發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)措施。而現(xiàn)有條款的爭端解決機(jī)制不允許美國追查針對加拿大和墨西哥企業(yè)的傾銷和補(bǔ)貼行為。這一提議明顯針對墨西哥和加拿大，遭到了兩國的一致反對。

在第一輪談判中美國還提交了一個有關(guān)生物制劑保護(hù)期的議案，希望沿用TPP談判規(guī)則中的12年市場排他期，延長保護(hù)期限。但加拿大和墨西哥一致拒絕這一提議，認(rèn)為這一領(lǐng)域無需超越現(xiàn)有NAFTA的約定而制定新的條款。

在農(nóng)產(chǎn)品出口領(lǐng)域，美國提出取消一系列非關(guān)稅壁壘，包括補(bǔ)貼和不公平的價格體系，擴(kuò)大美國農(nóng)產(chǎn)品的出口。加拿大對此沒有特別異議，但引發(fā)了墨西哥國內(nèi)的強(qiáng)烈反對。另外，美國和加拿大都認(rèn)為墨西哥的工人工資太低，形成了不公平競爭，希望墨西哥增加工人薪酬，預(yù)計墨西哥很難接受。endprint

雖然存在不少的分歧，但NAFTA 2.0的談判在整體上前景仍然較為明朗，能夠達(dá)成一致的可能性較大，根本原因包括經(jīng)濟(jì)利益和地緣政治兩個方面。在經(jīng)濟(jì)利益層面上，NAFTA在不同程度上推動了三國的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)穩(wěn)定，是一個實現(xiàn)了共贏的協(xié)定；特朗普政府不滿和糾結(jié)的更多是利益分配上的不對稱，而并非NAFTA本身；更何況NAFTA已經(jīng)促使三國經(jīng)濟(jì)高度相互依賴，此時任何國家選擇退出或者取消協(xié)定都必然會招致國內(nèi)外的反對。在地緣政治層面上，美國、加拿大和墨西哥是相互毗鄰的國家，建立友好合作的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系非常有利于穩(wěn)定，相信三國都不會希望形成相互反對或者漠視的關(guān)系。而從現(xiàn)有三國重新談判的現(xiàn)實情形看，三國都一致地希望早日達(dá)成協(xié)議，積極和坦誠的態(tài)度顯而易見，三國的相互博弈更多體現(xiàn)在具體議題上。但也要看到，美國特朗普政府希望通過重新談判獲取更多利益，改變協(xié)定既定利益分配格局的“野心”非常明顯，這注定談判是一場“你得我失”的博弈，一旦觸碰到核心議題三國爭執(zhí)不下，很可能會拖延較長的時間。另外，特朗普總統(tǒng)不按常理出牌的風(fēng)格也給談判結(jié)局帶來更多不確定性。

對中國經(jīng)濟(jì)的影響

“NAFTA2.0”的談判對于中國經(jīng)濟(jì)的影響是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，并且機(jī)遇更加突出。從重新談判的實質(zhì)看，雖然“NAFTA2.0”也有貿(mào)易自由化廣度和深度上的推進(jìn)與更新，但美國更多的目的是要通過談判重新分配協(xié)定的收益。更加準(zhǔn)確的說，是美國認(rèn)為現(xiàn)有的NAFTA條款中美國的獲益沒有墨西哥和加拿大突出，重新談判是希望墨西哥和加拿大、尤其是墨西哥讓渡更多的貿(mào)易協(xié)定收益給美國?？梢哉f，重新談判更多的是“你輸我贏”的收益再分配談判，甚至美國提出的部分新議題都是“逆貿(mào)易自由化”的?；谶@樣的背景，重新談判很難促進(jìn)三方的進(jìn)一步深入合作和融合，反而會促使墨西哥和加拿大轉(zhuǎn)而重視與中國的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易與投資合作。

從具體的機(jī)遇面看，NAFTA重新談判會促進(jìn)加拿大和墨西哥更多地將貿(mào)易轉(zhuǎn)向美國之外的其他國家，而中國具有巨大的市場和開放的政策，會成為承接貿(mào)易轉(zhuǎn)移的重要目標(biāo)。加拿大與中國已經(jīng)開啟了簽署雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的可行性研究，中國與墨西哥的經(jīng)貿(mào)合作也正在積極發(fā)展。與此同時，“NAFTA2.0”如果達(dá)成協(xié)定，在很多條款上很可能也會惠及中國，促進(jìn)中國與北美的貿(mào)易與投資；而如果重新談判陷入僵局甚或走向瓦解，則會為中國與三個國家的經(jīng)貿(mào)發(fā)展創(chuàng)造更多的機(jī)會。

對中國的挑戰(zhàn)也是不容忽視的。具體的如原產(chǎn)地規(guī)則一旦改變，提高產(chǎn)品區(qū)域內(nèi)產(chǎn)值的份額，則會影響中國到加拿大和墨西哥的紡織業(yè)中間產(chǎn)品和汽車零部件的出口等，這些產(chǎn)品通過加拿大和墨西哥加工后出口到美國可能會無法享受關(guān)稅優(yōu)惠，從而需求下降。更為重要的是，如果“NAFTA2.0”在很大程度上推進(jìn)了協(xié)定的貿(mào)易一體化水平，制定了更加符合現(xiàn)實需求的條款，從而強(qiáng)化了北美三國的經(jīng)貿(mào)合作，則會對中國的貿(mào)易和投資產(chǎn)生替代效應(yīng)，不利于中國與美加墨三國的經(jīng)貿(mào)往來。

無論何種情形，“NAFTA2.0”預(yù)計都不會對中國產(chǎn)生實質(zhì)性的明顯影響，中國只需靜觀其變，同時加快推動與北美各國的經(jīng)貿(mào)合作。

（本稿截稿于9月21日）

（作者李春頂為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員，彭冠軍為中央軍委審計署第四直屬審計中心助理審計師）endprint